关于加强行政事业单位政府采购内部控制的探讨

盘锦职业技术学院 张洪福

关键字：行政事业单位；政府采购；内部控制

我国财政部自2014年1月1日起开始施行《行政事业单位内部控制规范（试行）》文件（以下简称《内部控制规范》），旨在规避政府行政事业单位的采购等经济活动中的违法行为，加强对经济风险的防范，通过制度和相关措施的实施，杜绝行政事业单位中一些违规的经济事情，避免出现损害国家和人民利益的行为，保持行政事业单位的廉洁，主动维护社会主义市场经济秩序，起到了“防范舞弊”和“预防腐败”的作用。

1 风险评估，控先于管

尽管采购是一种经济行为，但却是从资源市场直接获取资源的过程[1]。因此会对市场经济造成一定的影响。尤其作为政府采购，需求量大，采购金额高，容易造成市场经济波动。加之，采购过程存在不同程度的业务漏洞，容易滋生一些违规行为，既损害了国家和人民的利益，也断送了采购人员自身的职业生涯，甚至出现违法乱纪行为。因此，财政部颁布《内部控制规范》文件的初衷也是从风险控制开始，强化控制大于管理，对采购活动的风险进行有效控制，将可能出现的风险进行科学预判，并消灭在采购行为发生之前。

尽管各行政事业单位自身情况不同、业务流程不同，采购风险评估进行的频次与时间各不相同，但风险评估工作的组织与实施过程基本一致，无不体现了“控大于管”的理念，为采购工作内部控制打下了坚实的基础。

从工作组织来看，各行政事业单位都成立了风险评估小组，并且由本单位领导班子的核心成员担任组长，甚至一些单位由“一把手”直接担任组长，以加强对风险评估工作的重视，同时便于协调各个部门进行风险评估的联动，其中包括对采购过程的决策、实施与监督各个环节的把控，通过“一把手”负责制加强整个单位的风险管控，以做到“控先于管”，防患于未然。

从业务实施来看，从采购项目的预算测算开始，加强预算管理，从采购筹划阶段就进行内部控制；同时进行资金归口管理，强化收支平衡点的监控，杜绝出现虚假票据；加强采购管理过程的时时监控，对项目进行建档跟踪、合同审核等，事先评估、事后验收，一个环节实施完毕再进行下一环节，避免出现挪用、套用等行为。

2 机制优化，防胜于控

比起控制先于管理，防范工作更胜于控制。而做好防范工作的前提是机制的不断优化，以适应市场经济的发展与变化。因为时代在发展、社会在进步，没有一项制度可以以不变应万变。那么，在新时期新形势下，在社会发展的转型期，机制的调整更需要偏向于预防。因此，行政事业单位通常会采取单位内部控制与审计的协同机制[2]，建立内部审计部门、纪检部门、资产管理部门等核心机制，以便于对内部控制进行协调，对相关机制进行优化，以适应快速发展变化的市场经济环境。

首先，成为核心决策部门，包括审计、纪检两个部门在内，一些行政单位根据自身需要还加入专家和专业技术人员，以便于对采购过程进行科学监控。

其次，加强不同部门之间的相互制衡，细化岗位职责，对重要岗位的人员要进行政审和职业评估，尤其对于职业道德和操守的评估要进行综合性、多维度的交叉评估，以保障采购人员的自律性。对一些岗位采取分离措施，以加强不同岗位之间的相互制衡，避免违规行为出现。

第三，做好归口管理工作，对于职能管理、资金管理、业务管理做到各自归口，相互监督、相互制衡，单位内部各部门实行联动，但各部门负责人可进行相互制衡，并赋予其监督权，以便杜绝“一言堂”的情况发生。比如预算、会计、票据三大项的监控，由于彼此之间的关联性与工作衔接性，更应该进行相互监督和制衡，以保障采购过程的规范化，做好风险防范。

3 业务管控，全员协调

内部管控与经济活动紧密联系，是单位良性运行的保障[3]。可以说，内部管控已融入单位管理的方方面面，融入业务层面的每个环节。尽管各行政事业单位采购事项有所不同，但采购过程基本一致，都需要将内部管控细化到业务流程的每个环节，充分调用、协调所有采购部门和人员，才能真正将内部控制落实到位。

3.1 在预算环节加强内部控制

预算是采购工作的开始，科学的预算可以节省采购支出，也可以加强内部监管。作为行政事业单位除了设立采购预算相关岗位外，还需要建立预算制度，按照制度进行采购事项的审核、审批、执行和事后监督，尤其注重不相容岗位之间的相互制衡，以保障预算的科学性和严谨性。

3.2 在收支环节加强内部控制

财务部门对整个采购过程要进行收支平衡点测算，进行收支两条线的监督检查，除了对预算执行、票据进行核查外，还要对整个采购过程的财务环节进行细化、跟踪，以保障账目落实到每一笔，落实到事项的责任主体，对挪用、截留资金等问题进行监督。

3.3 在采购环节加强内部控制

行政事业单位应对所有采购事项对外公布，进行社会范围的公开招标，吸引多家投标机构投标，杜绝招、投标的暗箱操作行为，以保障采购环节的透明化；另外，对采购项目进行第三方验收，同样为了避免采购人员与中标机构的暗箱操作。

3.4 在合同环节加强内部控制

合同是采购活动的重要凭证，一切采购事项发生的行为都应以合同为基准，一是票据要与合同标的相符，二是财务支出要与合同相符，可以说合同就是采取活动的落幕。所以要加强对合同的管理，通常成立合同管理相关部门，或设立专人专岗，加强合同的保密管理。

4 闭环流程，监甚于查

要使整个采购流程形成闭环，还需要加强内部监督，比如审计和纪检部门[4]。但由于这些部门通常是由领导担任，具体事务还需要设立专人专岗，才能保障部门的日常运行。

首先，加强采购监督相关部门的建设，对这些部门进行充分授权。很多行政单位的内部审计部门和纪检部门要么不懂业务，要么存在消极怠工的情况，由于怕得罪人，没有尽到职责，反而助长了采购违规行为。因此，需要对监督类部门进行充分授权，保障监管有力度，采购才能更规范。

其次，对监督部门进行监督。根据不同单位的不同情况，可以采取定期轮岗机制，由不同部门抽调相关人员编入审计或纪检小组，对采购事项进行监督，定期轮岗保障人员结构的廉洁性和工作的透明化。

总之，很多行政事业单位经历转型的阵痛后，逐渐认识到坚持这个规范不但提高了日常工作效率，也保护了采购人员的职业生命。各单位结合自身业务流程、工作性质、人员结构等实情不断进行内部控制机制的调整与优化，保障了制度的实施与执行具备全面性、重要性、制衡性和适应性四大特点，以便通过制度达到各部门、各人员之间的相互监督、自查自省，保障了行政事业单位良性发展，也有效维护了地方经济秩序，达到了风险规避与经济发展并行的目的。