健全城市公共卫生应急管理体系的思考

2020-01-08张洪

特区实践与理论 2020年3期

张洪

传染性疾病引起的暴发性疫情一直是人类面临的巨大挑战，其破坏性和不可预测性已构成了严重的公共卫生问题。进入21世纪以来，全球已先后经历了数次重大病毒传染性疾病的流行，例如严重急性呼吸综合征（SARS，即“非典”）、H1N1流感、中东呼吸综合征（MERS）、非洲埃博拉病毒感染等。2019年12月底，新冠肺炎疫情在我国武汉暴发后，并迅速蔓延至全国，给我国广大人民群众身体健康和生命安全带来严重危害，对国家经济建设造成巨大影响，全国长时间处于重大突发公共卫生事件一级响应状态。

根据2011年1月修订的《突发公共卫生事件应急条例》的规定，突发公共卫生事件是指突然发生、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。突发公共卫生事件对人民健康、社会和经济带来的严重后果，使人类认识到疾病预防的重要性。此次新冠肺炎疫情是新中国成立以来发生的传播速度最快、涉及面最广、防控难度最大的一次突发重大公共卫生事件，是对我国公共卫生体系的一次大考。在这次疫情应对中，暴露出我们在重大疫情防控、公共卫生应急管理等方面存在的缺陷，因此，需要从各方面总结经验教训，努力提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平。

一、城市公共卫生应急管理体系面临的突出问题

面对突如其来的新冠肺炎疫情，在应对这次突发重大公共卫生事件的战役中，显现出我国公共卫生防疫体系在“应急预警机制、治理架构建设、应急法制保障建设、疫情防控救治体系建设、应急物资保障体系建设”等环节存在不同程度的短板与漏洞。

（一）传染病检测与预警系统响应不及时

国际经验表明，完善的传染病监测与预警系统是从源头治理突发公共卫生事件的前提条件。“非典”后，在卫生部的牵头下，全国组建了公共卫生监测预警系统，形成了一套严谨的信息报告制度。最值得一提的是疫情网络直报系统，覆盖中央、省、市、县、乡五级行政机构，可以将全国31个省份的突发公共卫生事件直接报告给中央政府。然而，在本次疫情应对过程中，相关单位和部门举措失当、反应迟缓、权责不清，导致了中国传染病疫情报告响应机制的某些环节失灵，疾病检测与预警系统响应存在缺陷。

（二）治理架构中以线条管理为主、权责不清、协同不足

在此次疫情爆发之初现有的应急预案及公共卫生管理体系未能很好发挥预期的作用，相关部门之间由于长期存在线条管理为主、权责不清、协同不足，以至出现推诿扯皮。在突发重大公共卫生事件防疫过程中，如何建立政府部门职权的有效分配以及职能的有效衔接，建立经得起重大突发公共卫生事件考验的治理体系，是目前迫切需要回答的命题。

（三）应急法制体系尚未及健全

2003 年“非典”是我国突发公共卫生事件应急法律体系建设的转折点。2003年国务院紧急出台《突发公共卫生事件应急条例》，总结了“非典”防控过程中的经验教训，正式将我国突发公共卫生事件的应急处置体系推向法制化轨道。2019年，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》提出，要进一步健全我国突发公共卫生事件应急体系和传染病防治体制建设。但是，“非典”中所暴露出来的法治漏洞并未能完全修复，如禁食野生动物问题、突发公共卫生事件中信息公开问题、应急物资储备问题等，这些问题在本次疫情中再次显现出来。

（四）疫情防控救治能力和应急响应能力薄弱

党中央及政府在疫情爆发后，迅速建设“火神山”“雷神山”医院，采用大规模的方舱医院来防控疫情，是我国公共卫生防控与医疗的一个重大创举，在武汉抗击疫情中发挥了不可替代的重要作用。然而，疫情爆发初期，面对“井喷式”增长的新冠肺炎感染患者，武汉及周边城市医疗

资源紧张、床位不能满足“应收尽收”的要求，无疑极大增加了大量病人在社区和社会流动、延误治疗时机、造成疫情的扩散，暴露出了城市疫情防控救治能力不足以及应急救援资源严重不足等薄弱的短板。

（五）应急物资储备和供给效能不足

受疫情影响，各地医院及防疫一线单位、部门的医用口罩、防护服、护目镜等医疗防护器材等物资曾经一度全线告急，紧急求助信息不绝于网络。在党中央统一协调、加快复工复产，在财政筹集调度资金、优先保障疫情防控经费，全国一盘棋保障武汉和湖北，用一个多月的时间实现了从医疗物资“十分紧缺”到“基本平衡”再到“基本满足”的转变。疫情中大部分地区暴露出“应急物资储备不足、生产滞后，物流运行不畅、调度难度大，分发、配送效率低，航空物流、医药物流、冷链物流脱节”等诸多问题。

（六）城市基层公共卫生治理体系尚未完善

在公共卫生治理体系建设方面，城市基层的治理体系和能力与国家层面的治理体系同样重要。疫情扩散的程度和属地管理的能力密切相关，在抗击新冠肺炎疫情中，凡是工作主动、效果好的省市，都是落实“属地管理”比较到位的。“传染病疫情属地化管理”并非一项新的制度设计。尤其是在2003年“非典”疫情发生之后，我国一直强调疫情报告属地管理原则，并将其写入2004年8月修订的《中华人民共和国传染病防治法》。然而，在本轮疫情执行“属地管理、分级负责”政策的过程中，地方政府在“应急预警、科学决策、迅速响应、落实预案、专业化救援”等方面仍然存在明显的能力不足，凸显了目前城市城区基层公共卫生治理体系的缺陷。

二、健全城市公共卫生应急管理体系的思考

应对疫情防控大考，党中央强调完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。疫情以来，以习近平同志为核心的党中央，始终把防控新冠肺炎疫情工作作为第一要务，在第一时间安排部署。习近平总书记在《求是》杂志发表的重要文章《全面提高依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系》以及在中央全面深化改革委员会第十二次会议上的重要讲话均强调，确保人民群众生命安全和身体健康，是我们党治国理政的一项重大任务。我们既要立足当前，科学精准打赢疫情防控阻击战，更要放眼长远，总结经验、吸取教训，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项。习近平总书记指出，要健全公共卫生服务体系，优化医疗卫生资源投入结构，加强农村、社区等基层防控能力建设，织密织牢第一道防线。事实证明，“联防联控、群防群治”是我们制度优势的具体体现，也是疫情防控的关键抓手。面对目前我国基层公共卫生体系存在的“能力不足、人才不足、投入不足”的长期痛点，如何建立城市基层社区疫情防控网格化管理机制，确立城市基层社区网格体系，建立常态化的监测预警、医疗防护和救助、后勤保障和服务等工作机制，是未来基层公共卫生体系、疫情防控管理机制建设的关键。

（一）他山之石

发达国家主要城市突发公共卫生事件应急治理体系建设具有重要的参考价值和借鉴意义。新加坡、日本、香港等发达国家和地区，城市化时间早、速度快、水平高，通过多年的发展实践，已形成了比较成熟的城市应急管理制度与突发公共卫生事件应急体系，其先进经验对我国新兴大城市仍处于初创阶段的城区公共卫生体系与应急管理机制的建设，具有重要的参考价值和借鉴意义。

新加坡是海外首个对新冠病毒做出应对措施的国家，并凭借“疾病暴发应对系统（DORSCON）”以及“公共卫生防范诊所（PHPC）系统”的有效运转，迅速抑制了疫情在城市内的传播。DORSCON系统建立于2003年“非典”期间，经过“非典”和2009年H1N1流感的考验及不断发展完善，其包括四个警戒级别，分别为绿、黄、橙、红，代表不同的疫情程度，能综合反映疫情在新加坡本地和海外的严重程度、病毒传播力度。PHPC系统类似于中国“发热门诊”，其分布在社区的接收点有873个（相当于北京发热门诊的11倍），该系统的建立让新加坡众多的参差不齐的社区全科诊所按照统一的标准进行诊断、治疗、上报、转诊与隔离，不仅能最大限度地减少漏诊漏报，还尽可能避免了恐慌性挤兑公共卫生资源的发生。

日本东京城市危机管理规划体系的核心是由各级政府独立制定的防灾预案体系，包括综合防灾规划以及各种专项防灾规划（如地震对策、风水害对策、火山对策、新型流感对策等），防灾规划内容十分详细具体，且具有高度实操性。此外，《灾害对策基本法》中通过法律形式对日本各级政府在防灾物资储备方面做出了明确的规定，各级政府在灾害应急物资储备方面有着成熟的体系和丰富的经验。

香港地区信息公开透明，全港每个病例行踪可查。为了最好地帮助市民了解新冠病毒的情况，香港特区政府特地设立了“同心抗疫”的官方网页，将关于确诊病例详情、发现地点、如何防护、谣言澄清、出入境管制、学校关停计划等疫情之下的生活常用信息，全部集中，公开发布，在全球任何位置都可以上网查询，所有信息都是滚动更新。

（二）加强治理组织管理架构

政府卫生与健康管理部门负责人应为医疗、公卫专家，关键岗位负责人具有从事医疗及公共卫生相关管理工作的丰富经验。改革与建立平战结合的应急管理体制及全方位全周期的公共卫生防控服务管理模式及运行机制。

（三）加强基础设施的建设

加强基层医疗卫生服务人才队伍建设及网络与信息化建设，包括必要的医疗卫生服务及急救设备实施的添置与更新。加强基层医疗卫生机构的疫情防控战略意识培养与技能储备：不明原因发热患者的筛查、密切接触人员管理、动员和宣传等。优化共享共建式人力资源配置：加强防治结合型医学人才培养、住院医师及全科医师规培，在基层一线充实经过系统训练的合格的以全科医生为主导的公共卫生服务团队，尤其要建立多部门交流与合作机制，加强风险沟通及防范，开展联合培训和演练，这是长治久安的基础工程。切实落实家庭医生签约制度：发生疫情时，首先咨询签约的家庭医生团队，而不是涌向大医院。

（四）提升预防控制能力

快速确定疾病病原体、传播方式和最佳治疗方案。这是对医疗卫生服务机构、医务人员的挑战，需要调动一切技术力量，尽快确认。建立疫情公开透明制度。为防止延误，改革目前不适宜的串联式逐级上报审核机制，调动首诊者突发卫生事件的防范意识及作用，实行并联式多级线上预报，实现区、市、省及国家CDC和卫健委相关人员信息共享，决策部门及时确认反馈通报的机制。加强预警机制与风险级别预测：建立基层预警日报、会商制度，及时确认疫情等疑似突发卫生事件的发生，使区政府及辖区街道各级行政管理部门实时预警，及时向上级报告备案，发布预警，以便早期启动专家应急响应、宣传动员系统；增设原因不明传染病报告专门通道。同时，也要加强居民健康教育与心理疏导。

（五）提升疾病救治能力和水平

提高ICU重症救治水平。住院医师五年规培，保证短期召集足够ICU 医生。明确基层卫生服务体系各环节功能定位，推进多级医疗转诊制度，强化社区全科医生培训。创新疫情期间的慢性病健康服务模式。在“网格化”健康管理基础上，如何运用信息化手段建立有效沟通，实现随访数据的联通与共享，及时掌握服务对象的健康状况并进行针对性指导。实现传染病与慢性病的整合型防治。