创新与突破：我国公共文化服务社会化发展的思考与建议

范 周 王硕祎

（中国传媒大学文化产业管理学院 北京 100024）

1 我国公共文化服务社会化发展的背景

1.1 供需矛盾日益突出

改革开放尤其是党的十八大以来，我国经济社会实现了快速发展，人民群众对公共文化服务的需求逐渐呈现出多样化、个性化、品质化等特征。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[1]在精神文化层面，人民群众的美好精神文化需求愈加旺盛。而与之相对的，公共文化产品短缺、政府供给能力滞后与供给有效性不足等深层次的矛盾与挑战不断凸显[2]。当前，我国的公共文化服务已经陆续解决了“从无到有”的基础性需求，发展目标逐步上升到“从有到优”的更高层面，质量好、内容精已经成为供给端的新目标。随着传统的公共文化供给模式越来越难以适应新时代我国公共文化服务体系建设的需要，公共文化服务发展理念亟需转变，引入社会化发展思路成为了必然选择。

1.2 政策法规提供保障

近年来，党和国家陆续制定出台了一系列方针政策和法律法规，鼓励和支持社会力量参与公共文化服务，推动公共文化服务的社会化发展进程。党的十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“引入竞争机制，推动公共文化服务社会化发展。鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织。”[3]2017年起实施的《中华人民共和国公共文化服务保障法》正式将鼓励和支持社会力量参与公共文化服务上升到法律制度层面，明确了公共文化服务应当坚持由政府主导、社会力量参与的基本运行机制。2018年起实施的《中华人民共和国公共图书馆法》则针对引入社会力量参与公共图书馆建设作出了更加明确、具体的规定。2019年，党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，再次明确提出“鼓励社会力量参与公共文化服务体系建设”。愈发完善的政策法规环境为公共文化服务社会化发展的进程提供了坚实的保障，指明了发展方向。

1.3 多国学习积累经验

公共文化设施社会化运营在国外起步较早，发展较为成熟，拥有许多的成功案例，在运营效果、制度设计、主体培育、政策措施、利益机制等方面都有较强启示意义[4]。一是设计制定有效的管理模式。例如英国针对PPP（Public-Private Partnership，政府和社会资本合作）模式建立了三级管理体制，使计划制定、项目发布、信息资源对接、项目运营考核等环节得以高效运行。二是打造成熟的社会组织网络。美国有超过190万家非营利机构，英国、德国则分别有超过40万家，政府通过购买服务等手段充分培育了社会主体，也为民众提供了大规模、高质量、专业化的公共服务。三是构建完善的政策保障体系。例如日本采取指定代理制度（DMS），通过修改《地方自治法》明确了地方政府可将公共文化服务等设施进行管理和运营外包。四是建立多方共赢的利益机制。如俄罗斯通过推广“公私协作”模式引导企业参与公共文化等领域的建设发展，同时为企业提供财政、税收、金融等领域的优惠政策，确保了企业的参与热情和服务质量。

2 我国公共文化服务社会化发展取得的成就与存在的问题

2.1 取得的成就

2.1.1 公共文化服务运行活力增强，服务水平及效能提升

随着公共文化服务社会化发展的深入，各地积极吸引各种市场主体和社会力量参与公共文化体系建设，公共文化服务的供给主体、供给方式和资金投入趋于多元化，社会化发展模式使许多文化场馆“活”了起来，打通了公共文化服务与人民群众之间的“最后一公里”。例如，浙江省嘉兴市在建设“文化有约”公共文化服务平台过程中采取社会投入和政府采购服务相结合的机制，将工人文化宫、青少年宫等公共文化设施吸纳到公共文化服务体系之中[5]，有效释放了公共文化资源的服务潜力，提升了公共文化服务效能。

2.1.2 探索了社会化运营的新模式，积累了宝贵经验

近年来，北京、上海、浙江、深圳、成都等地区积极探索公共文化设施的社会化运营模式：一是政府向社会主体购买服务，包括整体外包、业务外包、岗位外包等具体形式。二是政府与社会主体合作运营，如将文化场馆内的部分场地提供给社会组织、政府与社会主体建立协作联盟等。三是由社会力量独立进行公共文化设施建设与运营。四是吸引各类社会群体参与文化志愿服务活动。五是以基金会、众筹等形式吸引社会资金，从而支撑公共文化设施运营发展。

2.1.3 实现了政府职能的转变，提高了文化治理能力

在传统的公共文化服务体系中，政府集多种职能于一身，全面负责决策、管理、供给、监督等环节，既增加了政府的资金、人员负担，也不利于公共文化服务的高质量、可持续发展。随着各地引入社会力量参与公共文化服务体系建设，政府得以集中力量对服务质量进行把控，公共文化服务也实现了专业化升级，人民群众的文化获得感不断提升，文化幸福感不断增强。政府由“办文化”到“管文化”，有效实现了职能的积极转变。

2.1.4 提升了社会主体的发展水平，提高了社会参与度

吸引社会主体参与公共文化服务供给，既可以有效丰富现有文化场馆等设施的内容和服务水平，也可以为社会主体提供良好的发展平台，助力各类文化企业、文化艺术组织提升自身知名度，培育群众参与公共文化活动的积极性，建设全民性的文化志愿者队伍。以宁夏回族自治区银川市为例，当地形成了“专职队伍+群众团体+文化义工”的公共文化服务队伍结构，其中的主力军正是数百个群众文艺团体和数十支文化志愿者队伍[6]，有效吸引了全社会的参与。

2.2 现存问题

2.2.1 政府保障措施仍需完善

公共文化服务社会化是各地在发展当中面对的长期课题，当前虽然有许多地区已经进行了大量的探索，但社会化发展这一模式仍主要集中于一些经济发展水平较高、相关保障措施较完善的地区。这导致社会化模式的覆盖范围不够广泛，影响力未被有效发挥。一方面，我国现有的法律法规中缺少支持公共文化服务社会化发展的具体举措。以其他国家的已有政策为例，美国《联邦税收法》中著名的510(C)(3)条款就详细规定了文化类非营利机构可享受的优惠税收待遇[4]。另一方面，许多地区的管理机制仍无法有效对接新的服务供给模式，普遍存在准入门槛高、激励力度小、参与流程繁杂、政策优惠有限等问题。

2.2.2 社会主体专业化水平仍需提升

社会化模式为公共文化服务的专业化、品质化发展奠定了基础，而专业化水平则在很大程度上决定着公共文化服务的质量和效能。近年来，我国社会主体的规模持续扩大。2018年年底，我国社会组织总数量已经超过81.6万个，其中社会团体36.6万个，社会服务机构44.3万个[7]。但与此同时，专业能力强、参与意愿高的社会组织数量仍相对有限，社会主体参与竞争的规模不足，政府在开展社会化运作时的选择空间较小。

2.2.3 社会参与热情仍需提高

人民群众既是公共文化服务社会化发展的服务对象，也是运营过程中的重要参与者。当前，我国公共文化服务社会化发展进程仍处于起步阶段，媒体宣传力度相对较小，居民参与公共文化活动的热情比较有限，对于自身文化效益的了解也远远不足。以纽约和上海作对比，纽约拥有的公共图书馆数量为214个，上海则为245个，但两座城市图书馆的服务效能却相差甚远。纽约公共图书馆持卡人数占城市总人口的64.7%，而上海仅占4.6%[8]。这一数字差距的背后体现着公共文化服务社会参与度的巨大差别。

3 公共文化服务社会化发展需要处理好的几个关系

3.1 传统服务模式与社会化发展模式间的关系

近年来，社会力量在公共文化机构运营管理、服务与产品提供、队伍建设、供给侧改革等多个方面实现了覆盖式参与，主要方式包括政府购买、政府和社会力量合作、社会力量独立建设、文化事业和文化产业融合、文化志愿者服务、众筹和基金会等[9]。随着各地在社会化发展方面积极开展实践探索，把握好传统发展模式与社会化发展模式间的关系愈发关键。公共文化服务社会化发展既要确保政府有效的社会治理，也要广泛挖掘并有效发挥社会力量，两者需要实现高效结合与协调统一。

具体而言，公共文化服务社会化发展的核心目的是丰富内容供给、提升服务效能，因此在引入社会力量时应当聚焦于长期以来发展过程中面临的痛点、难点，既不能受到传统思维模式的桎梏拒绝社会化思路，也不能以“一刀切”的态度进行彻底的社会化。而是要实事求是、因地制宜、因地施策，科学全面地分析不同地区公共文化服务发展的实际情况与核心问题，选择具有针对性、可操作性的发展模式。例如，无锡新区是成立于1992年的高新技术开发区，常住人口超过60万人。但其在建设文化馆、图书馆时很难申请到正式人员编制，队伍建设困难，产生了公共文化服务需求持续增加与政府直接供给能力有限的矛盾[10]。在此背景下，无锡新区选择对公共文化服务进行整体外包，有效缓解了由于编制、人才不足导致的公共文化服务供需矛盾，也为我国其他高新技术开发区的公共文化服务社会化发展提供了有益的借鉴。

3.2 公共文化服务供给与人民群众文化需求间的关系

长期以来，我国传统的公共文化服务运行模式依赖国家全额拨款，缺少根据公众需求和市场变化及时高效进行调整变化的动力，既无法有效回应人民群众不断升级的文化需求，也无法与市场实现顺畅对接，导致公共文化服务的潜能无法被有效释放。因此，引入社会化力量不仅要提升公共文化服务的供给能力，也要充分借鉴市场化思维，充分对接人民群众文化需求，提高供给与需求的匹配度，借助社会化发展提升公共文化服务的实用性、匹配性。当前，互联网平台和数字技术已经成为公共文化服务社会化发展中的重要力量。公共文化服务供给应当积极引入具备“互联网+”思维的社会力量，充分发挥社会主体在市场分析和运作方面的经验优势，将先进的大数据采集和分析处理技术嵌入到公共文化服务的供给当中，提升“精准供给”能力。

3.3 政府与社会运营主体间的关系

社会化发展引入了竞争机制，使得政府的文化主管部门逐步从文化服务的提供方转变为文化服务的中间方和监管方。但在推进公共文化服务社会化发展的过程中，要始终明确政府的责任主体地位。社会化发展绝不意味着政府要将公共文化服务的职责全部摊派给社会主体，推动公共文化服务社会化也绝不等于政府卸掉包袱。虽然公共文化服务的供给主体可以是社会机构，但确保服务质量的责任最终应由政府承担。

因此，政府在公共文化服务领域引入市场竞争机制后，既要充分发挥市场在资源配置中的积极作用，注重规避市场资本非理性趋利的风险，也要坚定主导作用，加大对公共文化服务社会化体系的规范和监督，通过优中选优的运作模式增强公共文化服务运行活力，促进公共文化服务绩效和能级的持续提升。此外，要寻找有效的利益关系和体制机制的制度设计，积极培育社会主体，引导社会力量自觉投入，完善社会化发展的政策保障，实现“小政府、大服务”的发展目标。例如，深圳市南山区在对公益文化活动实行社会化运作的过程中，积极优化项目征集、招标、评审、竞价和监督实施等环节，利用线上管理平台完成项目公布、资质审核、项目评审、竞价、实施方案审核等程序[11]。南山区的做法实现了政府对于公共文化服务社会化运营全流程的有效监管，确保了社会力量在参与的过程中能够公平高效。

3.4 公共文化服务社会化与第三方间的关系

在公共文化服务社会化的进程中，要充分发挥第三方社会力量的重要作用，形成文化志愿者队伍等社会力量参与公共文化服务的完善制度，构建标准化、专业化的第三方参与机制，最大限度利用多种社会资源为公共文化服务的发展添砖加瓦、夯实基础。当前，一些其他国家和地区已经提出“时间银行”的概念，志愿者可以通过参与公益服务换取未来的“被服务时间”。公共文化服务社会化发展也需要构建“我为人人，人人为我”的社会氛围，通过优化社会治理结构持续吸引社会人才共同参与公共文化服务发展。

以文化志愿者队伍建设为例，我们可以充分挖掘现有的社会人才资源，吸引退休人员、专业文艺工作者、民间艺术家、大中小学生等群体参与。例如，当前我国有近3 000万在校大学生，这一群体的平均文化素质相对较高，能较好地胜任各类服务工作，可以成为文化志愿者队伍的中坚力量[12]。通过参与公共文化活动，学校发挥了服务社会的作用，学生也能够增加阅历、认知生活、了解社会。公共文化服务在社会化发展中要挖掘好、发挥好第三方力量，将供给主体的“独唱”发展为联合多方社会力量的“大合唱”。

4 推动公共文化服务实现高质量社会化发展的建议

4.1 把握好“以人民为中心”的发展思路

一是要满足人民群众的精神文化需求，提升群众满意度与获得感。公共文化服务要坚持以人民群众为中心，坚持从人民群众的实际需求出发。通过引入专业社会力量，发动企业、协会、机构、文艺团体、个人等多方主体参与公共文化服务，增强公共文化服务适用性。

二是要调动人民群众的积极性和主动性，提升公共文化活动的关注度和参与度。例如，北京市东城区积极引入社会力量参与公共服务体系建设，形成了一批如史家胡同博物馆、东四胡同博物馆、角楼图书馆等有影响力的城市文化空间，有效满足了群众的文化生活需求，弥补了公共文化设施服务短板。

三是要完善监管评价机制，畅通公共文化服务评价与反馈渠道。公共文化设施在社会化发展中要建立完善、高效的政府购买流程和第三方评价机制，建立可见可控的督导评估机制，对运作主体的履约情况进行有效监管，确保社会化发展的质量。同时，要高度关注人民群众对公共文化服务的评价，充分回应人民群众对文化发展的新期待。

4.2 推动内容与形式的持续创新

一是要整合社会资源，丰富内容供给。通过将分散的社会文化艺术资源加以整合利用，公共文化设施可以有效拓宽供给来源，从而向人民群众提供内容和形式更加多元的公共文化服务。例如，烟台市文化馆在实施“艺术烟台”公益文化惠民工程的过程中与上百家艺术培训机构开展合作，不到一年就累计向群众提供了近8万课时、6万8千余人次的艺术普及和培训服务[13]。

二是要挖掘技术潜力，实现服务升级。新一轮的信息技术革命使得文化消费模式发生了新的变化，社会化发展需要充分发挥新技术、新平台的应用价值，利用VR/AR、人工智能等技术手段和直播等传播形式，在云端打造公共文化服务新阵地，在深度匹配线上文化消费场景特点的基础上实现服务与内容升级，推动公共文化服务实现品质化发展。

三是要积极改革创新，推进新时代的公共文化服务综合体高质量建设。公共文化服务综合体不是对文化设施的功能做简单加法，而是要通过引入社会力量实现优势互补，在空间复合的基础上实现效率高、功能多、质量佳的组合。只有最大程度整合利用好各类文化艺术资源，做好线上线下文化服务，才能打造内容丰富、形式多元、活力四射、人民群众喜爱的“文化高地”。

4.3 实现体制机制的进一步解放

一是要打破体制壁垒，推动社会力量更加高效地参与公共文化服务。长期以来，由于文化体制等诸多因素的束缚，公共文化服务设施广泛面临着专业人才缺乏、管理理念与管理水平相对落后等发展难题。社会化发展是深化文化体制改革的重要途径，因此必须要进一步打破传统文化体制壁垒，优化社会力量参与公共文化服务的外部环境和配套措施。既要发挥市场配置资源的灵活性，建立以市场配置资源为辅的新型管理体制，也要营造社会资本进入公共文化服务领域的良好环境，在市场准入、审批、待遇、服务等方面创造宽松、良好的发展条件[14]。

二是要创新管理机制，增强公共文化服务的适用性。受行政管理机制等因素的制约，当前我国公共文化服务的适用性仍不够强，远远无法有效满足人民群众精神文化层面日益增长的美好生活需要。因此，首先要持续探索创新政府与社会主体共建共享共赢的机制，提升公共文化产品、传播方式、服务模式对人民群众多元、多样文化需求的应变能力。其次要加快建立现代公共文化服务体系，激发体系内在的发展活力与长期韧性。最后要持续激发专业管理人才、文化艺术人才等人员群体的能动性和主动性，提升公共文化服务水准。

4.4 实现公共文化服务社会化与文化治理现代化的共同发展

党的十八届三中全会明确提出，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。新时代为这一重大战略任务带来了新的机遇和挑战，这就要求我们既要充分吸取在长期以来的建设和发展中积累的宝贵经验，也要以创新为驱动力，勇于开拓进取，积极探索新的发展模式与发展途径。当前，公共文化服务的社会化发展实践不断与基层文化治理模式探索产生结合，引入社会力量参与公共文化服务的全新模式为基层文化治理提供了可被借鉴的新思路。

例如，北京市朝阳区文化馆在八里庄街道开展了“一米田”居民美育项目，邀请专业人员面向社区居民开设种植技术培训、生活美学教育等课程。“一米田”项目创新了美育培训形式，搭建了居民间的情感纽带，形成了一定范围内的“文化社群”，推动了社区文化治理水平的发展[15]。这一项目是公共文化服务社会化发展进程中的重要探索，使公共文化服务从文化场馆内部走向街道和社区，走到老百姓的身边和家中。社会力量的引入为新时代文化治理现代化进程带来了新的发展思路，政府、社会力量、社区居民等多元主体共同参与到社区基层治理当中，不仅推动了公共文化服务持续向全民关注、全民参与、全民共享发展，也构建了更具活力的文化治理体系，有效助推了文化治理现代化的进程。

5 结语

近年来，我国许多地区充分结合自身发展特点，积极探索公共文化服务社会化发展的路径与模式，积累了许多具有借鉴意义的发展经验，有效提升了我国公共文化服务的社会参与水平，营造了全民共享的社会氛围。公共文化服务社会化发展既是对政府治理水平的一次长期考验，也是加快构建现代公共文化服务体系道路上的一次重要机遇。进入新时代，面对人民群众日益增长的文化需求，需要扎实做好内容与形式创新工作，大力推动体制机制实现新的突破，提升公共文化服务水平和效能，增强公共文化服务辐射能力，更好满足人民群众新要求、新期待。