深化“放管服”改革推进深圳法治政府先行示范建设

张树剑 钟 琳 黄卫平

从1992 年我国确立建立社会主义市场经济体制的目标，到十八届三中全会提出“紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，党和国家一直在通过“简政放权、放管结合、优化服务”处理好政府与市场关系的重大改革。党的十九大明确指出，中国的发展已经进入新时代，经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段。结合国内外错综复杂的形势，进一步全面深入改革开放事业，必须依靠市场主体的活力更加激发以创造大量就业岗位，必须依靠先进科学技术提高社会的生产方式和人们的生活方式，必须依靠培育国际竞争力提升开放型经济发展水平。2018 年中央经济工作会议指出：“推动全方位对外开放，要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。”为此，党中央、国务院高度重视营商环境改革工作。习近平总书记强调要建立公平、开放、透明的市场规则和法治化营商环境，特别要求北上广深等特大城市要率先加大营商环境改革力度。在特大城市率先建成国际一流的法治化营商环境，不仅是推进社会主义法治化建设的要求，也是我国经济进入高质量发展阶段的要求。

深圳经济特区的改革开放历史就是经典的政府“放管服”教科书。20 世纪80 年代自经济特区成立起，就大胆尝试突破政府调拨、定价的计划供给体制，坚持以市场为取向，以基本建设管理体制和价格体制改革为突破口，进行了一系列以建立宏观调控下的市场价格体系与体制为目标的改革，社会主义市场经济体制的活力由此激发。2019 年8 月颁布的《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》（以下简称《意见》），要求深圳这个改革开放的重要试验区全面提升法治建设水平，用法治更好地规范政府和市场边界，营造稳定公平透明、可预期的国际一流法治化营商环境，肩负起打造社会主义现代化强国城市范例的使命，建设成为社会主义法治城市示范区，迅速形成可复制、可推广的经验，进而在全国有条件的区域形成政策示范和辐射效应。

一、深圳经济特区的发展历史就是我国政府“放管服”改革成效的缩影

（一）深圳经济特区取得“放管服”改革的历史性基础成就。邓小平在1978 年12 月13 日中共中央工作会议闭幕会上曾经明确指出：“我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性，也不利于实行现代化的经济管理和提高劳动生产率。应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理的自主权。”深圳经济特区成立后进行的“以市场调节为主”的重大探索，对全国改革开放产生了重要影响，对国家在之后确立并长期实践社会主义市场经济体制起到了奠基性的作用。①孙长学：《深圳经济特区的体制改革探索及其示范价值》，《改革》2018 年第5 期。经济特区一开始就带着探索市场经济体制改革的重任，果断地把属于市场的还给市场，逐步走上现代经济体系道路。

深圳经济特区的体制改革首先是从权力下放和政企分开开始的。20 世纪80 年代率先在全国进行国有企业股份制改革，成立全国第一家真正意义上的股份制企业，创新国有资产管理体制，实现企业承包制、股份制，推行产权转让和破产。“有恒产者有恒心”是最大的营商环境。政府所做的产权改革是对市场投放的最大的定心丸，为长期的经济发展奠定基础。中共中央、国务院在1980年5 月16 日发布《广东、福建两省会议纪要》以后，经济特区便开始大力推进所有制改革，发展混合所有制经济，借助区位优势，引进“三资”企业，使特区的经济发展呈现多种经济成分相互交融，公有制与非公有制经济在相互竞争、相互促进中共同发展。深圳经济特区于1987 年率先出台《关于鼓励科技人员兴办民间科技企业的暂行规定》，鼓励科技人员以专利等知识产权入股创业。这一举措为深圳最终能拥有全球著名的高科技、金融企业打下了坚实的基础，也为深圳的长期增长吸纳了巨额资金，为深圳吸引了一批又一批的人才。从1979 年到1998 年，特区在全国率先完成了国有土地使用权有偿有期限出让制度改革，率先放开土地市场，实现土地资源要素的市场化配置。②付莹：《深圳经济特区有偿使用土地制度变迁及其影响》，《深圳大学学报（人文社会科学版）》2016 年第7 期。这一系列根本性的简政放权改革为民营经济、高科技企业和外资企业在经济特区的长远发展打下了市场经济政策基础。

深圳经济特区从1981 年到1993 年连续实行五次机构改革，以形成大系统管理体制为目标，率先打破按行业、产品门类设置政府经济管理机构的模式。根据精简、高效的原则对原有机构进行了初步的改革，改革的目标是减少中间环节，提高办事效率。到1982 年，共撤销合并了10 多个专业主管局和20 多个行政单位，局级行政职能机构由原来的65 个减少到18 个，机关行政人员由原来的2237 人减为867 人。到1993 年9 月的第五次行政机构改革，重点已明确为转变职能，理顺关系，减少政府对企业的微观干预，加强宏观调控，使政府机构控制在40 个以内。特区又于1997 年到1999 年进行了两次成效显著的政府审批制度改革，摆脱了政府影响市场经济发育的很多手段和方式，明显提高了行政审批的规范化程度，简化了审批环节，提高了办事效率。

（二）以加强服务型政府建设为目标，取得政府体制改革的进一步成就。2001 年底，中国正式加入世界贸易组织，国际国内大环境对我国的政府理念和职能提出了新的要求。2004 年，在原有改革的基础上，深圳在全国率先启动大部制改革，在发展和改革、科技工贸和信息化、财政、规划和国土资源、交通运输、卫生和人口计生、人居环境、人力资源和社会保障、文体旅游、市场监管10 个领域，实行职能有机统一、功能定位准确、部门数量精简的大部制。到2009 年，深圳颁布《深圳市人民政府机构改革方案》，加大职能相近机构的整合力度，综合设置政府工作部门，以形成职能有机统一、机构分类科学、功能定位准确、部门设置精干的政府组织框架。除了大部制，此次改革还提出实现扁平化行政管理模式，探索实行“一级政府、三级管理”。①付莹：《深圳重大改革创新史略》，北京：社会科学文献出版社，2017 年，第108-109 页。

此轮改革主要促使政府职能向公共服务型转变，这是深圳经济特区作为“综合配套改革试验区”最大的先行先试效果，在全国新一轮改革发展中继续走在前列，为深圳经济的进一步发展奠定了优良的环境。在2004 年的政府工作报告中深圳提出要建设负责任、廉洁高效的服务型政府，在2005 年的第四次党代会上也明确提出要推动公共行政管制向公共管理服务的转变，强化政府的服务职能。与此相配合的是，深圳在同一时期加大了建设透明政府、电子政府的力度，不仅明确了政务公开的具体内容和方式，也明确了政府信息公开的主体和责任追究方式。大力推进电子政务建设，以政府门户网站群为企业和市民提供各类服务，为进一步开展互联网+政府服务改革打下基础。

2003 年，随着《行政许可法》正式实施，深圳启动了适合WTO 规则的第三轮行政审批制度改革。到2008 年颁布实施《深圳市非行政许可审批和登记若干规定》，重点深化行政审批项目管理，进行优化审批条件和提高审批效率的改革，规范行政审批行为。2011 年率先探索实施审批标准化机制，为了压缩审批时限，专门启动政府投资工程跨部门协同办理窗口。这一系列改革都是在新的国际经济与贸易形势下，通过加强政府“放管服”改革做出的提升深圳国际营商环境有效举措。这一时期的改革是深圳实践社会主义市场经济体制的重要创新阶段。“小政府、大社会”模式实现了政府对市场经济的最少干预和最强服务、监管。

深圳经济特区高度重视建设法治政府，推行依法行政。1992 年，深圳市人大及其常务委员会和深圳市人民政府分别获得全国人大常委会的授权，可以指定地方性法规和规章，在深圳经济特区实施。从1992 年到2002 年，深圳市出台了多部规范市场经济发展和民商事行为规范的法规和规章，不仅为深圳营造了良好的营商法治环境，也为国家指定全国性的相关立法提供了经验。2003 年之后，深圳加快了建设法治政府的步伐。深圳市政府出台了《关于贯彻落实国务院全面推进依法行政实施纲要的若干意见》，提出建立法规、规章和规范性文章的定期清理制度，政府及政府部门依法行政定期报告制度，行政执法案卷评查制度等一系列新的举措，大大推进了深圳建设法治政府的步伐。在这场法治政府建设过程之初，深圳就注意借鉴新加坡等地的成功经验，在全国率先成立政府监察局，探索解决政府决策、执行与监督三者之间的相互制约机制，有效地遏制了市场经济和开放发展过程中政府以及利益集团的腐败和无效率问题，对提升政府内部运作的透明度和效率起到了不可估量的作用。因为深圳建市历史短，优势产业基本集中在民营高科技企业和外资企业，这样的产业从起步到发展再到壮大非常容易受到利益集团的冲击。

（三）新时代经济特区推动综合、全面、持续的体制改革，全面建设国际化、法治化、便利化的一流营商环境。党的十八大以后，习近平总书记首站地方调研就选择了深圳。中国特色社会主义建设进入新时代，深圳市在更高的站位上开展了全面深化改革，持续深化简政放权改革，加快建设“有限政府”和“法治政府”。2012 年底深圳市发布了《全面深化改革总体方案（2013-2015）》，明确提出进一步简政放权，缩减行政审批事项 ，优化行政审批权配置，建立审批事项动态清理机制。到2017 年又发布了《深圳市推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点（2017-2018）》，重点在投资项目建设、外商投资、科技创新、人才服务、教育医疗、创新社会管理和公共服务方式等领域清理阻碍创新创业的审批事项，全面梳理企业办事、项目推进的流程，从服务对象的需求出发，能精简并联的一律精简并联，切实缩短审批链条和时间。为了让行政审批改革规范化、法制化，深圳市于2017 年启动了行政审批改革立法工作，开展《深圳经济特区简政放权与行政审批若干规定》立法研究，总结深圳市20年行政审批制度改革经验，将比较成熟、行之有效的改革举措上升为特区法规，保障简政放权与行政审批改革的持久性、合法性。

商事登记制度改革是新时代深圳行政改革在全国层面的率先探索。2013 年3 月，《深圳经济特区商事登记若干规定》颁布，正式实行商事主体资格与经营资格相分离的改革。率先探索注册资本认缴登记、年检改年报、推行先照后证改革、率先实现全流程无纸化网上商事登记、开展“多证合一”改革、试点企业名称自主申报、实现企业简易注册登记等创新举措。这次改革从行政理念、监管职责的角度做出了巨大的改变，将主要依赖事前审批的职能管理方式改为事中、事后监管的服务式职责管理方式。这是我国工商登记与行政监管方面的一次最重要的理念创新制度创新和服务创新。2014 年9 月，深圳市又颁布《商事主体行政审批事项权责清单》，明确了各审批事项的审批部门、监管责任部门、审批依据，统一了审批权力与监管责任，明确界定了各审批监管部门的权力边界和责任范围，为深圳建设一流法治城市提供制度保障。

从2012 年开始，为结合粤港澳大湾区国际仲裁合作和国际化营商环境建设的需要，深圳市加大了建设全球一流仲裁机构的步伐。通过特区立法，颁布《深圳国际仲裁院管理规定（试行）》，成为我国第一个针对仲裁机构进行的专门立法，率先引入以国际化的理事会为核心的法人治理机制，突出理事会成员构成的社会性、公益性、专业化和国际化。同时，为了加强对执行管理层的约束，从治理结构上避免“行政干预”和“内部人控制”，深圳国际仲裁院采取社会理事占绝对多数的原则，在制度上强化了仲裁机构运作的独立性和公正性。这是新时代深圳市在加大法治化、国际化营商环境建设中的创举，其目标是立足深圳，参与全球合作和竞争，加快建设全球一流的仲裁机构步伐，打造国际仲裁的中国高地和中国主场，树立国际仲裁质量的深圳标杆，通过强化特区仲裁的公信力，提升深圳这座全球化城市的国际影响力，为我国其他特大城市进一步提升国际化、法治化营商环境建设打造示范。

二、建设中国特色社会主义法治城市示范区给深圳改革开放事业提出了新的更高的要求

（一）全面提升法治建设水平，打造国际一流法治化营商环境。《意见》强调深圳这座国际化创新型城市在新时代要全面提升法治建设水平，用法治规范政府和市场边界，营造稳定公平透明、可预期的国际一流法治化营商环境。这是国家对深圳建设中国特色社会主义法治城市先行示范区的部署，希望通过深圳发挥法治城市示范效应，为全国的社会主义法治建设积累、推广经验。习近平总书记强调，法治是最好的营商环境。营商环境没有最好，只有更好。面对国际国内局势和竞争压力，深圳将不断完善法治政府体系，更加注重吸收国外、港澳台的有益立法经验，探索以市场化方式提供涉外法律查明服务，推动适用于全国的法律查明机制，服务国家“一带一路”倡议，结合大数据、人工智能、智慧城市建设等新的社会发展趋势，继续在社会主义法治城市建设中争当排头兵，做好新时代全面深化改革开放的深圳样本。

（二）深圳要按照全球中心城市的发展要求加快构建开放型经济新体制。按照《意见》提出的发展目标，深圳要成为全球标杆城市。这样的城市不仅是自己国家或者周边相邻地区的战略重心，更应该具有全球化、中心化的城市功能，在世界经济发展中发挥着主导和核心作用。①陶希东：《全球城市区域跨界治理模式与经验》，南京：东南大学出版社，2014 年，第27-29 页。2015年4 月成立的前海自贸片区是深圳加快构建与国际接轨的开放型经济新体制的重要抓手。高标准高质量建设自由贸易试验区，关键是要发挥前海制度创新的高地作用，包括创新国际投资贸易规则，创建监管体系，全面探索立案登记制、审执分离、建立以审判为核心的新型司法行政管理体制等，利用粤港澳大湾区的区位发展优势和自由贸易试验区的创新功能，积极推动深圳企业制定国家标准、国际标准，提高深圳参与国际规则制定能力。这也是新的国际政治经济格局下中国更好参与全球化的必经之路。

（三）深圳有条件更好地把握新经济运行方式提高政府治理能力现代化。当前行政体制改革引入以移动互联网、大数据技术、云计算、人工智能技术等为代表的新一代信息技术，将互联网基因植入政府治理，形成“互联网+政务服务”。互联网大数据应用正成为推动经济转型发展的新动力和提升政府治理能力的新途径。深圳虽有较好的信息化建设基础，但对应于新时代社会治理现代化的高标准高要求，数据资源共享性还不够，政府部门对数据资源的垄断导致信息孤岛，制约了政府的协同管理水平、社会服务效率和应急协调能力。②乐正：《深圳改革报告2015》，深圳：深圳创新发展研究院，2016 年，第28-30 页。2016 年深圳政府工作报告首次提出大力推进“互联网+ 政务服务”，实现部门间数据共享。深圳拥有腾讯、华为等多家一流的互联网高科技企业，并且具备完整的上下游产业链，更有条件率先实现“数字政府治理”，推进以公众为中心的公共服务，在提高管理效率的同时改善服务体验，促进公众与政府的良性互动。③戴长征、鲍静：《数字政府治理——基于社会形态演变进程的考察》，《中国行政管理》2017 年第9 期。这也必将使得深圳率先提高社会治理智能化专业化水平，率先构建统一的社会信用平台，完善知识产权和信息保护机制，加强网络信息安全保障。

（四）深圳将按照进一步深化“放管服”改革的要求打造廉洁、公正、专业的政府目标。廉洁、公正、专业的政府形象是法治化营商环境的重要表现，也是政府深化“放管服”改革的重要目标。社会主义法治城市先行示范区包括对深圳建设社会主义廉政先行示范区的要求，深圳将在2017 年《反贿赂管理体系》在制度方面的创新基础上，努力推进公平竞争市场经济秩序的建设，最大限度地避免不正当竞争，保护市场主体通过改进经营管理，提升产品和服务质量，提高市场竞争力的积极性。④姜明安：《深圳反贿赂机制和制度的重要创新》，《人民论坛》2017 年第7 期。《意见》要求深圳在行使地方立法权的基础上，鼓励引导市场主体探索创新与规范限制行政权力的同步推进，创新完善国际化的仲裁机构，对标国际先进国家和地区的经验，建立和完善多元化商事纠纷解决机制，探索新型综合司法体制改革，全面培养法治意识和法治文化，建设廉洁、高效、公正、专业的社会主义法治城市示范区。

三、以制度创新为核心，率先建成中国特色社会主义法治政府先行示范区

（一）用好用足立法权，探索完善地方立法权力运行机制。深圳要充分发挥特区立法权优势，推进特区社会主义法治现代化，让法治成为深圳新的发展阶段更为显著的城市特质和更加重要的竞争优势，为法治中国建设贡献深圳经验。⑤俞可平：《论国家治理现代化》，北京：社会科学文献出版社，2014 年，第50-52 页。深圳应该成立社会主义法治现代化建设领导小组，加强新时代法治建设顶层设计和引领工作。深圳从改革开放各项事业的试验区到中国特色社会主义先行示范区，多年来的“放管服”改革中已经累积了许多行之有效的经验做法，亟待通过立法将这些先进经验上升为法规和规章，并对标国际先进水平，确立对内外资企业等各类市场主体一视同仁的营商环境基本制度规范。深圳还应该利用与新加坡、港澳台的频繁交流，借鉴这些地方的行政立法经验，填补国家“放管服”改革中的立法空白，为国家和地方立法积累宝贵的特区经验。当然，国家现行部分垂直监管制度给深圳借鉴其他国家地区立法经验带来很大困难，《立法法》的授权也不够明确，特区立法权的性质、效力、权限、适用范围和监督机制等都存在一定争议，因此首先还需要加强深圳特区的立法理论研究，建立专业的立法智库。①公丕祥：《区域法治发展研究（第2 卷）》，北京：法律出版社，2018 年，第113-115 页。

（二）新时代政府要以全新的思路创新监管方式。国务院2019 年10 月8 日召开常务会议通过《优化营商环境条例》专门以四条具体条文规定要求创新政府监管方式。创新监管方式是新时代新的经济社会发展形势下对政府深化“放管服”改革的方向性指导，需要地方政府通过针对具体监管方式、过程进行规范，并且总结经验上升到地方立法的层面以巩固改革的成果，营造稳定、透明、可预期的法治化营商环境，避免政府随意监管、模糊监管。深圳市政府要发挥改革开放的排头兵作用，加快创新监管方式的法治化建设。在深化“双随机、一公开”监管改革过程中，要坚持公平公正的基本监管原则，健全完善随机抽查信息化系统平台，建立标准化的随机抽查制度，细化行政裁量权基准。②李坤轩：《新时代深化“放管服”改革的问题与对策》，《行政管理改革》2019 年第6 期。对于全覆盖的重点监管领域，要通过立法严格控制重点监管事项数量，规范重点监管程序。在信用监管方面，深圳应该立法规范对市场主体的信用情况的公示和共享规则，创新信用修复制度，使得市场主体修复、纠正失信行为有法可依。在“互联网+ 监管”方式创新方面，深圳经济特区具有深厚的科技创新基础，在信息化、智慧城市建设方面一直走在全国前列，因此更有理由在立法层面将先行先试的经验加以标准化、法治化，要进一步利用大数据推进法治标准化建设，解决司法实践难题，利用互联网信息技术、人工智能技术推动城市法治治理，形成对全国的示范效应。

（三）用社会主义法治规范、扩大社会组织对公共管理的参与权。党的十八大以来，党中央一直强调要紧紧依靠人民推动改革，以最大公约数的思想方法研究问题、解决问题。政府在不断深化机构改革和行政审批制度改革过程中，社会必须要有成熟的社会组织承接政府的部分功能，政府职能科学地向社会分化是“放权”的一种具体表现，是行政审批的逐步“社会化”，是指政府有些职能可以交由社会组织承担，或者说社会组织逐渐成为政府职能的载体。③王丛虎、门钰璐：《放管服视角下的行政审批制度改革》，《理论探索》2019 年第1 期。社会组织是现代社会治理的重要力量，是公共服务的重要供给方和共治共享社会的重要载体，也是党和政府在社会管理和城市公共服务领域必须依靠的主体力量之一。政府要加快转变职能，把政府不宜行使、适合市场和社会提供的事务性管理工作及公共服务委托给各类社会组织。④谢康、刘意、肖静华、刘亚平：《政府支持型自组织构建——基于深圳食品安全社会共治的案例研究》，《管理世界》2017 年第8 期。建立健全政府向社会组织购买服务的制度，出台相关配套政策，明确服务的范围、标准，引入竞争机制，强化评估监管。研究制定社会组织特别是公益性非营利组织方面的法规，修订行业协会商会等相关法规，为社会组织发展创造良好的法律环境。⑤张思平：《共享深圳报告——从速度深圳、质量深圳迈向共享深圳》，深圳：深圳创新发展研究院，2017 年，第153-154 页。政府因此可以改变大包大揽的传统做法，通过社会转移或委托代理等方式，将原来由政府包揽管辖的许多事务改由社会团体、群众组织、社会中介办理，也可以达到节约财政开支和提高工作效率的目的。

（四）加快现代高端金融服务业法治建设。随着资本市场规模的不断扩大，深圳产业升级转型的立足点主要在于大力实施金融开放战略，努力构建“跨境人民币业务创新试验区”和“国家金融业对外开放实验示范窗口”。一直以来，深圳以科技创新、互联网行业知名，金融行业发展优势不明显，这与深圳作为创新创业中心城市的地位不甚匹配。深圳下一步的改革就是要按照党中央国务院的要求，通过进一步开放现代金融服务业提升服务实体经济的能力，实现金融自身发展与促进经济社会发展良性互动。深圳要利用长期与欧美、新加坡、我国港澳台地区金融合作的经验，做强、做实自贸区金融服务功能，大力发展金融、证券、保险类现代服务业，进一步扩大金融服务业开放程度，优化金融服务业营商环境，吸引真正有国际影响力的金融机构，同时培育自主品牌的国际化金融机构，为人民币国际化做出探索。金融服务业的“放管服”改革同样需要法治建设来营造公平、公正、透明的监管环境。尤其是当今世界科技资讯手段日新月异，金融与科技的结合已成基本发展趋势，深圳具备打造互联网金融信息基地的有利条件，要借助信息化先行的城市发展优势，借鉴欧洲、新加坡等国家地区在金融科技立法方面的先行经验，在数字经济、资本市场改革、数字货币、移动支付创新、粤港澳金融互通、人民币国际化、跨境金融监管等重要领域，继续成为全国深化全面改革开放排头兵，重在探索实践法治监管制度建设，为其他地区提供可借鉴的经验。

（五）努力创建法治城市范例，推广复制先行示范区经验。《意见》为深圳指明了朝着建设中国特色社会主义先行示范区的方向前行，努力创建社会主义现代化强国的城市范例。到2035 年全国会有一批像深圳一样的现代化国际化大都市。围绕着这批大都市的发达城市群的区域经济发展实力、公共服务水平、对外开放程度和营商环境都将达到国际先进水平。这一切的目标都必须建立在社会主义法治建设的基础之上。①李军鹏：《十九大后深化放管服改革的目标、任务和对策》，《行政论坛》2018 年第2 期。先行示范区的含义是指其成功的法治和政策经验形成可复制、可推广的示范效应，深圳首先要通过用好用足立法权将相关改革开放经验制度化、法治化，使其具有普遍意义，并适合全国推广。深圳处在粤港澳大湾区的核心区域，要抓住粤港澳大湾区建设重大机遇，增强核心引擎功能。因此，深圳在建设社会主义法治城市示范区的过程中，首先应通过探索粤港澳大湾区的协同发展，不断提高对港澳以及世界的开放程度，率先建设体现高质量发展要求的现代化经济体系，在大湾区其他城市中形成制度创新的典范，再将影响力逐步辐射到内地其他地区，形成法治建设的示范效应。②张树剑、黄卫平：《新区域主义理论下粤港澳大湾区公共品供给的协同治理路径》，《深圳大学学报》2020 年第1 期。