地方政府专项债支持高标准农田建设投资机制研究

王占行

高标准农田建设是实施“藏粮于地”战略、保障国家粮食安全的关键措施。今年7月，中央农办等七部门联合印发《关于扩大农业农村有效投资加快补上“三农”领域突出短板的意见》，要求扩大地方政府专项债用于农业农村规模，支持包括高标准农田在内的11个农业农村重点领域补短板重大工程项目建设。通过地方政府专项债支持高标准农田建设，从战略意义、实际需求和政策选择上看，都是一举多得、潜力巨大。

发行地方政府专项债支持高标准农田建设意义重大

一是有助于保障国家粮食安全，夯实国家安全基础。粮食安全是国家安全的基础。在当前新冠肺炎疫情防控形势严峻、国际形势复杂、不稳定性不确定性明显增强的情况下，确保国家粮食安全尤其重要。统筹疫情防控和经济社会发展，坚决守好“三农”这个战略后院，要千方百计确保国家粮食安全，统筹用好政府直接投资、债券融资等渠道全面支持高标准农田建设。

二是有助于带动农民就业增收，促进脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接。受新冠肺炎疫情影响，部分地区农民工不能及时外出务工，严重影响工资性收入，对脱贫攻坚造成一定影响。高标准农田建设项目地点位于广袤农村，建设需要大量劳动力，需要广大农民筹工筹劳，是拓宽农村就业渠道、增加农民收入的重要平台。通过发行地方政府专项债投入高标准农田建设，能够更大范围、更大力度带动农民就业增收，有效促进脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接。

三是有助于实现多方受益，推进城乡融合发展。发行高标准农田建设专项债，有助于提高高标准农田建设标准，带动广大农民建设积极性。同时，建设中产生的新增耕地指标收益用于偿还债务，既短期缓解了地方财政支出压力，也通过跨区域耕地占补平衡满足了城市建设用地需求。此外，新增耕地调剂收益偿还债务后剩余部分优先用于支持实施乡村振兴战略，有利于推动改善农村基础设施和农村公共服务条件，促进城乡融合发展。

发行地方政府专项债支持高标准农田建设具有现实可行性

一是符合中央政策要求。《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》明确提出“支持地方政府发行一般债券用于支持乡村振兴领域公益性项目”。2019年中央一号文件明确提出高标准农田建设要“创新投融资模式，建立多元筹资机制”。《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》（国办发〔2019〕50号），鼓励地方政府在债务限额内发行债券支持符合条件的高标准农田建设。这些文件为发行地方政府专项债支持高标准农田建设提供了政策依据。

二是有现实迫切需求。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》提出确保到2022年建成10亿亩高标准农田。近年来，中央安排资金每年支持8000万亩左右高标准农田建设，今后两年的建设任务更加繁重。从地方实践情况看，中央和地方资金投入与实际需求存在较大差距，仅依靠政府直接投资难以为继，迫切需要创新投融资方式，加大地方政府专项债发行，支持高标准农田建设意义重大。

三是建设收益能够满足偿债需要。通过归并零碎土地、整治荒草地、合并大田减少田埂、填埋堰塘等途径推进的增加耕地面積，并通过土地调剂收益，能够满足专项债偿债需要。初步测算，全国高标准农田建设项目新增耕地指标跨区域调剂收益达到上千亿元的规模。从江西、四川等省的实践来看，项目收益完全能够覆盖还本付息需要，发行高标准农田建设专项债具有现实可行性。

部分地区在发行高标准农田建设专项债上进行了有益探索

近年来，部分地区在发行地方政府专项债支持高标准农田建设方面，有了一些探索和实践，主要有两种模式。

第一种是专项债单一模式。单一模式即是指地方政府专项债只用于高标准农田建设项目，偿债来源也主要为高标准农田建设产生的新增耕地等相关收益。如，江西省人民政府继2019年在上海证券交易所发行全国首单用于高标准农田建设的乡村振兴专项债29.41亿元之后，2020年又发行高标准农田建设专项债48.98亿元，两期累计发行78.39亿元，期限5年。该模式下，偿债资金主要来源于高标准农田建设完成后新增耕地指标收入及原有耕地产能指标提升收益。

第二种是专项债组合模式。组合模式即是指地方政府专项债不仅用于高标准农田建设，而是将农业农村相关项目组合打包成一个项目申请专项债支持，相关偿债来源于申报项目的综合收益。如，四川省探索将高标准农田、农业园区、农产品仓储冷链物流等打捆包装，探索基于项目多元化综合收益发行的井研现代农业建设模式。该模式下，偿债来源不仅有新增耕地指标出让收益，还有现代农业园区产业经营收入、数字农业园和农产品仓储冷链物流的服务性收入综合形成项目收益，收益多元。目前，四川省用于高标准农田建设等农业农村基础设施的债券资金超过30亿元，推动高标准农田建设亩均投入由1500元提高到3000元。

这两种模式，都是地方在项目管理实践中的有益探索，具有一定的复制、推广价值。从实践看，发行地方政府专项债正在成为弥补农业农村投资不足的重要渠道，也是财政撬动金融和社会资本投资农业农村的创新模式，更是盘活农业农村资源支持农业农村建设的有效途径。

推进地方政府专项债支持高标准农田建设的几点思考

推进发行地方政府专项债，充分体现了其在扩大投资、防范风险中的重要作用。但在推进过程中，也有部分地方出现了发行规模与需求不匹配、项目上不来或者项目质量不高、专项债管理不规范等现象，需要引起特别注意。今年中央大幅增加地方政府债券发行额度并加快提前下达地方，是应对新冠肺炎疫情影响和严峻经济形势的重要政策举措，各地也在全力抓住政策机遇，争取用好政府专项债来支持高标准农田建设，高质量推进高标准农田建设。

一是加强高标准农田建设专项债项目储备。根据各地经济发展水平和粮食综合产能，优先在粮食生产功能区、新增耕地潜力较大的地区发行高标准农田专项债，并坚持因地制宜、因时制宜，选择适用的项目模式，并加强从专项债申请、发行、使用、还款等全过程测算，提高项目质量，确保专项债额度到了，储备项目能上得去。

二是创新高标准农田建设专项债融资模式。借鉴部分地区的有益实践，将全省或分区域高标准农田建设项目打包，整体发债融资，也可以按不同类型项目打包，以产生土地增值收益相对高的项目带动公益性、低收益的项目，整体设计。同时，积极争取财政资金协同支持，创新“财政资金+专项债资金”“财政资金+专项债资金+融资”等不同融资模式。

三是强化高标准农田建设专项债评估。在发债规模上，准确测算发行额度，既要避免发行量过小，雷声大雨点小，起不到作用，又要避免超量发行，出现大水漫灌，甚至偿还困难；在融资方式上，要通过对在建项目投资规模、投资标准、投资收益、偿债情况等进行系统分析评价，不断优化专项债的发行及偿债方式等，要注意防止出现资不抵债的情况，确保资金安全和项目建设顺利实施。

四是进一步下放专项债发行主体权限。目前我国地方政府专项债只有省级政府有权限发行，转贷给市县级政府，市县政府再分配使用。这种方式，省级政府为市县级政府承担了一定的隐性担保责任，容易导致地方政府市场意识和偿债责任不足。建议将发行主体权限下放到市县级政府，省级政府和评级机构加强对市县级政府及项目的监督、评价，从垂直内部和横向外部审计两个方面加强对专项债发行和使用的管理。

五是进一步加大地方政府专项债信息公开力度。地方政府专项债归根结底是“借”来的钱，要在信息公开上做足功夫。在专项债发行上，要及时公开发债主体、发行单位、债券期限、利率、购买渠道和方式等信息；在支持项目上，要及时公开项目承担主体、建设规模及内容、项目收益主要来源及偿债情况等信息；在资金使用上，要及时公开资金拨付进度、项目建设进展、建设预估效果等信息。加快建立统一的专项债信息公开平台，方便各方获得相关数据，做到信息及时公开，消解公众顾虑。

（作者单位：农业农村部工程建设服务中心）