体育社会组织参与公共体育服务供给：优势、困境及路径

2020-01-08韦雪梅

河北体育学院学报 2020年1期

刘震，韦雪梅

(1.安徽中医药高等专科学校体育教研室，安徽芜湖 241000； 2.皖南医学院体育教研室，安徽芜湖 241000)

2004年，社会组织的概念在中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议审议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中被首次提出。之后，从中央到地方印发的重要文件都对社会组织的发展、作用等问题给予了关注，党和政府对社会组织的态度从以往的管制、防范转向了培育和支持。公共体育服务作为公共服务供给中的重要内容，长期以来存在供给总量不足、供给主体单一、供给效率低下、供给结构失衡等问题，已经严重影响到了广大群众对公共体育服务多样性的需求。体育社会组织具有非营利性、民间性、灵活性的特征，能够切实回应群众体育诉求又能促进社会自治。可以说，体育社会组织参与公共体育服务供给有着重要的现实意义。本研究对体育社会组织参与公共体育服务供给的理论依据、优势及面临的困境等进行探讨，并以此为基础提出相关发展建议，以推动体育社会组织发展，实现公共体育服务的有效供给。

1 概念

1.1 体育社会组织

首先，从定义来看，本研究根据社会组织的特征，将体育社会组织定义为为实现特定的体育服务目的，按照章程自愿组成的，具有非营利性、民间性、灵活性的特征，开展体育运动及健身活动的社会组织。其次，从分类标准上，本研究以功能、法律地位、法人类别和受益程度为标准，将体育社会组织进行分类(表1)。再次，从发展历程上，本研究将改革开放以来体育社会组织的发展分为三个阶段[1]，分别为全能型政府下的依附期、发展型政府下的管控期、服务型政府下的合作期。全能型政府下的依附期，主要表现为体育社会组织没有自主性，完全是政府职能的延伸；发展型政府下的管控期，主要表现为确立了“归口登记、双重负责、分级管理”的管理体制，规范了管理；服务型政府下的合作期，主要表现为政府与体育社会组织建立合作伙伴关系，签订契约，共同参与社会治理。

表1 体育社会组织分类

1.2 公共体育服务

首先，从概念界定来看，范冬云认为体育公共服务的称谓更符合差异性词语加上位概念的定义方法[2]。郇昌店认为公共体育服务的称谓符合教、科、文、卫、体五大公共事业长期以来普遍认可的称谓[3]，如公共卫生服务、公共文化服务、公共教育服务等。2016年《体育发展“十三五”规划》中多次使用了公共体育服务的称谓。可见，公共体育服务是官方统一的称谓。本研究使用公共体育服务的称谓。其次，从发展体系来看，郇昌店将公共体育服务的体系分为需求体系、内容体系、供给体系和保障体系，每个体系下又包含不同的内容[3]。再次，从内容分类来看，周爱光依据服务特征将公共体育服务分为纯体育公共服务和准体育公共服务；依据服务对象，将公共体育服务分为群众体育公共服务、竞技体育公共服务、学校体育公共服务等；依据服务范围，将公共体育服务分为全国性体育公共服务和地方性体育公共服务[4]。本研究根据不同公共体育服务项目的性质与属性，将公共体育服务分为硬服务和软服务。硬服务包括体育场馆、健身器材等物质层面的服务；软服务包括赛事组织、技能培训、体质监测等精神层面的服务。

2 理论基础

2.1 治理理论

20世纪90年代以来，受全球化、西方国家财政危机等因素的影响，治理理论开始兴起并广受重视。治理理论对公共体育服务供给领域中的启示主要有：一是治理主体的多元化，即政府不再是公共体育服务供给的唯一主体，体育社会组织、企事业单位、个人都可以参与公共体育服务供给。二是治理权力的多中心化，即政府不再是公共服务供给中的唯一权力中心，政府、社会组织、市场、个人等供给主体之间互相监督，分享权力。三是治理过程的互动化，即供给模式不是自上而下的强制性关系，而是包括政府在内的多元供给主体，通过合作、协商等方式实现公共服务供给。四是治理手段的多样化，即根据不同公共体育服务的属性，寻求最佳的制度安排和治理手段，包括政治法律、市场调节、社会参与等多种方式。

2.2 失灵理论

首先是市场失灵。1958年弗朗西斯首次提出市场失灵理论。该理论认为，完全运用市场配置资源是存在缺陷的[5]。市场失灵的存在，为政府参与公共服务的供给提供了理由，也为社会组织参与公共服务供给提供了机会。其次是政府失灵。20世纪70年代，由于政府过度干预市场，导致西方国家经济发展滞胀，这是政府失灵的体现，也是社会组织存在的主要原因和合法性基础。再次是契约失灵。契约失灵理论由美国法律经济学家汉斯曼提出。该理论认为，由于供求双方信息不对称，仅靠一纸契约难以有效防止不公平交易[5]。体育社会组织不以营利为目的，并受到非分配约束制约，即体育社会组织不能把营利在组织成员间分配，必须用于组织的进一步发展。所以，体育社会组织能够弥补市场提供公共体育服务的不足。

虽然失灵理论为体育社会组织参与公共体育服务供给提供了理论依据，但是社会组织也有自身的缺陷。萨拉蒙认为，社会组织是以自愿性为主要特征，其活动的开展以及经费的来源主要靠志愿者和社会捐赠，当社会组织仅靠自身力量难以提供公共服务时，便会出现“志愿失灵”[5]。然而，社会组织的弱点正是政府的长处，反之亦然。政府可以通过制度建设促进社会组织发展，而社会组织比政府能提供更好的个性化服务。志愿失灵理论不仅说明了社会组织有自身的缺陷，而且证明了政府与社会组织合作的逻辑。

3 体育社会组织参与公共体育服务供给的优势

3.1 非营利性：弥补市场不足

体育社会组织的非营利属性，并不代表是纯公益的、不收取任何费用的，只是体育社会组织受到非分配约束的制约，体育社会组织通过会费、政府资助、社会捐赠等方式获得的收入不得在组织内部进行分配，而只能用于组织本身的发展。此外，公共体育服务远不如电力、水、燃气等民生类服务更重要、紧迫，并非政府工作的重心。另一方面，私营企业提供的公共体育服务价格较高。上述客观环境正好为体育社会组织带来了机会。体育社会组织不追求盈利，可以更专注于提供公共体育服务，去承担那些市场无法满足的公共服务项目，来弥补市场的不足。

3.2 民间性：作用发挥更加明显

有研究显示，全国“草根性”社会组织十倍于在册的社会组织数量，加上网络体育社会组织，我国当前的体育社会组织数量已超百万。这些草根性体育社会组织的数量庞大，根植于社会基层，活跃于广大社区，已经成为组织开展全民健身活动和健身技能培训的中坚力量。统计数据显示，截至2018年，我国城镇共有体育指导站、体育健身活动站850 612个，比2008年增长了24.4%。在体育健身站点健身的人数大幅度增加[6]。另有统计，2018年广东省由体育社会组织参与举办的各类群众体育活动和竞赛达5 661项次，参加人数达3 503万人次，为全民健身注入了活力[6]；上海市浦东新区乒乓球协会，每年举办活动及赛事30余项，培训5 000人次以上，连续5年被评为5A级体育社会组织[3]，为体育组织参与公共体育服务供给树立了榜样。

3.3 灵活性：合作形式更加多样

体育社会组织有其自身的灵活性，可以和政府、企事业单位、个人，甚至与国外组织开展合作与交流。比如，上海市政府通过政府购买的方式将农民运动会委托体育社会组织承办，项目设置以本土运动项目为主，参与者都是真正的农民，取得了较好的社会效益[3]。芜湖市大胆尝试体教结合、队企结合道路，积极组织各类体育组织与安徽师范大学等高校合作培养运动员、与企业合办击剑运动队。2010年芜湖市击剑队与安徽强盛钢构公司尝试“队企结合”，不仅在国内重大赛事上获得多枚奖牌，还向国家队输送1人，向省专业队输送7人，被誉为“芜湖梦之队”[1]。芜湖市各单项体育协会，如市射击协会、乒乓球协会、网球协会、武术协会等，曾多次走出国门，先后与新加坡、葡萄牙、日本、意大利、韩国等国家和地区开展互访交流，这可以更好地借鉴国外体育社会组织的经验，对促进自身发展意义重大。

4 体育社会组织参与公共体育服务供给的困境

4.1 外部困境

4.1.1 法律法规不完备

当前我国从中央到地方出台了大量有关社会组织的规定、办法、细则、意见等，但对于体育社会组织而言，法律缺位、调整滞后、配套不足等制度性问题一直困扰其发展。法律缺位方面，目前没有一部社会组织法。虽然2016年颁布了《慈善法》，但关于体育社会组织的法律却依然空白。《社会团体登记管理条例》等三大登记管理条例是当前关于体育社会组织的最高规章，但其中关于组织非营利性，与《民办教育促进法》中“出资人可以从办学结余中取得合理回报”相冲突。调整滞后方面，三大条例均具有“管控”色彩，滞后于体育社会组织自身发展需要。配套不足方面，当前的政策法规更多的是“重登记、轻管理”，除了每年通过纸质报告，例行的年度检查之外，没有其他的财务管理等专门性审核。政府购买、税收优惠、财务管理、从业人员社会福利等方面也缺乏完善的配套法规。

4.1.2 管理体系不完善

三大条例的颁布，正式确立了我国体育社会组织的双重管理体制，即归口登记、双重负责、分级管理。该体制规范了体育社会组织管理的同时，也暴露出不合理的方面。首先是登记注册门槛高。虽然2013年《国务院机构改革和职能转变方案》明确了行业协会类等4类社会组织可以直接在民政部门登记，而有关部门成立了枢纽型社会组织，承担了原业务主管部门的职责，双重管理的本质并没有变。其次是重登记，轻监管。体育行政部门希望体育社会组织发挥作用，成为政府的合作者，又担心体育社会组织力量过大而难以管理。政府还是把体育社会组织看成管理对象。信任关系根基不牢，制约了体育社会组织的进一步拓展。

4.1.3 支持政策不健全

近年来，政府为培育社会组织发展，出台了诸如税收减免、专项发展基金、政府购买、公益招标、孵化器等相关政策，但上述政策在体育社会组织发展方面起到的作用十分有限。如在税收优惠方面，《企业所得税法》明确指出，凡是符合条件的非营利组织，其各种收入均划为免税收入的范畴。还将公司、企业公益性捐赠的税前扣除比例从3%调整到12%[7]。但在实践中，并没有专门针对体育社会组织的税收减免条款，或者在具体操作环节无法兑现对体育社会组织的税收优惠。此外，政府购买服务的标准不清晰、程序不规范、监督体系欠缺，出现了购买行为“内部化”和“运动化”现象。

4.1.4 社会认可度不高

在体育社会组织发展过程中，社会认可度低主要表现在以下两个方面。一是对体育社会组织的信任度不高。中国长期以来的专制制度，使国人对官办组织有特殊情结，相信政府的绝对权威，而对于非官方组织有着天生的抵触情结。另一方面，有些体育社会组织打着非营利的旗号，凭借政府的行政垄断，以社会服务为幌子谋取利益。一些公益腐败事件被媒体曝光后，引起公众对体育社会组织的极大不信任。二是对体育社会组织的社会支持不够。在国外，社会捐赠是体育社会组织重要的经费来源之一，而我国体育社会组织获得的捐赠几乎可以忽略。公民的公益意识较为淡薄，而企业的逐利倾向，使其宁愿选择花更大价钱投放广告，也不愿资助公益体育事业。

4.2 内部困境

4.2.1 自主不足

我国体育社会组织绝大多数都是在改革开放后，随着行政体制改革的深入而建立起来的，也是党和政府简政放权的产物。自上而下的官办体育社会组织数量多，作为政府的“助手”而存在。很多体育社会组织的法人治理体系不健全，会员代表大会形同虚设，选举走过场，大多是“官办、官管、官运作”。尽管20世纪90年代以来，党和政府曾下发多个文件，强调政社分离，提出“经费自筹、人员自聘、活动自主”的“三自”方针，然而当前体育社会组织的自主性仍然不足。其次，体育社会组织与政府有着千丝万缕的联系。不仅办公场地等依托主管部门，而且领导职务也多由退居二线的行政干部担任。一项关于体育社团的调查显示，被调查的174个体育社团中，离退休领导干部兼任负责人的有129个，占74.14%。在职领导干部兼职负责人的有118个，占67.82%[7]。最后，较少体育社会组织有独立的银行账户。调查显示，截至2018年，在民政部门登记注册的全国性体育社团共94家，其中有76家没有自己独立的银行账户[6]。由于政府对草根性体育社会组织采取的态度是“不承认、不干涉、不取缔”，反而使得草根性体育社会组织自主性相对较强。

4.2.2 身份不正

体育社会组织的“身份”主要有4种状态：一是在民政部门登记注册的“合法化”体育社会组织；二是在工商部门登记注册的“企业”；三是在街道、社区备案的体育社会组织；四是未在任何部门登记注册的“非法化”体育社会组织。其中，只有第一种体育社会组织身份是合法的，后三种体育社会组织虽然大量存在，却是“有名无实”，面临着“身份不正”的窘境。然而，即便是身份合法的体育社会组织，在特定制度环境下，为了珍惜来之不易的合法身份，在实践中通常表现得“谨言慎行”，多是遵照上级指示完成任务，功能发挥有限。在工商部门登记注册的体育社会组织，因其企业身份，在参与公共体育服务供给时，无法获得政府的财税优惠政策。另一方面，因其“非营利”的本质属性，只能免费或低成本提供公共体育服务，导致其经营能力不足，危及生存。在街道、社区备案的体育社会组织，能够以社区为单位提供公共体育服务，但服务内容较为单一、供给范围十分狭窄。数量庞大的草根性体育社会组织，由于其合法身份缺失，丧失了参与公共体育服务供给的资格与机会，面临随时被政府取缔的危险。以上体育社会组织面临的身份不正的窘境，严重影响到了公共体育服务供给的有效性。

4.2.3 能力不高

体育社会组织的能力大小与其规模、资金、人力资源、公信力等因素密切相关。调查显示，我国90%以上已登记的体育社会组织都不具有承接政府购买服务的资质和能力[8]。首先，我国体育社会组织的规模太小。《中国统计年鉴》数据显示，我国体育社会组织职工平均人数为11—14人，其中体育社团职工平均人数为12—17人，体育类社会服务机构职工平均人数为9—12人，这一规模相当于服务行业中的微型企业[8]。其次，我国体育社会组织专业人才匮乏。一项对体育社会组织专职人员的调查显示，无专职人员的占47.65%，1—3名专职人员的占30.59%，3名以上专职人员的占比较低。由于大多数体育社会组织薪酬较低，缺乏五险一金等社会保障待遇，职业生涯发展欠佳，难以吸引到优秀人才加入。最后，我国体育社会组织的运作资金欠缺。绝大多数体育社会组织没有募款经验，政府拨款比重不到15%，服务收费高达60%[8]。

4.2.4 动力不强

体育社会组织参与公共体育服务供给的动力不强，其原因是多方面的。如前文所述，外部的制度环境是一个重要因素。体育社会组织自身参与公共体育服务供给的角色认知和使命意识是另外两大因素。就角色认知而言，缺乏正确的角色认知在实践中主要表现为“认知错误”，即一些体育社会组织负责人错误地认为公共体育服务供给是政府的事情，与自己无关，将自身与公共体育服务供给割裂开来，导致参与动力不强。就使命意识而言，使命意识是体育社会组织参与公共体育服务供给的动力来源。而现实中，无论是官办还是民办的体育社会组织，都存在使命意识淡薄的现象。如不少官办体育社会组织，已然成为政府的附属机构，一味被动听从政府安排。此外，不少民办体育社会组织，公共责任缺失，营利性特征明显，参与公共体育服务供给的动力不足。另外，上文提及的优秀人才缺乏问题，也直接导致组织整体动力不足。

5 体育社会组织参与公共体育服务供给的路径

5.1 优化制度环境

5.1.1 转变思想认识

在政府职能改革、简政放权的进程中，体育行政部门应该抛弃“不愿放”“不敢放”的思想，要认识到体育社会组织不是政府的附属机构，也不是政府的“养老院”，而是承接政府职能转移的重要组织，是为公众提供公共体育服务的亲密伙伴。政府要将体育社会组织能承担的公共体育服务项目，全权交给体育社会组织承担。体育社会组织应该主动与体育行政部门协商、合作，发挥各自不同的优势，共同参与公共体育服务供给。

5.1.2 理顺政社关系

十八届三中全会明确指出，要加快实施政社分离，正确处理政府与社会的关系，推进社会组织明确权责、依法自治。在这一过程中，尤其要从以下两方面理顺政社关系。一是建立体育行政部门与体育社会组织的协商机制。摒弃原来两者之间的隶属关系、从属关系，明确治理不是管控，而是协商。政府部门和体育社会组织之间要各司其职，建立互信的合作伙伴关系。二是推动体育社会组织人财物与政府部门脱钩。体育社会组织工作人员应按章程自主聘任，设立独立的财务账户进行自主管理。没有真正的独立就没有真正的合作。真正从制度上剥离体育社会组织对体育行政部门的依附关系。

5.1.3 健全法律法规

健全法律法规是体育社会组织健康发展的关键。一是尽快制定《社会组织法》，并界定体育社会组织在公共体育服务供给中的性质、地位、活动范围、活动准则等。同时，对体育社会组织的组织形态、治理结构、经费财产、登记监管、税收减免等作出原则性规定。二是修订和完善相关规章。三大条例以及《体育法》已然滞后于体育社会组织的发展，要加快修订。在此基础上，注意法规之间的衔接，同时加紧完善体育社会组织的税收减免、财务管理等配套法规。

5.1.4 革新管理体制

一是深化体育社会组织直接登记制度。行业协会商会类等4类可以直接登记的社会组织均包含体育社会组织，要加快制定分类登记的标准和具体办法，按照体育社会组织的属性、结构、功能和活动领域对其进行统一登记、规范监管，并突破“一业一会”的限制。目前，我国绝大部分省市已开展直接登记工作，广东省2013年以来直接登记的体育社会组织已过百家，大大推进了政社分开。二是完善体育社会组织的监管制度。社会组织也有自身的局限性，而且会产生志愿失灵。为此，应建立起分类监管、日常行为监管和多主体协同监管制度。分类监管，即按照体育社会组织的不同类型进行差异化的监管。如对全国性的体育社会组织和地方性体育社会组织、合法登记的体育社会组织和草根性体育社会组织、体育社团与体育类社会服务机构等，按照不同的监督要求，采用不同的监管办法。

5.1.5 完善支持政策

一是完善财税支持政策。建立与民政部门、财政部门及税收部门的协调机制，全面落实与体育社会组织发展相关的企业所得税、增值税、房产税、契税等税收优惠政策，同时简化税收减免程序。二是完善政府购买公共体育服务政策。逐步将不同人群运动会、群众健身培训指导等软服务项目和全民健身器材管理与维修等硬服务项目，以合同、委托等方式交由具备相应资质的体育社会组织承担，同时建立政府向体育社会组织购买服务的长效机制。包括公开透明购买项目及流程、确定购买数量及标准、建立动态的监管机制和评估方法。同时，应当积极建立体育彩票公益金专项资金，用于体育社会组织参与公共体育服务供给。三是完善人才政策。完善体育社会组织薪酬福利政策，制定体育社会组织从业人员的培训规划，设立体育社会组织培养教育基地，如以高等体育院校为基地定期举行各级社会体育指导员培训。完善从业人员的职业资格认定、职称评定、养老、医疗等方面的配套政策，解决从业人员的后顾之忧。

5.2 加强组织自身建设

5.2.1 提升组织能力

打铁还需自身硬，体育社会组织应当加强自身建设，提高组织能力。一是完善内部治理。首先，科学制定组织章程，保障章程的权威性和严肃性，并严格按照章程要求努力实现组织的宗旨和使命。其次，要完善内部治理结构。加强组织内部机构建设，以全体会员大会或会员代表大会为决策中心，以理事会为执行机构，以秘书处、财务部、宣传部等为办事机构，以监事会为监督机构。再次，要健全内部治理机制。组织内部治理过程以民主选举为核心，规范组织内部的人事管理、财务管理、项目管理、信息披露等制度，形成自我管理、自我约束、自我发展的治理机制。二是拓宽资金来源渠道。首先，体育社会组织要拓展服务内容，创新服务方式，提高服务质量，增加服务性收入。其次，要加强与政府的沟通，争取政府公共资金支持。通过公平竞争的方式，积极参与政府购买服务。最后，赢得社会公众支持，争取各种形式的社会捐赠和资助。

5.2.2 增强参与动力

一是体育社会组织应强化自身的宗旨与使命意识。不少基层体育社会组织业务开展资质堪忧，有调查显示，体育技能培训行业中，有85%的一线教练员不具备社会体育指导员的资质[7]。甚至有的打着“非营利”的招牌私底下从事商业行为谋求利益。业务主管部门要“抓典型、立品牌”，对在公共体育服务供给中表现优异的体育社会组织给予表彰，并大力宣传，强化体育社会组织的使命意识。二是体育社会组织要加强自身角色认知。一些体育社会组织缺乏正确的角色认知，较少主动参与公共体育服务供给，功能发挥十分有限。为此，政府可以加强媒体宣传，使组织成员意识到参与公共体育服务供给对自我生存发展的重要性，逐渐树立起积极参与公共体育服务供给的理念，增强自身的主动性与积极性，切实推进公共体育服务供给。