关于调整海洋伏季休渔制度的建议

严寅央，卢昌彩

（1.浙江省渔业经济学会，浙江杭州 310007； 2.台州市港航口岸和渔业管理局，浙江台州 318000）

海洋伏季休渔制度是我国海洋渔业资源保护最重要的一项制度，如何调整伏季休渔制度，是“十四五”捕捞管理制度的重点问题。4 月28 日，农业农村部渔业渔政管理局召开2020 年海洋伏季休渔管理工作会议，明确要求各省充分利用伏季休渔时期，广泛征求在港休渔的渔民意见，综合提出合理化建议，为“十四五”海洋伏季休渔制度调整提供决策参考。为此，我们通过深入调研，提出了提早一个月的休渔方案。

1 调整我国海洋伏季休渔制度必要性

我国是世界渔业大国，海洋渔业是我国沿海传统基础性产业，也是500 万沿海渔民的重要生活来源。调整我国海洋伏季休渔制度，对于养护海洋渔业资源，提高捕捞质量与效益，推进海洋生态文明建设、促进渔业高质量发展和渔区乡村振兴、展示中国负责任渔业大国形象有着重要的现实意义。

1.1 完善渔业治理体系的必然要求

经国序民，正其制度。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出要健全海洋资源开发保护制度[1]。发端于浙江的海洋伏季休渔，上升为国家渔业资源管理的一项基本制度，逐步扩展伏季休渔的范围、时间和作业类型[2]，经25 年来的实施，对确保目标种群幼鱼、幼体数量达到一定标准和增加渔获数量和质量发挥了重要作用。但我国渔业资源结构脆弱，渔业资源衰退趋势并未得到有效遏制，这既与我国“船多鱼少”的国情、海洋生态环境恶化有关，也有伏季休渔制度顶层设计不够完善的因素，无法将伏季休渔最好的制度效果发挥出来[3]。制度带有全局性、稳定性，管根本、管长远。深化调整海洋伏季休渔制度，提早一个月的休渔时间，可保护海洋生物的产卵群体和幼体，提高海洋渔业资源生产力，把制度优势转化渔业治理效能，推进渔业治理体系现代化。

1.2 建设海洋生态文明的有机构成

生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。海洋生物资源和海洋生态环境是水生态系统的核心。渔业资源环境不美丽，就没有水域生态环境的美丽，美丽中国就是不完整、不充分的。受长期过度捕捞和海洋生态环境持续恶化的影响，海洋渔业资源退化的问题也日显突出，渔业资源利用对象由捕捞传统底层经济鱼类为主，发展至今只能以捕捞经济幼鱼和小型、低值、营养级低下资源种类为主[4]，渔场荒漠化引起各级高度重视和社会广泛关注。深化调整海洋伏季休渔制度，提早一个月的休渔时间，可探索建立起适应中国海域渔业资源繁衍生长自然规律的保护制度，展现海洋生物多样性，实现鱼水和谐的海洋生态系统，为人民提供更多清新美丽的渔业生态环境产品，为建设美丽中国作出更大贡献。

1.3 实现高质量发展的内在选择

资源是渔业高质量发展的基础。我们曾犯下了“杀鸡取卵”这一天条，敲罟作业使东海大黄鱼惨遭灭顶之灾，对产卵前的“进港乌贼”多年围剿，导致资源断崖式衰竭，大黄鱼和曼氏无针乌贼成为现在的“出水文物”，现在只能通过增值放流进行其资源修复，我们正在做着“捕光了再来养”的傻事。我们也曾通过实施海洋伏季休渔取得了成功经验，实现资源养护、增产增收、降本增效、节能减排的多赢举措，树立起负责任渔业大国的形象。但总体上，渔业资源还是比较脆弱，单位能耗渔获量（每kW 功率年捕捞量）由20 世纪80年代末的1.3 t·kW-1，下降到目前的0.773 t·kW-1，下降幅度高达40%；捕捞渔获物营养级已从二十世纪六七十年代的3.5 下降到目前的3.0 水平[5]；渔获物组成由以原剩余群体为主，转变至以幼鱼和低龄鱼为主。深化调整海洋伏季休渔制度，休渔时间提早一个月，可保护海洋生物的产卵群体和幼体，提高海域渔业资源的数量和质量，推进渔场修复振兴，捕捞更大规格的鱼类资源，实现“减量增收、提质增效”。

2 调整我国海洋伏季休渔制度可行性

目前，海洋伏季休渔制度目前已成为我国影响范围最广、影响程度最深、涉及渔民渔船数量最多的渔业资源养护措施，深化调整改革涉及到三大海域、作业类型和利益群体，牵一发动全身，对提早一个月的休渔时间进行可行性分析。

2.1 渔业资源养护

调整伏季休渔制度最大的考量是养护渔业资源。近年来，我国进入海洋伏季休渔时间统一设定为5 月1 日，这同大多数鱼类产卵时间相吻合，但我国渔业资源类型繁多，产卵期不一定会完全相同，进而达不到保护产卵群体和幼鱼资源。从东海区分析，4 月份是带鱼、小黄鱼、鲳鱼、马鲛鱼、鲐鲹鱼和梭子蟹等主捕品种的产卵亲体或幼体。根据2015-2018 年渔业资源动态监测结果，带鱼3-5 月性腺发育III 期以上占90%以上，小黄鱼占75%以上，鲳鱼4 月份占95%以上。如果提早一个月的休渔时间，可顺应沿海水生生物繁育生长自然规律，能更好地保护抱卵鱼、抱卵蟹，可以大幅度增加渔业资源补充群体数量，避免部分品种休渔期与产卵期错位。

2.2 作业类型影响

不同作业类型对渔业资源损害是不同的。科学设定各种作业类型的休渔时间，使鱼类产卵和幼体资源得到更好地保护。从渔获质量和渔业产值分析，4 月份渔获物除少量产卵亲体外，大多是小鱼、小虾。帆张网渔获有部分主要经济鱼类的鱼卵仔鱼，拖网渔获为小型低值杂鱼为主，鱼类幼体资源却沦为鱼粉的原料，部分渔民因入不敷出却提早进港。因此，提早一个月的休渔时间是有一定空间的，并进一步根据作业类型不同设定休渔时间长短差异的可能。

2.3 渔民承受能力

捕捞作业是渔民生计的重要保障，如果一味提前或延后休渔时间，渔业资源固然可以得到休养生息，但渔民生计问题却难以解决，势必会影响渔民收入和渔区小康。以浙江省台州市2015-2019 年近5 年为例，4 月份海洋捕捞平均产量5.39×104t，占年度海洋捕捞平均产量的5.28%；9 月份（主要为下半月）海洋捕捞平均产量8.1×104t，占年度海洋捕捞平均产量的7.95%，见表1。相对来说，提早休渔，渔民有一定的承受能力。浙江省海洋水产研究所从2014 年开始，连续6 年召开“浙江省上半年海洋捕捞生产情况及热点问题研讨会”，2018-2019 年连续2 年，多数单拖、双拖渔船船长提出，建议将伏季休渔开始时间统一提前至4 月1 日。渔区调研访谈结果也显示，单拖、双拖和帆张网渔民开始支持伏休开始时间统一提前。

2.4 渔政执法管理

渔业资源本身有着很强的跨界性和流动性，近似于经济学概念中的“公共物品”，具有明显的非排他性。由于执法管理不到位，很容易产生“公地悲剧”，再好的伏季休渔制度也成为纸上的图画。“中国渔政亮剑2019”系列专项执法行动查处违法违规案件3.24 万件、查获违法人员4.3 万名（其中向司法机关移送涉嫌犯罪案件2 909 件、移送涉案人员4 709 名），没收违法捕捞渔获物3 131 t，清理取缔涉渔“三无”船舶10 586 艘、“绝户网”110 余张（顶），没收电鱼器具1.5 万余台（套）[6]。在取得显著成绩的同时，也从一个侧面反映了近年来违反伏休管理的现象愈演愈烈。新一轮地方机构改革，全国渔业渔政机构设置发生了深刻变化，从长远来看，有利于推动渔业渔政事业发展；但从当前沿海地区渔业渔政机构及工作人员大幅缩减，这对执行海洋伏休管理调整制度带来了新的挑战，越严格伏休制度越有可能产生“破窗效应”，调整海洋伏季休渔应当是渐进式的，提早一个月的休渔时间应该有管控能力。

3 调整我国海洋伏季休渔制度方案设计

3.1 基本思路

充分考虑资源养护、渔民接受和渔业管理等因素，兼顾我国幅员辽阔、南北海域差异特点，兼顾不同海域渔业资源生长特点与各种作业对资源损害程度，兼顾了渔业管理与渔民生计，以稳定为大原则，适调微调，小步慢跑，探索建立起海洋伏季休渔时间与水生生物自然繁育生长规律相适应的制度。

3.2 方案设计

按照“总体设计、分步实施”的总体思路，近期建议海洋休渔时间提早一个月休渔，即由5 月1 日提早到4 月1 日开始，目标是保护产卵亲体和幼鱼群体。

方案一：全部执行，即“全国一盘棋”，统一休渔开始时间提前到4 月1 日，这是上策；效果好、见效快，也彰显公平、正义。

方案二：部分执行，即东海区三省一市先行先试提前到4 月1 日休渔开始时间，这是中策，但要禁止跨海区作业（即在该时间段严禁黄渤海、南海区所辖所有海洋捕捞船进入东海区作业）。

方案三：个别执行，即东海区三省一市对资源、生态影响最大的帆张网、底拖网（单、双拖）先执行提前到4 月1 日休渔开始时间，这是下策，但是涉及面少，制度容易执行，待资源监测分析评估后逐步往方案二、方案一推进。

3.3 效益分析

一是政治效益好。呼应联合国《2030 可持续发展议程》《联合国生物多样性公约》《中法生物多样性保护和气候变化北京倡议》，展示中国政府负责任大国的形象，建设人类命运共同体。二是生态效益好。创造性贯彻十九大四中全会精神，顺应了沿海水生生物繁育生长自然规律，能更好地保护带鱼、小黄鱼、鲳鱼、马鲛鱼、鲐鲹鱼和梭子蟹等主捕品种的产卵亲体和幼体，可以大幅度增加资源补充群体数量。据东海区渔业资源监测调查分析，经过休渔期，海域中的小黄鱼资源增重率1.71 倍[7]。三是经济效益好。在当前强大的捕捞强度的前提下，既可以减少一个月生产成本（柴油、人工）支出，有利于节能减排；又可以在下半年捕捞更大规格的经济鱼类，实现渔业生产高质量绿色发展，满足人民美好生活的需要。四是社会效益好。可避免4 月春雾季渔商船碰撞群死群伤高发事件，减少渔船重特大安全事故发生，促进渔民民生福祉。

3.4 配套措施

一是建立海洋伏季休渔补贴制度。伏休时间统一提前到4 月1 日，意味着35 °N 以北黄渤海区渔船基本上没有春汛生产，全年生活来源只有靠秋冬汛生产，对部分渔民生计会产生一定影响。因此，在科学论证和社会风险评估的基础上，把部分渔业生产成本补贴调整为休渔补贴。建议按照休渔时间长短给予渔船或渔民一定的补贴，解决休渔期间渔民生产生活问题，使渔船或渔民休渔不减收、减量不减效。对伏休期间违法违规生产的，建议直接取消全年休渔补贴，体现养护渔业资源的绿色发展导向。

二是加强伏休期间幼鱼检查执法。应该说，桁杆拖虾、笼壶类、刺网和灯光围（敷）网开捕时间设置在8月1 日12 时，是符合主捕渔业资源生长繁育规律。但事实上，存在网具、灯光强度不合规或管理不到位，部分渔船以拖虾名行拖网之实，部分作业的经济鱼类幼体比例偏高等问题。建议严格伏休期间幼鱼管控，对幼鱼比例不符合要求的渔船制订更严格的管控措施，建立依港管船管渔新机制，加强海上执法检查频次密度，提高渔船伏休违法违规震慑力。

三是完善各开捕分界线的管控。现行海洋伏季休渔制度设计的开捕时间节点过多，对三大海区和资源生长繁育基本吻合的，但对渔政执法管理增添了不少难度。建议科学划分事权，赋予地方渔业部门禁渔线外的渔政执法管辖权，或授权地方渔业部门延伸到禁渔线外管理，实现线内线外一盘棋，使非法捕捞无处可遁。建议完善跨海区联合执法机制，破解跨海区越界非法捕捞的难题[8]，加强35 °N、26 °30 °N、12 °N 三条伏休开捕分界线的管控，防止因开捕时间不一造成跨海区非法捕捞事件发生，防止撕开伏休管理的“马奇诺防线”。

当前海洋伏季休渔制度调整窗口期已经开启，要借鉴发达国家有效经验，按照《重大行政决策程序暂行条例》，建立有各海区、重点省市县人民政府及渔业行政主管部门、渔民群众代表（全国人大代表、政协委员、名老大）、渔业执法机构、水产科研单位和有关渔业协会代表参加的全国海洋休渔决策委员会，利用当前伏休渔民在家的有利时机，充分吸收不同海区、不同群体的意见建议，多次召开听证会，开展科学论证和社会风险评估，设立权重进行投票表决，真正调整形成兼顾资源养护、渔民生计和渔政管理的海洋伏季休渔新制度，把中国休渔制度优势转化渔业治理效能，为建设渔业强国和渔区全面小康作出应有贡献。