行政复议能否加重处罚？

胡珊

案例

2017年3月7日下午4点多，在北京西城区某住宅小区里，三名妇女因为一点小事发生了激烈的争执，最后竟然动手打了起来。

其中一名妇女的丈夫王某看到妻子以一敌二，感觉妻子吃了亏，就叫来一个朋友一起加入“战斗”，将与其妻动手的妇女张某打伤，双方为此闹进了派出所。

警方调查后认为，王某伙同他人将张某打伤，违反了《治安管理处罚法》第四十三条第一款的规定，“殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款”，决定给予王某行政拘留七日，并处罚款二百元的处罚。

但王某不服，认为他上前的所有动作都是为了阻止张某等人继续殴打其妻，并没有出手伤人的意思，因此向区政府申请行政复议，请求撤销对他的处罚决定。

可区政府在审查区公安分局的处罚决定后发现，王某殴打他人的行为，还存在一个“结伙”的情节，这是《治安管理处罚法》规定的加重处罚情节。按照《治安管理处罚法》第四十三条第二款第一项的规定，“结伙殴打、伤害他人的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款”，区公安分局对王某的处罚适用法律错误，明显属于罚轻了。同年7月13日，区政府做出复议决定，撤销了区公安分局对王某的处罚决定。

同月25日，因不服区政府的复议决定，王某向法院起诉，请求撤销这一决定。

北京市第四中级人民法院认为，具体行政行为适用依据错误，行政复议机关决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新做出具体行政行为。但《行政复议法实施条例》同时规定，行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得做出对申请人更为不利的行政复议决定。这种不利既包括复议机关不得直接做出对申请人更为不利的复议决定，也包括复议机关不得以撤销等方式间接导致对申请人更为不利的结果。尽管区政府没有在复议决定书中直接变更原行政行为，也没有在做出撤销决定的同时要求区公安分局重新做出行政处罚决定，然而该行政处罚系殴打他人事件引起，处罚决定被撤销后，区公安分局必然会重新做出行政处罚决定，而重做的决定必将导致对王某更为不利的后果。

据此，法院判决区政府做出的行政复议决定适用法律法规错误，应予以撤销，并责令区政府在法定期限内对王某的行政复议申请重新做出处理。

一审宣判后，双方当事人均未提起上诉。

说法

此案在2017年被列入北京市的十大行政诉讼案例，法官在判决中援引的行政法原则叫“不利变更禁止原则”。

不利变更禁止原则是现代许多国家和地区指导与规制复审程序的一项基本原则，其意义在于体现程序正义、诉辩平衡以及权利对权力的制约。它的基本含义是指，复审机关对申请人提交其复审的案件，在做出处理决定时原则上不能将申请人置于较复审前更加不利的境地。就是说，既不能加重申请人的法律责任，也不能减损申请人的既得利益，申请人的负担不得因申请复审而超过复审之前。

不利变更禁止原则发端于德国的刑事诉讼制度，在我国称为“上诉不加刑”制度。之后逐渐扩展到民事二审程序、行政救济程序中，成为复审制度中的一项普遍原则。在行政救济程序中，不利变更禁止原则几乎贯穿了行政处罚中当事人抗辩的所有环节，在申辩、复议、起诉、上诉、再审等环节都有所体现。

之所以要确立禁止不利变更原则，一方面是为了消除当事人对申请复审会带来不利后果的顾虑，保证复审制度的贯彻落实，不致形同虚设。行政复审过程中“加重处罚”可能性的存在，会导致行政相对人基于“被加重处罚”的担忧而不能有效地行使其复审权利。行政复审制度保护行政相对人合法权益的权利救济功能将无法发挥。

另一方面，禁止不利变更原则的确立也是基于國家权力对于公民权利的谦抑。以行政复议为例，原行政机关和复议机关都代表国家，原行政机关因遗漏违法事实做出不完整的行政行为的责任本应由国家承担。但如果允许复议机关或原行政机关对其加以修正，加重申请人的责任，这相当于把公权机关的错误责任转嫁到了申请人的身上，让个人来承担公权机关所犯下的错误。这是不公平的，违背了行政复议的立法目的。

但需要指出的一点是，不利变更禁止原则并不限制行政机关的自行纠错。对违法或不当的行政行为，行政机关具有自行纠错的权力和职责。不过，自行纠错须遵守法定的程序，需要考量纠错的尺度。对基于自由裁量权做出的行政行为，只要在合理范围内，按照法的安定性和信赖利益保护的要求，就不得轻易改变，尤其是不得做不利于相对人的改变。一般只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，行政机关方可采取足够审慎的态度进行纠错，以免构成滥用职权或者明显不当。■