关于加快国家承接产业转移示范区建设的对策研究——基于湘南湘西示范区的实践

李成实

(中共怀化市委党校， 湖南 怀化 418000)

国务院在《关于中西部地区承接产业转移的指导意见》中明确指出，要在中西部条件较好的地方设立承接产业转移示范区，充分发挥其典型示范和辐射带动作用。2018年11 月15 日，国家发改委批复《湘南湘西承接产业转移示范区总体方案》，湘南湘西承接产业转移示范区总面积 12.1 万平方公里，占湖南省国土面积一半以上。《总体方案》明确要求，要把示范区建成中西部地区承接产业转移“领头雁”、内陆地区开放合作示范区、国家重要先进制造业基地、支撑中部地区崛起重要增长极。[1]目前，湘南湘西地区在“一带一路”、西部大开发和中部崛起等重大战略的实施下得到了快速发展，基础设施显著改善，综合实力显著提升，具备了承接东部沿海产业转移的基本条件。因此，湘南湘西地区要把握机遇，发挥优势，科学承接，加快湘南湘西承接产业转移示范区建设，实现湘南湘西示范区产业转型升级，更好地发挥示范带动作用。

1 产业转移与产业转型升级的内在机理与趋势

1.1 产业转移与产业转型升级的内在机理

随着改革开放的不断推进，我国对产业结构进行了大力调整，为了更好地促进区域协调发展，适应经济转型升级，提高经济发展质量和更好地适应国际经济发展变化的需要，东部沿海率先发展起来的地区有必要进行“腾笼换鸟”，加快地区产业结构调整升级，以实现经济发展方式的转变。对于中西部地区来说，积极承接国内的产业转移，不仅有利于促进中西部地区经济社会的发展，还有利于推动东部沿海地区经济转型升级。

产业转移是针对转出地而言的，对于承接地而言，是承接产业转移。不管是产业转移还是承接产业转移，目的都是一样，就是希望通过产业结构的再调整，促进产业结构更加合理化，使经济要素在空间上得到优化配置，从而推动本地区经济转型升级。因此，对于产业转移地和产业承接地来讲，参与产业转移与承接都是自主行为。在产业转移与承接过程中，产业承接地承接的是技术、设备和管理技术，承接地可以利用转出地的高端技术、高端设备和管理技术实现本地区产业的转型升级。对于转出地而言，同样可以利用产业转移的契机“腾笼换鸟”，承接发展水平更高区域的产业，从而加快达到世界先进水平的进程。当然，要实现产业转移与承接的有效对接，需要充分发挥市场机制和政府引导的双重作用，通过优化要素配置、调整产业结构、整合价值链等具体途径，促使产业转移地和产业承接地的产业结构趋于合理化，从而使产业转型升级成为可能。

1.2 国内外产业承接与转型升级的主要经验

当前，产业承接与转型升级具有代表性的国家有日本、韩国和新加坡，就国内而言，广东、浙江、安徽等地在产业承接与转型升级方面有比较成熟的经验。综观国内外产业承接与转型升级做法，4个方面的经验值得借鉴。一是精准定位，明确产业发展目标。承接什么样的产业？产业发展需要达到什么样的目标？这是产业承接地必须思考的首要问题。产业承接地要根据自身的产业结构状况、资源优势和产业优势，合理选择要承接的产业，只有这样才能通过承接产业转移，实现产业转型升级。二是注重创新，增强产业发展动力。创新是产业的发展根本动力。无论是发达国家，还是广东、浙江这些发达沿海城市，都是非常注重创新。实践表明，通过创新，不断淘汰和转移落后产业，才能推动产业转型升级，才能占据世界产业发展的制高点。比如日本，就成功地走出了一条“引进—创新—提高”的技术引进与产业转型之路。[2]三是搭建平台，完善产业发展基础。从国内外产业承接与转移的做法来看，平台对产业承接与转移具有重要的作用。搭建平台，才能深化国家与国家、国家与地区、地区与地区之间合作的基础，才能使产业承接与转移成为可能。四是注重环保，拓展生态承载能力。承接产业转移，对于中西部后发展地区来说，如何保护生态环境是一个亟待解决的问题。因此，承接产业转移，必须把生态环境考虑进去，才能真正选择适合本地区经济社会发展的产业。

1.3 国内外产业转移与转型升级的发展趋势

20世纪以后，全球经历了四次规模较大的国际产业转移浪潮。每一次产业转移，不仅推动了产业转移地的经济转型，也加快了产业承接地的发展。国际金融危机之后，一些发展中国家通过对发达国家逆梯度转移，切入产业链高端，提升了自身在世界产业价值链中的地位。进入21世纪以后，随着信息技术的发展，一些国家开始了新一轮产业转型升级。德国适时推出了“工业4.0”，美国则推出了“工业互联网”，中国亦先后出台了《中国制造2025》和《国家创新驱动发展战略纲要》，提出到2030年跻身创新型国家前列，产业将实现由生产型制造向服务型制造转变、由信息技术应用向两化融合转变、由跟随模仿向自主创新转变、由低端产品向高端装备制造转变、有产业聚集向产业集群转变、由粗放管理向精益管理转变。

2 湘南湘西承接产业转移示范区建设的具体实践

2.1 湘南湘西承接产业转移示范区产业承接基础

国家发改委于2018年11 月15 日批复了《湘南湘西承接产业转移示范区总体方案》。但事实上，早在2011年的时候，国家就设立了湘南承接产业转移示范区，该示范区经过多年的实践，在承接规模、产业层次和发展质量上实现了跨越式发展，为中西部地区承接产业转移发挥了积极的引领示范效应。新批复的湘南湘西承接产业转移示范区与之前的湘南示范区相比，增加了湘西板块，使得这一国家级的承接产业示范区总面积达到12.1万平方公里，常驻人口超过3 000万人，地区生产总值达到1.1万亿元。就示范区的承接基础来讲，体现在以下几个方面。

一是示范区区位优势明显。示范区地处中西部与东部沿海交汇的地带，位于长江经济带和珠三角经济区、福建海西经济区和成渝经济区的结合区域。示范区内交通便利，立体交通网络已经形成。沪昆高铁、京广高铁、湘桂高铁、包茂高速、二广高速穿境而过，境内高速公路通车里程3 475公里；邵阳武冈、怀化芷江、永州零陵、衡阳南岳4座机场开通航线达25条；设立并封关运行了衡阳、郴州两家综合保税区，开通了怀化至欧洲的中欧班列，建设并运营了郴州到广州、衡阳到深圳的“五定班列”。

二是示范区生态资源优势明显。示范区森林覆盖率超过60%，现有国家森林公园36个，国家湿地公园38个，水资源极其丰富，湘江、沅江等多条水道，属于全国重点水电基地的主体地带。

三是示范区产业基础良好。湘西地区的农产品加工业、生态文化旅游、医养健康(中药材)等产业拥有良好的资源禀赋和发展基础，而湘南地区则在先进装备制造、新一代信息技术、矿产品深加工等产业在全国具有一定的影响力和竞争力。同时，示范区还拥有丰富的人力资源，区内适龄劳动人口近2 000万，是湖南省劳动力输出的重点区域，适合于发展劳动密集型的产业。

2.2 湘南湘西示范区承接产业转移的主要做法

自湘南湘西承接产业转移示范区获批以来，示范区充分运用国家政策、结合自身资源特点，其建设取得了显著成效。

一是加大重大项目的建设力度。当前，示范区内各市州投资规模日益增加。其中衡阳、邵阳、永州、怀化、湘西等市州都实施了项目提升计划。衡阳市大力实施“1113”重大项目推进计划，加快了比亚迪智能制造产业园、建滔电子信息产业园、湘南纺织产业基地、华泰汽车等重大产业项目建设。怀化市2018年全面启动产业及产业园区三年提升行动，实施重点产业项目215个，投资347亿元。2019年继续开展产业项目建设年活动，实施重点产业项目200个，年度投资300亿元。

二是依托本地区产业资源优势，合理承接产业项目。比如湘西州，它就充分利用自身生态、文化、旅游资源优势，围绕这三大优势做足文章，在“生态+”“文化+”“旅游+”方面抢占周边发展新高地。衡阳市则重点在有色金属、新能源汽车、轨道交通、纺织服装、模具制造等方面承接产业转移，引进了顺丰集团、杉杉集团、华泰汽车等21家“三类500强”企业，其“营造良好环境、承接产业转移”的经验做法获国务院通报表扬。怀化市则主要依托高新区中金润电子信息产业园、沅陵省级电子信息产业园建设，经开区电子信息科技园，在加快培育电子信息产业、另外主要在绿色食品、新材料、生物制药等方面加强承接产业转移。郴州市主要围绕打造“9个优势产业链”“6大产业集群”，在产业链上做文章，重点在补链、强链、延链上下功夫。重点抓好汝城电子智能科技产业园、资五硅材料产业园、临武碳酸钙产业园、石墨烯产业园、嘉禾绿色智能铸造产业园等特色产业基地建设。永州市则依靠毗邻“两广”的区位优势和劳动力、生态、文化等资源优势，正全力打造承接产业转移示范区升级版。

三是加大招商引资力度，全力开展招商引资工作。2019年4月在香港、澳门、深圳同时举行的湖南—粤港澳大湾区投资贸易洽谈周，湖南抛出了一个2万多亿的招商大单，其中怀化推出70个商贸物流、生态文化旅游、医药健康、绿色食品、新型工业化等招商项目；张家界围绕国际精品旅游城市建设，引入休闲度假、康养等项目；邵阳和永州则对接工商界知名人士、招才引智。

四是不断优化营商环境。承接产业转移一个重要的前提条件，就是营商环境要好。发展产业不仅硬环境要好，软环境也要好。只有这样，产业承接和转移才能变为现实。对此，示范区为了营造良好营商环境，通过推进体制机制创新、加大简政减税降费力度、推进更高水平贸易便利化、更好服务市场主体等措施，改善了示范区的营商环境，为产业承接转移提供了便利。

2.3 湘南湘西示范区承接产业转移面临的困境

示范区经过一段时间的发展，示范区建设取得了长足的进步。但是，示范区在承接产业转移上还是存在诸多问题。一是区域联动发展不足。目前，示范区内各市州为了加快本地区的经济社会发展，积极主动对接东部沿海地区产业转移。但是，在这个主动作为的过程中，各市州沟通协调不足，在产业布局、园区合作、要素供给、机制创新等方面协作不够。二是示范区内各市州重复建设严重。湘南湘西示范区内的各市州因经济同型、文化同源，导致各市州有些产业雷同，出现了产业重复建设问题，这样不可避免地导致资源浪费。三是生态环境负担加重。承接产业转移，本意是要通过引进先进技术改造提升本地区原有产业，实现产业转型升级。但是，湘南湘西承接产业转移示范区在实践过程中，还是承接了一些资源密集型和劳动密集型企业，这类企业具有高污染、高耗能、高排放的特点，这势必对生态环境造成巨大的影响，导致水污染、空气污染和耕地污染，进一步加重了湘南湘西地区生态环境负担。

3 加快湘南湘西承接产业转移示范区建设的路径选择

随着湘南湘西承接产业转移示范区国家批复建设，示范区建设上升到国家战略层面。建设好示范区，不仅关系到湖南的发展，更关系到国家区域发展战略的实现。站在新起点，示范区建设必须紧扣《总体方案》要求，在产业承接重点、产业承接布局、产业承接能力、产业创新升级等方面下功夫。

3.1 突出产业承接重点

党的十九大报告指出：“我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段......着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，不断增强我国经济创新力和竞争力。”[3]因此，湘南湘西地区要把示范区建设的政策含金量转化为发展的新能量，要深入实施创新引领开放崛起战略，全力以赴抓产业、强产业，释放增长动力，要依托示范区现有的产业基础和劳动力、资源优势，有序承接东部沿海地区的转移产业，重点在装备制造、现代物流、医养健康、绿色食品、生物医药、新材料、新一代信息技术、文化旅游、矿产品加工等产业承接上下功夫。

3.2 优化产业承接布局

湘南湘西承接产业转移示范区建设是一个系统工程。在承接产业转移过程中，必须统筹兼顾，群策群力，合理规划产业园区建设，科学合理引进产业项目。要在充分把握东部地区产业转移趋势的基础上，瞄准重点转移产业、企业和项目，结合本地区产业定位和发展方向，差异化布局。各市州绝对不能各自为政，或者一窝蜂地一涌而上，没有考虑湘南湘西示范区整体功能的发挥，没有依据自身产业定位和发展方向，随便承接。因此，湘南湘西承接产业转移示范区各市州，必须加强统筹协调，综合布局。要根据主体功能分工和资源环境承载能力，合理承接产业,实现错位发展。国家级经济技术开发区重点承接发展高技术产业、战略性新兴产业和现代服务业，省级各类产业园区重点承接发展科技含量较高的技术密集型、资本密集型加工贸易。衡阳、邵阳、永州、郴州、怀化与湘西等市州要充分发挥区域中心城市的引领带动作用，促进产业布局和集聚发展。比如，农产品加工、生物医药、纺织轻工等产业要向怀化、永州、邵阳和湘西州等市州倾斜，有色金属加工、新一代信息技术、装备制造等产业要向衡阳、郴州转移。另外，要依托各县(市区)已有的开发区，形成“一县一产业”“一园区一特色”的承接发展格局。

3.3 提升产业承接能力

近年来，随着中部崛起战略的实施，随着国家对承接产业转移示范区的政策扶持，湘西湘西承接产业转移示范区发展势头良好。但是，要把示范区建设成为承接产业转移的示范地，还有很多的工作要做，其中产业承接能力的提升就是关键一环。提升产业承接能力首先要进一步完善现代综合交通体系，要加快示范区内规划了的机场、铁路、高速公路和公路干线建设。要加快建设好郴州北湖、湘西里耶2座机场；加快推进怀邵衡铁路、黔张常铁路、张吉怀铁路、渝怀复线、焦柳铁路怀化至柳州段电气化改造，加快建设湘桂铁路永州地区、铜吉铁路、兴永郴赣铁路、安张衡铁路、洛湛铁路湖南段、呼南高铁湖南段扩能等项目；高速方面，要加快实施呼北高速炉红山至慈利段、张家界至官庄段、官庄至新北段、新化至武冈段以及G5515桑植至龙山等项目。其次，要充分发挥交通和区位优势，构建现代物流体系。湘南湘西示范区要充分发挥交通和区位优势，以衡阳、怀化、郴州三市为中心，以沪昆、张吉怀、京港澳三大物流通道为骨干，以怀化市狮子岩物流园、郴州市湘南国际物流园、衡阳市白沙洲物流园、永州蓝宁道新国际物流中心、邵东星沙物流园、湘西经济技术开发区武陵物流园等为载体，加快建设智能高效、便捷畅通的现代物流体系。再次，要进一步推进信息一体化建设，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨行业的协同管理和服务。要通过提质改造、技术引进等措施不断扩大无线宽带网络覆盖范围，依托湖南省统一的政务信息资源共享交换系统，加快构建区域一体化“互联网+政务服务”体系。最后，要进一步强化资源支撑。既要充分挖掘、用好示范区内的自然资源，同时也要充分挖掘、用好人才资源。在能源保障方面，关键是要加快生物质能、太阳能、地热能等新能源的开发与利用。同时在传统能源保障上，要加快推进北煤南输、西气中输、南电扩容等工程建设。在人才保障方面，要通过培养、引进创新人才、高端人才，为示范区建设提供智力支持。要按照《总体规划》的要求，建立国家级引智基地，积极参与引进海外高层次人才的“国家千人计划”，实施高端人才引进计划和培育工程，推进高级人才柔性流动，加大海外人才吸引力度。探索人才、智力、项目相结合的人才引进机制和人力资本优先发展积累机制。

3.4 推进产业创新升级

创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。扎实推进湘南湘西承接产业转移示范区建设，就是要推进湘南湘西地区产业创新升级，提升经济发展质量。承接产业转移不是简单的企业引进、技术引进或产业复制，而是产业链的再造与升级。如果在承接产业转移过程中，缺乏创新，缺乏提升，始终跟在他人背后亦步亦趋，就会陷入“引进—淘汰—引进”的怪圈。因此，承接产业转移“要做到在发展中承接，在承接中提升，大力发展新技术、新产业、新业态、新模式，不断弥补与高梯度地区的产业级差。”[4]惟其如此，才能真正把湘南湘西承接产业转移示范区建成承接产业转移的高地。