消费公益诉讼之原告资格多元化

秦 臻

(华东政法大学 法律学院，上海 200042)

一、问题的提出

随着商品经济的飞速发展，多种新型消费方式和形式不断涌现，生产者、经营者以及消费者都具有广泛性和不确定性，使得消费领域的侵权案件与日递增，往往还伴随着众多不特定的消费者的合法权益受到侵害。为妥善处理消费纠纷，切实保护消费者利益，我国2012年修改的《民事诉讼法》明文引入了消费公益诉讼制度。消费公益诉讼是指在现代消费市场中，为维护众多消费者的合法权益、维持消费市场经济秩序稳定，针对侵害不特定消费者的利益且明显具有社会危害性的不法经营行为进行的一系列民事诉讼活动的总称。在市场交易中，消费者在获取信息阶段往往处于不利地位，在发生争议与经营者尤其大型经济组织的对抗时也处于弱势的一方，存在天然的实力失衡的情况；且消费侵权案件也具有受害者个人损害小但受害者数量多即损害覆盖面广的特征，通过消费公益诉讼，不仅可以增强胜诉的可能性，还可以“尝试排除与原告处于同一立场的利益阶层的人们的扩散的片段性利益的侵害”[1]，这一点是消费公益诉讼不同于私益诉讼的独特作用，其并不局限于诉讼法的框架，而应体现经济法的独特价值，有利于维护包括广泛不特定的公众权益在内的社会经济公益、国家经济利益和整体经济秩序，排除纠纷和冲突给经济法目标实现带来的障碍，促进和实现社会正义[2]。故该制度的设立之初，学界和实务界都对其抱有极大的期待，但目前运行已有七载，消费公益诉讼并未带来符合预期的操作效果。在“中国裁判文书网”中以“消费公益诉讼”作为关键词搜索，查找显示的案例只有11件①，案件数量虽并非绝对数据，但也侧面反映目前消费公益诉讼实践运用率极低，未发挥其应有的诉讼价值，这与消费事故频发的现状不符。为了更全面及更实质地维护消费者的权益，应切实完善消费公益诉讼制度的运作机制。

“没有原告就没有法官”，原告资格是诉讼制度构建的先决和关键问题之一，我国目前法律规定的原告范围过窄，法律条文过于抽象，实践中无法充分保护消费者的合法权益，是导致我国目前消费公益诉讼实践寥寥无几的一大原因。从立法者原意出发可知现有的制度规定的缘由，但是目前的条文并不能符合当下的需要，消费公益诉讼的价值无法发挥，需要重新考虑。在最新修改的法律中即使增加了检察机关可作为原告的情况，但相关的案件也屈指可数。可以提起消费公益诉讼的适格原告作为起步条件，影响了消费公益诉讼可以发挥的实质作用的程度，完善对于消费公益诉讼原告资格的规定是现实的急迫需要。

二、我国消费公益诉讼原告资格现有制度的评析

目前可提起消费公益诉讼的主体包括《消费者权益保护法》第四十七条明确规定的中国消费者协会和在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，以及《民事诉讼法》第五十五条规定的机关、社会组织和人民检察院②。合法的起诉主体的范围虽得到一定扩展，但现有规定依旧抽象性、原则性太高，存在极大的局限性，这些限制使得消费公益诉讼无法发挥其实用功能。

1.社会组织范围过窄或不明确

目前法律规定的可起诉的社会组织只有国家级以及省级的消费者协会，以及其他“法律规定的机关和组织”，但尚无相关规定对其他组织进行明确。故可以提起诉讼的实际上只有32个消费者协会，但目前显示消协起诉的案件屈指可数，有些省市甚至截止至今仍没有采取相关行动，法律赋予他们的权利仍出于休眠状态。

尽管法律将可以起诉的消协的级别限制在省级以上，但在之前已有省级以下的消协做出了相关的尝试。我国首件由消费者协会提起的消费公益诉讼便是由市级消协提起的“无锡市消协诉渝味火锅店案”：三位消费者到无锡市渝味火锅店用餐，火锅店以店中没有不收费的餐具为由强制为三人提供收费餐具并收取费用，三人随后向无锡市消费者委员会投诉。当时民事诉讼法修正草案已经规定了消费公益诉讼制度，无锡市消协借助这一时机向法院提起诉讼，请求判决无锡市渝味火锅店强制消费者使用收费餐具并收取相应费用的行为违法，法院经过两次调解后双方达成调解协议。未采取判决的方式结案或许在很大程度上是考虑到了如果用判决结案可能引起判决合法性的争议问题，因为当时我国民事诉讼法修正草案虽然确立了消费公益诉讼制度，但草案尚未被立法机关通过[3]。尽管如此，该案也被选入了2012年十大公益诉讼案件，足见其独特意义。该案中的起诉主体是市级消协，但根据目前的规定，仍不具有起诉资格，在发现类似上述案件的情况时，只能向省级报告，再由省级消协提起，这直接导致调查取证和分析问题的复杂化以及时间人力的浪费，也可能导致损害发生或者扩大。我国地域辽阔、人口众多，侵害消费者权益的案件时有发生且分布广散，省级以上消协无法面面俱到，同时大部分消费者尤其是偏远地区的消费者能及时联系的消费者协会是市级的消协而非省级，要从交通不便利的偏远地区到省级消协所在城市或者中国消费者协会所在的北京，难免劳民伤财、得不偿失，起不到“司法便民”的效果，消费公益诉讼预防危害发生和防止危害扩大的作用就不能发挥。

除此以外，在上述案例中，如果明确赋予其他社会组织原告资格，即使市级消协无法提起诉讼，消费者也可向其他社会组织寻求帮助，从而多了一种救济方法。根据《中国消费者协会章程》，消费者协会接受工商行政管理部门和民政部门的指导和监督管理③。由此可看出，我国消协具有半官方的性质。同时其经费部分来源于政府资助和政府购买服务，部分则可能来源于大型企业的捐赠，这些都可能影响到消协的立场，而无自主性、主动性去维护社会公众的利益。且对于组织而言，将公益诉权交由一个组织必然形成一种垄断，这种垄断同样可能导致利益交易和寻租行为的发生[4]。同时，根据法律条文规定的用词为“可以”，说明起诉是一种权利而非义务，消协具有一定的选择空间。此外，还存在一个潜在问题就是，若省级以上消协不依法履行职责，消费者寻求司法程序救济的路径再次受到阻碍，而且可能会让想用贿赂手段避免司法惩罚的不法经营者“趁虚而入”。一定程度而言，有必要适当赋予其他相关的合法社会组织起诉资格。

2.公民个人无起诉权

在我国建立消费公益诉讼制度的前后，不乏公民个人提起的消费民事公益诉讼案件，但是法院对于个人提起的公益性诉求，一般都是不予支持或是判决驳回诉讼请求。如2015年的田永强诉中国联通烟台分公司案，原告的诉讼请求中有一项带有公益性质：“责令被告提供选择同类或类似套餐的所有客户的名单及套餐号码，计算非法所得，能退赔的就退赔，不能退赔的，依法没收缴入国库。”一审二审法院经审理均认为，原告个人对于“选择同类或类似套餐的所有客户的名单及套餐号码”并不具有相关“诉的利益”，同时也不属于公益诉讼法定起诉主体，故对该项请求不予支持。我国在立法上排除了公民个人的公益诉讼适格原告地位，主要是考虑到在没有设置相关前置程序或限定起诉范围的情况下，若每个公民都具有提起消费公益诉讼的权利，这将有可能造成滥诉，从而增加司法机关的负担、影响正常的经济秩序。同时，消费公益诉讼的被告往往是大企业、大集团，公民个人在人力、财力、物力上难以与其抗衡，就达不到推动消费公益诉讼发展的效果。且在消费领域中，立法者为了保护消费者的权益，已规定各级工商行政管理部门和其他有关行政部门代表国家采取相关的措施，如通过行政检查、行政处罚等行政行为的方式进行规制。但在实际操作中，可能会存在地方保护、行政不作为等不良现象，这使得行政保护无法给消费者个人提供足够的救济，而需要借助司法的力量。而公民个人作为消费者可在第一时间发现侵权行为，是经营者违法行为的直接受害者和损失的直接承担者，相较于社会组织和专门国家机关，是最具有强烈的愿望改变这一现状的主体，也会更积极主动提起并专注于诉讼维护合法权益。但是目前的法律规定将公民个人排除在消费公益诉讼适格主体的范围之外，使得公民个人作为起诉主体的优势无法发挥。

3.“法律规定的机关”的范围不确定及操作模式不具体

针对“法律规定的机关”的具体范围，目前仅《民事诉讼法》第五十五条明确的检察机关，但检察机关提起消费公益诉讼的案件数量也没有明显的增长，与其提起的其他类型的公益诉讼相比，消费公益诉讼案件寥寥无几。初步究其原因，可能在于：第一，将案件类型限定在了“食品、药品安全领域”，对于其他领域侵害众多消费者合法权益的行为和损害社会公共利益的消费纠纷是否可提起消费公益诉讼并未明确；第二，具体的操作模式大致分为直接起诉和支持起诉的情形，但对直接起诉规定了前提条件，且该前置程序也是原则性的规定，从提升检察院工作效率和充分发挥自身优势的角度出发，需要对有关的配套制度进行细化。除了检察机关，与消费公益诉讼联系较密切且较有可能成为起诉主体的是行政机关，但对此我国采取审慎态度，理论界对此也一直存在较大争议，由于行政机关自身的特质以及职权的设置，是否还需要通过提起消费公益诉讼从而保护公共利益还有待考究。

三、我国消费公益诉讼原告资格多元化的具体构建

消费公益诉讼原告资格的扩张是一个复杂的过程，任何一个原告都有其自身独特的优势和局限性，构建多元化的原告资格才能更好地促进消费公益诉讼发挥为消费者权益提供司法救济的作用。而在探究某一主体能否成为适格原告时，要全面考虑到其相关性和效果性的标准[5]，即该原告起诉不仅要有动机和目的上的正当性，还需要具备能使该公益诉讼有效运行的条件。故需要妥善分析并结合我国现状，构建一个互补且有效的多元化原告资格模式，才能使消费公益诉讼进入良性发展。

1.原告资格的合理扩张

首先，应该扩大社会组织作为适格主体的范围。从上文关于我国的现状分析可知，不仅应降低消费者协会作为消费公益诉讼适格原告的级别，还应使其他社会组织加入原告的范围并明确加入的条件。第一，允许市级消协起诉。将可提起诉讼的消费者协会的级别限制于省级以上难以满足当今社会的要求，再加上目前省级以上消协提起的公益诉讼案件较少，没有具备单独诉讼的经验，仍需依托专业的律师团队。故可继续下放，允许市级消协提起消费公益诉讼，调查起诉和应诉会更为方便快捷，这些都利于矛盾就地解决并及时维权。处于合理分工的目的，可根据案件实际影响力范围的大小而决定由中国消协还是省级消协或市级消协提起，而影响力的大小则可综合考虑涉及人数、涉案金额和损害程度等方面。这样可减轻省级以上消协起诉的压力，将重点放在影响力更大，需要更多财力物力解决的重大消费公益诉讼案件。第二，赋予其他的社会公益组织诉权，扩展相关社会组织的维权功能。社会组织具有特殊的优势，如相较于消协受干涉更小、灵活度更高；相较于公民个人则更有信息获取、人力物力上的优势。当然，出于现实操作的需要，不可能使所有的社会组织都能拥有相关诉权，应明确其他社会组织应具备的具体条件，尤以性质宗旨和具体能力为重心，成立的宗旨以及性质要以维护消费者的权益为主；具体能力包括成立时间、充足资金、专业人员要求等，比如可以参考《环境保护法》第五十八条④规定的关于可以提起环境公益诉讼的社会组织的要求。

其次，需要赋予公民个人原告资格地位。持否定观点的学者主要是从现有制度无法匹配以及公民群体可能导致的滥诉问题出发，认为公民群体的加入可能会导致与案件无实质利害关系的公民滥用公益诉权，堵塞公益诉讼通道，形成公益诉讼的无序化[4]。但从实际而言，由于受损害小、起诉成本高、对手实力更强等因素的影响，多数受害者往往“厌诉”，“诉讼爆炸”发生的可能性极小。为了防止受害者放弃起诉权而导致公益无人救济的情况，有必要进一步扩大公益诉讼主体的范围，尤其是有必要允许个人提起公益诉讼[6]。这是保障公民民主权利的必然要求，也符合公众参与社会治理的社会需求和社会趋势。且从国家的政策取向来看，个人进入公益诉讼的模式已经渐渐打开了口子，国务院2014年出台的《关于加强环境监管执法的通知》提出：“对污染环境、破坏生态等损害公众环境权益的行为，鼓励社会组织、公民依法提起公益诉讼和民事诉讼。”2015年出台的《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》提出要“健全公益诉讼制度，适当扩大公益诉讼主体范围”。赋予公民以原告资格具有积极影响，并不能因为容易导致滥诉和司法程序混乱等问题就不赋予，而是应创设一系列配套制度，通过激励和制约机制并用的形式合理赋予。

再次，完善检察机关的公益诉权。经过两年的试点工作，我国立法最后确定了检察机关作为消费公益诉讼适格主体的地位，但对于范围进行了限制，仅提及了食品药品安全领域，而其他的消费领域是否可以起诉，法律则没有进行明确的规定。在设立最初出于多方面的考虑进行限定可以说是权宜之计，也是制度建设摸索的必要阶段。检察机关相较其他适格原告，其具备扎实的法律知识和专业的法律素养，在收集证据等方面具有优势，且由于国库的支持，检察机关无诉讼费用上的后顾之忧，这些都可以加快庭审的速度，增加胜诉的概率。故在今后的制度构建层面，可以逐步扩大检察机关提起消费公益诉讼的诉权范围，并完善相应的前置程序。

最后，行政机关没有成为消费公益诉讼原告的必要。由于行政机关本身的高权性，其已经处于管理者的地位，“官告民”具有天然的不平等性。且从效果上而言，行政机关可以从事前监督、事中检查、事后处罚三个阶段进行规制，尤其事后惩处这一方面可通过行政处罚和行政强制等手段，不宜也没有必要赋予其消费公益诉讼原告资格，且“行政机关提起公益诉讼反而可能会异化成遮掩行政失误的合法手段，滋生权力寻租和利益勾兑行为”[7]。至于支持行政机关可以起诉的观点认为行政机关只能针对管辖区内的违法行为进行制约、具有片面性的问题，则可以从加强合作协作机制的方面解决，无需通过突破现有的模式进行操作，行政机关可以通过建议消协、相关社会组织或检察机关起诉并提供已掌握的相关证据，从而发挥辅助性的作用即可。

2.多元原告的配套机制

原告资格的多元化是必然需求，但为了使其充分发挥价值，使其达到实质性的多元化，最主要的是激发各个原告的积极性。检察机关自身就具有相关的职责，需要激励机制予以辅助的主要还是公民个人和社会组织。个人即使作为公共利益的直接受益者，但出于需要消耗的时间、财力、人力等问题，也会存在一定的传统“厌诉”情绪，从而削弱公民个人起诉的热情。而社会组织不同于公民个人，其起诉基于诉讼信托理论，其诉权来自法律的授权，没有内在的驱动力，故对于社会组织而言也需要一定的激励机制。激励机制主要可以分为两个方面：起诉支持和胜诉奖励。我国民诉法的规定是诉讼费用由败诉方承担，但运用在消费公益诉讼中可能有失偏颇，若败诉就由原告承担诉讼费用，必然消磨原告起诉的热情；且调查评估、请律师等过程都要消耗一定的财力，可能会超出原告可承担的范围，这些都会影响原告起诉与否的决定。故针对社会组织和公民个人的这一情况，可以参考借鉴国外的相关制度，建立消费公益诉讼基金，该基金主要负责对社会组织、公民个人的奖励以及诉讼费用承担等主要问题。其资金来源可以国家财政支持为主，以社会捐赠、消费民事公益诉讼赔偿金和一定比例的胜诉奖励金为辅[8]。当社会组织和公民个人需要起诉时，可直接向基金申请所需的诉讼费用；当然，若原告胜诉无需承担诉讼费用时，应将该费用退还基金。此外，胜诉奖励应主要包括物质奖励和精神奖励，如可以从被告的惩罚金中抽取一部分奖励原告并进行表彰，可以激发更多的主体的参与，从而达到良性循环。

在驱动社会组织和消费者个人起诉的同时也需要防范滥诉的可能，以保证制度的运行符合保护消费者合法权益的目的。虽然激励和制约机制的目标截然相反，但是在适格原告制度的安排中都需要二者发挥作用，故需要正确处理二者的关系，从而更好地发挥消费公益诉讼的价值。如前所述应对可以起诉的社会组织规定明确的条件，并对其进行一定的监督。而对于数量更广的消费者个人起诉需要更加谨慎，公民原告资格的赋予应设置一定的前提条件，主要是应符合穷尽救济原则。具体而言，消费者个人在权利受到侵害时不宜直接起诉，而是先向相关组织和机关寻求帮助，即先向消协或其他符合条件的社会组织投诉、或是向行政机关提出审查申请，若相关组织和机关不作为的，消费者再自行提起公益诉讼。除此以外，应对滥诉的消费者进行一定的责任追究，可依据滥诉情节的轻重予以一定的惩罚，如警告、罚款等。

不同于社会组织和个人，国家机关在消费公益诉讼中强调的应该是合作协作机制的完善。针对检察机关的前置程序而言，其设置的目的主要在于发挥其他社会主体的作用，并对检察机关的诉权进行限制，从而更好地发挥其监督、督促作用。目前已有的规定要求检察机关在拟提起公益诉讼时，应先依法公告，在法定的公告期即三十日满时，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的情况下检察机关才可以进行起诉。⑤而为了加强前置程序的设置效果，检察机关可以运用大数据时代的优势，通过报纸、网络等社会媒体进行公告，从而对不特定的潜在的适格原告进行督促和建议。除此以外，非适格原告的行政机关除了在其职权范围内尽职尽责，在发生消费公益诉讼时可以向相关原告提供其在行政执法过程中已经积累了的相关证据和事实，从而加快诉讼效率。

结语

在当前的法治环境之下，立法者针对消费公益诉讼的原告范围采取了谨慎的态度，通过修改相关法律法规等来逐步赋予一定主体原告资格，这样可以避免立法过于激进，也适合我国的国情。但随着现代经济社会的发展，过窄的原告资格范围又不能满足社会公平与秩序的需要。从全面保护消费者的合法权益和追求消费公益诉讼制度价值实现的角度出发，有必要拓宽消费公益诉讼原告的范围，这是一个渐进式的长期发展过程，故在扩张的过程中也需要配套机制的建立和完善，达到原告自身以及各方原告主体之间的平衡，从而形成一套与我国的基本国情及经济发展水平相适应的消费公益诉讼制度，更好地保护消费者的合法权益。

注释

①截止至2019年12月17日，笔者在“裁判文书网”中，以“消费公益诉讼”作为关键词进行全文搜索显示的案件只有11件。

②《民事诉讼法》第五十五条 人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。

③《中国消费者协会章程》第四条 国家工商行政管理总局是本会的业务主管单位；本会接受国家工商行政管理总局、民政部的业务指导和监督管理。

④《环境保护法》第五十八条 对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。

⑤《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条 人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期限为三十日。公告期满，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。