“任务型乡贤”与乡村振兴中的精英再造

许汉泽, 徐明强

(1.南京航空航天大学 人文与社会科学学院，江苏 南京 211106；2.清华大学 社会科学学院，北京 100084)

一、农村精英与乡村治理

对于中国农村基层治理主体的探讨一直是农村研究的核心问题。在中国传统社会之中国家难以通过权力渗透的方式实现对原子化农民的直接控制与管理，往往需要依靠地方权威的力量来维持秩序。士绅群体一直以来被认为是同官僚体制同等重要并对中国基层治理产生影响的重要因素[1]。费孝通认为在皇权不下县的背景之下基层社会的治理主要依靠的是士绅，因此他提出了“双轨政治”的理论[2]。瞿同祖更进一步指出了作为非正式政府——士绅在地方行政(公共福利、教育活动、保甲管理、地方民团)中所发挥的重要作用[3]。之后学术界对于治理主体的探讨又从“士绅”模式转向了更加中立、具体以及社会面向的“地方精英”模式[4]。19世纪以来，随着国家建设(state building)进程的加剧，国家权力向基层社会进一步侵入，传统的士绅阶层开始解体，其中有一部分出现“官僚化”并转型成为国家代理人[5]。新中国成立，经历社会主义改造、人民公社化运动之后，农村社区被纳入到了“全能主义”的整体性控制之下，传统乡绅失去了存在的社会空间。

但是近些年来，随着农村市场化经济的快速发展，农村社会结构发生了很大的变化。作为在市场经济环境之下生成的农村精英——“乡贤”群体开始在各地涌现，对于“乡贤”的关注与研究也越来越多。目前关于“乡贤”的研究大致可以划分为以下两种路径：第一种观点认为，“乡贤”的出现是传统士绅模式的回归，乡贤具有与传统士绅相类似的作用。乡贤首先发挥着文化传承[6]和道德引领[7]的作用，其次，在社会治理方面乡贤具有强化乡村治理内生基础、弥补既有治理体系不足以及提升乡村公共服务能力的功能[8]。与之相反，另一种观点则指出较之于历史上传统的士绅而言，当下社会中出现的乡贤无论是在来源、构成还是在其所起到的作用方面都有着根本上的不同，而且由于乡村社会结构的地区差异，乡贤之间也还存在很大的差异[9]。一些学者甚至认为，“招引”政策下出现的乡贤回归运动是政府主导的精英结构再造过程[10]。

事实上，作为新时代乡村精英的“乡贤”的产生过程与当下宏观社会结构尤其是村庄的经济发展程度密切关联。因此，对于“乡贤”、“新乡贤”等研究也大多集中于对浙江、广东、福建等经济发达地区(主要是自发生成的乡贤)。更进一步分析，乡贤主要产生于我国东部发达地区的农村之中，与“富人治村”(1)“富人治村”与“乡贤”产生有着类似的社会背景，二者都是在改革开放之后农村社会重新产生分化分层，富裕起来的部分群体希望参与到村庄的管理与社会治理的过程之中，区别是严格意义上来讲，“富人治村”停留在“乡政村治”层面，主要指的是担任村干部尤其是村两委干部；而乡贤则是在村庄之中并没有担任正式的职务而作为社会的力量参与到村庄的治理之中。类似的是他们具备一定的经济基础同时又有着参与乡村治理的愿望，并通过“乡贤参事会”、“乡贤理事会”等一些社会组织形式来参与到乡村治理与农村发展之中。也就是说，这些“新乡贤”带有较为明显的“内生”性特征。

近年来，随着精准扶贫、乡村振兴政策的推进，“乡贤”在经济发展水平较低的中西部欠发达地区也开始出现，地方政府在精准扶贫、乡村振兴的实施过程之中也在纷纷探索与建立乡贤参与乡村治理的模式[11]。但是，这种为了完成自上而下特定治理任务的乡贤与村庄自发内生的“富人治村”存在很大的差异。与东部地区自下而下自发生成的乡贤比较起来西部地区的乡贤生成及其参与乡村治理的模式有何不同？西部地区地方政府又是通过什么样的策略来自上而下动员、组织农村精英参与治理并完成任务？更进一步分析，这种在乡村振兴、资源反哺农村背景之下政府打造的乡贤工程与传统乡贤和农村内生性新乡贤的差异表现在哪里？对于上述问题，当前学术界尚缺乏一定的理论研究与现实比较。本文主要通过对我国西部H县地方政府“做乡贤”的考察，提出了“任务型乡贤”的概念，并深入探讨了乡村振兴背景之下政府主导精英再造的发生机制与运作逻辑，以期在理论层面对乡贤及基层治理的研究能有所推进。

二、田野概括与案例介绍

H县地处陕西省南部的秦巴山腹地，集革命老区和集中连片特困地区于一体，户籍人口31万。目前该县共有建档立卡贫困户18 127户49 770人，贫困发生率18.9%，贫困深度深，全县计划2019年脱贫摘帽，脱贫攻坚任务十分艰巨，由于H县是传统农业大县，该县同时又是乡村振兴战略实施的重要区域，所以H县可以算作是中西部欠发达地区的代表，呈现出与东部利益密集型地区完全不同的特征。2018年11月至12月，笔者及其团队在H县开展了40多天的蹲点参与式调研，重点关注了当地目前正在推行的“321治理模式”。通过对县乡干部、村干部以及农民进行深度访谈以及参与观察，获取了大量一手资料，而这为本文的分析打下了很好的基础。本文主要运用拓展个案的方法，所选取的“321”治理模式虽然只来自H县，但是它可以在一定程度上显示出了我国中西部农村地区在治理任务加重与治理主体缺失的背景之下是如何进行制度创新。

从政策的发展历程上来看，当地政府所推行的以“任务型乡贤”为主体的“321”治理模式其实并不是在精准扶贫以及乡村振兴政策提出来之后才开始推行的，其政策本身有一个不断发展与完善的过程。在2014年H县综治办会同该县S镇党委政府在深入村组、院落、农户调研的基础之上最早探索了“三线式联系”群众工作法，而且当时主要是运用在综治维稳方面。由于效果良好，2015年开始在全县范围内推行“三线两化”基层社会治理模式，从综治维稳工作开始拓展到整个社会治理领域。2016年在此基础之上增加了平台化的运作机制，也就是开始推行“三线两化一平台”基层社会治理模式。最后到2017年才最终形成了比较完善的“321”基层治理模式，其主要目标从综治维稳开始转向了脱贫攻坚以及乡村振兴。该治理模式在2019年6月入选农业农村部首批推介的二十个全国乡村治理的典型案例，并作为成功经验在全国范围内开始推广，成为依托地方文化和当地民情，创新探索党组织引领下多元治理体系的代表，从典型性上来看此案例也十分值得深入研究和挖掘。

三、乡村振兴治理主体的供给与再造

治理任务与治理主体之间有着密切的关联，韦伯认为，行政任务在数量上的扩展、性质上的变化，是行政官僚化所产生的重要基础[12]；一般意义上的科层组织只能够承担常规化的治理任务，对于非常规任务则需要主动成立以解决问题到导向的“任务型组织”[13]。治理任务影响着治理结构、治理规则以及治理主体的形成与发展。与传统意义上各个部门严格遵循等级、规范而各司其职运作的科层治理不同，中国目前的基层治理过程之中呈现出一种“任务型治理”[14]的特征，在任务完成之中所依靠的治理主体也与之前相比发生了很大的变化。

1.“任务型乡贤”产生背景：从“软任务”向“硬任务”转型

第一，就治理任务本身来说，中国基层治理任务面临着从“软任务”向“硬任务”转化的趋势。基层政府由于人力财力有限，在特定的时间段只能集中力量投入到某一两项中心任务上来，也就是说基层政府的工作往往会围绕着特定的任务来开展，而非是权责明晰的常规治理(2)与“常规治理”直接相对应的是“运动式治理”的概念，但是对于中国目前基层治理样态来讲，也并非都是在常规与运动二元对立之间来回摇摆，在治理能力与治理体系现代化的背景之下运动式治理显然不是官方所提倡的发展方向，运动式治理也不是常态，而用“任务型治理”来概括基层治理的特征可能更为恰当。样态。对于乡村治理而言，税费改革之后出现了“软指标的硬指标化”[15]转型，治理任务与考核指标一样都在不断发生变化，与之相类似的是现在的乡村治理过程之中出现了“软任务”转变为“硬任务”、“常规任务”上升成为“中心任务”的现象。比如扶贫工作原本在地方治理之中是处于边缘位置的“软任务”，而地方政府对其相应采取的是“弱治理”的逻辑。但是自2013年提出“精准扶贫”之后便与全面建成小康社会目标相勾连，2015年中共中央国务院颁布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出了2020年农村贫困人口实现脱贫的目标，精准扶贫开始上升成为贫困地区地方政府的中心任务，对脱贫攻坚考核实施最为严格的“一票否决”，建立了党政一把手脱贫攻坚工作责任制，“五级书记”抓扶贫。地方政府对于扶贫工作的治理逻辑开始向“强治理”[16]转换，大量资源和人员都被投入到脱贫攻坚任务中。

第二，就治理结构与治理主体而言，税费改革之后由于乡镇干部与村干部为了收粮收税而“共谋”所形成的“乡村利益共同体”[17]逐渐消失，国家权力在乡村社会的退出直接导致乡村社会治理的真空，农村、农民与国家之间的关系变得不再那么紧密，基层政权变得越来越“悬浮”[18]起来，国家对于农村社会的控制能力大大弱化。虽然新农村建设时期，对于农村资源的反哺与建设从某种程度上缓和了世纪之末所形成的“三农危机”，但是对于村级治理来讲，仍然面临着“无主体化”[19]、“内生权威缺失”[20]等问题。以至于当精准扶贫、乡村振兴政策开始实施之后，大量的资金项目开始输入农村，乡土社会却难以找到相应的组织以及主体来有效承接与应对，各地纷纷出现了项目落地与分配性难题。

第三，在具体的治理策略方面，尤其是精准扶贫以来，为了应对日益加重的基层治理任务，基层的治理策略也出现了以下调整：一方面，地方政府采取了“干部包村”、“下派第一书记”、组建“扶贫工作队”等各种嵌入性治理方法，直接将外来干部自上而下地嵌入到乡村社会之中，国家治理重心开始下移；另一方面加强了对村干部的管理，强化了基层组织的建设。通过奖惩制度的完善、“村干部坐班制”、“全程代办制”等实施，促使了村干部由过去的“双重角色”转向了国家的“代理人”，村干部待遇提升的同时对其考核也越来越严格，村级管理变得也越来越科层化与行政化。为此有学者提出精准扶贫以来基层政权出现了“下沉”的趋势[21]。

乡村治理不能够完全依靠国家行政力量与正式的科层化治理。即便是通过强化外部干预以及加强村庄内部管理的双重策略，但是面临日益复杂的治理对象、繁重的治理任务以及有限的管理经费，H县仍然出现了“基层队伍建设与社会治理工作不相适应，干部作风与群众期盼较大，群众参与社会治理积极性不高”(3)来自于H县县委书记座谈会内部讲话材料，2017-06-28。等诸多问题。尤其是在乡村振兴、脱贫攻坚的背景之下，H县面临着2019年脱贫摘帽的政治压力，也就是意味着面临2019年需要使全县49770建档立卡贫困人口全部脱贫的“硬任务”，仅仅依靠科层体系内部的动员显然是远远不够的，即便是将村干部也纳入到科层体系之中也不足以应对如此艰巨而繁重的扶贫任务，这就需要动员更加广泛的社会力量投入到脱贫攻坚这场战役之中。

2.“任务型乡贤”的组织、构成与来源

H县原有的扶贫人员主要是地方政府在精准扶贫之后所打造的“四支队伍”，即第一书记(兼任驻村工作队长)、驻村工作队、镇办包村干部以及村“两委”成员。脱贫攻坚以来，H县扶贫治理任务数量增加以及难度加大，但是扶贫干部的数量并没有随之增加。H县镇村干部数量有限，脱贫攻坚力量薄弱，即便是做到贫困户全覆盖，但是很多干部包的贫困户数量过多，扶贫压力太大。H县脱贫攻坚以来平均一名扶贫干部要包9户贫困户之多，再加之他们也都有原单位的本职工作，所以仅仅依靠下派干部以及科层内部的动员形式并不能够及时回应贫困户的所有问题与需求。按照H县目前推行的“321”治理模式，“三线”人员构成了基层治理的主体，并建立了“三线联系”群众的新工作方法，即：第一，镇党委抓支部、党支部抓党员，党员联系群众为一条线；第二，镇人大主席团抓代表小组、代表小组抓人大代表、人大代表联系选民为一条线；第三，镇政府指导村委会、村委会抓中心户长、中心户长联系村民为一条线，以上三条线纵向延伸到底(4)根据《中共H县委关于推行“三线两化一平台”基层治理模式的意见(试行)》([2016]5号)整理而得。。由此，农村党员、人大代表以及中心户长所共同构成的“任务型乡贤”从人员配置上破解了联系服务群众覆盖不到位以及脱贫攻坚力量不足的难题，构成了H县脱贫攻坚和乡村振兴最基本、最基础与最稳固的力量。

可以看出，H县通过312治理模式所构建的“任务型乡贤”主体一部分包括农村党员、人大代表这部分既有的制度性精英，他们在既有的党章规定以及法定职责的相关要求之下开展联系服务群众与选民的工作，只不过现在这些工作被更加具体化为脱贫攻坚工作；另一部分则包括以中心户长为主的非制度性精英，中心户长由村委会推选出来，依托村级自治组织建立了中心户长联系广大村民制度。以T镇HY村为例，目前全村有“三线人员”34人，平均年龄52岁，其中人大代表8人、中心户长13人、党员13人，平均每名“任务型乡贤”联包16户。目前全县5000余名农村党员，815名人大代表，2354名中心户长联系帮联18127户贫困户，形成了镇、村、户三级网络无缝对接，全方位、全覆盖联系服务贫困户的新模式。

3.精准选派与“联帮机制”

在选配的标准上，“三线人员”中的党员以及人大代表身份比较确定，一般情况之下可以被直接纳入进来；对于中心户长的选配主要推选的是那些公道正派、热心基层和群众工作、具备一定的履职能力并能够宣传发动群众、积极主动参与村级事务以及善于调解矛盾纠纷的村庄内生性权威和精英。在选配的方式上，按照就近、就亲、方便、连片的原则，采取群众推选、个人自愿、村庄推荐、各镇聘任的方式，推选时特别注重的是将村民代表、传统乡贤、经济社会组织责任人和骨干发展成为中心户长。

这些“三线人员”被推选出来确定之后与之相应地匹配有明确的职责任务。与国家科层体系内部配置的扶贫干部与贫困户之间建立“包帮机制”、干部行政包干并承担无限责任不同的是政府通过推动这些“任务型乡贤”与贫困户之间构建起了“联帮机制”。与“包帮机制”的区别是“联帮机制”主要侧重于政策的上传下达以及信息的搜集，因此“联帮”的人数也远远大于扶贫干部正式“包帮”的数量。每名“任务型乡贤”按照20～30户、20～120人的规模来联系群众，更加突出其服务性。作为“任务型乡贤”的三线人员在所承担的职责任务上，分为“共性任务”与“个性任务”两个方面，并且任务会根据每个时期的中心工作调整而随之发生转换。目前乡村振兴与脱贫攻坚阶段的“共性任务”包括做好政策宣传、了解社情民意、做好“六清”(即家庭情况清、人员类别清、区域设施清、隐患矛盾清、群众服务需求清、群众关注热点难点清)，以及力所能及帮助解决所联系对象生产和生活中的各类难题。“个性任务”指的是根据各自身份的不同，党员重点做好相应积分管理和事实承诺的兑现；人大代表重点做好所联选民意见收集、扶贫帮困、政策宣传等事项；中心户长则重点做好本区域内的信息收集、邻里矛盾纠纷化解等事项。由于H县计划2019年全县脱贫摘帽，所以目前“任务型乡贤”所承担的“个性任务”基本上都是以脱贫攻坚工作为主，并根据扶贫工作的推进而随时不断进行调整，其服务对象主要集中在建档立卡贫困群体。

4.指标化、数量化的考核方式

在对于“三线人员”的考核评价方面，由于他们都不是国家正式的公务人员，所以就不能严格按照科层内部的压力型绩效考核办法。目前按照的是“精神奖励为主、物质奖励为辅”的原则，县委、县人大、县政府每年评选表彰一批优秀“三线”人员，并发放一定数额奖金。各个乡镇、村也都设定了对于“三线”人员的奖励标准。无论是奖励还是考核都采取的是指标化、数量化的方式，例如T镇对于“三线”人员调解矛盾纠纷采取了“一案一补”，根据所调解纠纷性质的不同(简易纠纷、一般纠纷、复杂纠纷)而补贴的标准不同。“三线”人员的年度考核由各镇组织实施，乡镇每年抽调镇联村干部、村“两委”干部组成考核组，采取调查走访、现场检查、核实资料、民主测评以及组织评价的方式对其进行考核。对于“三线”人员的考核采取百分制，包括定量考核、群众评议和组织评价三个方面。其中定量考核70分，群众评议20分，组织评价10分。各个分项考核完成之后，由镇联村单位和村党支部进行汇总，得分90分以上评定为优秀，70分～90分评定为称职，70分以下评定为不称职。对于那些考核优秀等次的“三线”人员，受到表彰的同时也会被纳入到村两委班子后备干部的重点培养范围，特别优秀的甚至可以直接提拔使用。对于不能够及时完成工作任务的村和“三线”人员，进行批评教育和限期整改，整改不到位的，予以警示提醒、通报批评，连续2次被督查通报的实行“一票否决”，取消年度评先评优资格，构成违纪的给予纪律处分；对拒不履职的人大代表，视情节依法罢免其代表资格。

H县“321”治理模式已经被纳入到乡镇年度目标责任考核，而且对于“321”基层治理模式工作的考核比重竟占到了乡镇整个考核的30%之高，量化为以上七个指标共计30分(其中满分为100分)。为了能够在全县范围内推广实施，还专门成立了分别以县政法委书记、县司法局局长、县检察院检察长分别为组长的四个县级检查组到各个乡镇进行“321”工作实施情况的检查考核。“三线”人员的考核结果不仅仅适用于三线人员本身，考核的责任链条向上延伸，其考核结果也与镇、村“评先树模”和调整相挂钩。

四、“任务型乡贤”的运作机制及其影响

H县推行实施“321”治理模式两年以来，取得了良好的社会治理效果。在治理主体方面，作为三线人员的“任务型乡贤”有效弥补了扶贫力量不足的问题，构成了脱贫攻坚和乡村振兴的最稳固的一线力量，打造了一支永远不走的脱贫队伍；在社会稳定方面，脱贫攻坚领域矛盾化解率达到98.3%，群众到县来信来访总量也大大下降，基本实现了群众纠纷矛盾在村庄内部在地化解决的治理目标；在经济发展方面，2018年上半年H县在全省县域经济综合检测评比中，也有了很大的提升，排名由2010年第72位跃升到了第43位，全县全年4435户15737人脱贫退出(5)根据中共H县委全面深化改革领导小组、H县脱贫攻坚指挥部：《关于H县创新推行“321”打造一支不走的脱贫队伍有关情况报告》内容整理而得。。以“任务型乡贤”作为主体的“321”治理模式能够发挥良好的治理功能主要是通过以下运作机制来实现的：

1.网格化与精细化的管理机制

网格化的治理原本是运用于城市社区治理的一种技术化的治理方式，但是近些年来随着治理任务的加重，国家权力依托网格化管理的方式下沉转移到乡村社会，并开始在农村社区推广实施[22]。这些由“三线”人员所构成的“任务型乡贤”首先按照“网格化”的管理机制进行运作。遵循“任务相当、方便管理、界定清晰”的原则，在综合考虑行政区划、辖区人口等因素的基础之上，以村(社区)为单位设立有一、二、三级网格，并做到了全覆盖，所有的人和事都纳入到网格之中，做到管理的无盲区。村(社区)三委班子兼任一级网格长；以村民小组为单位设置二级网格，由村民小组长担任二级网格长；在人口规模较大的二级网格之下按照20至30户、70至120人的标准设置三级网格，由中心户长担任三级网格长，中心户长人数不足的再选聘人大代表或农村党员充实。网格长目前主要负责国家扶贫政策宣传、农户基本信息搜集以及矛盾纠纷化解等事宜。H县基层治理采取的网格化机制并没有绕开或者打破既有的农村治理结构与组织而另起炉灶，而是依附于的农村既有的治理结构，原有的“村组”治理体系没有被弱化而是被纳入到了网格治理架构之中，使传统治理单元与技术治理主体相耦合。

为了应对复杂繁重的治理任务，欠发达地区政府治理近年来呈现出精准转向的趋势[23]，作为一种增量治理方式的社会精细化治理不仅是一个理论类型，更是一个实践命题，精细化的治理机制不仅能有助于实现治理目标还有助于构建全民共享共治的社会治理格局[24]。其次，这些“任务型乡贤”采取精准划分、精准实策的精细化运作逻辑，实现了治理精细化与服务精细化的双重结合。按照当地政府干部说：“人的精力是有限的，‘三线’人员也有自己的事情，不可能天天盯着网格内的各家各户”(6)H县政府干部访谈记录KDS20181125。所以，在日常工作之中，实行分类治理，将群众按照历史背景、经济收入、利益诉求、家庭结构等不同情况分别划分为放心户、关心户和连心户三类，并形象的标注为“绿、黄、红”三种颜色，在实际工作中“三线”人员需要对后两类的关心户、联心户经常走访、重点关注和联系帮扶。贫困人口、留守人口、残障人士和有服刑或刑满释放人员的家庭被定为连心户，特别是将全县18127户贫困户全部纳入连心户范畴，实施一对一包抓帮扶，掌握他们每户的实际情况，因户施策、精准管理。“三线式”联系纵向到底与网格化管理横向交织共同构成了精细化的治理模式。

2.任务化的目标责任机制

目标管理责任制是当代中国基层政权正式权威体制基础之上创生出的一种实践性的管理机制[25]。与以往科层体系内部基于“责任—利益连带”为主要特征的目标管理责任制度不同的是，在“321治理模式”的管理之中则遵循的是任务化的目标责任机制。任务化目标责任制主要指的是三线人员在开展工作的时候是一切以“任务导向”为主要特征，尤其是围绕目前所开展的“硬任务”，而不是以规则为导向。由于“任务型乡贤”是非正式化的乡村权威与精英所构成，因此并不能完全按照上下级权责明晰的科层制度运行。无论是人大(代表小组)、党委(党支部)、政府(村委会)与人大代表、党员还是中心户长之间的并不是上下级“命令—服从”的关系，而前者对后者是“抓包”与“联系”的关系，他们之间相互构建起了一个复杂的信息联动网络。这样“321治理模式”表现出最大的灵活性，在打破了科层制条块界限之后，作为网格长的“任务型乡贤”在涉及任何具体问题的时候都可以根据事件的性质与重要程度来第一时间来选择对接相应的部门和领导，而不是受到条块限制与科层损耗，也可以避免出现由于权责不清晰而出现无人负责的问题。任务化的目标责任制是一种十分机动灵活的实践机制，可以根据治理任务的不同而随时发生转换和位移，它已经从最初的社会治安、综治维稳转移到现在的脱贫攻坚与乡村振兴，后续还有可能应用到农村扫黑除恶、环境治理等艰难险重的治理任务上来。

3.平台化的运作模式及其影响

作为“三线”人员的“任务型乡贤”在网格化、精细化、任务化的运行逻辑的基础之上，H县采用平台化的运作模式使其能够发挥到最大的作用。所谓平台化运作主要是通过搭建治理平台来打破部门界限实现资源整合的目的。具体来看就是H县打造了由村党支部、村民代表大会、村委会、村监委会、村级经济组织、村级社会组织所组成的“六位一体”村民自治平台，以村党支部为核心统合了农村党员、人大代表与中心户长等多元治理主体的社会自治平台被构建起来。在平台化的运行过程之中，各个领域的具体问题都能够快速对接到相应的治理主体精准对接，多元治理主体之间能够通过协商治理、有效联动、共同发力，并发动群众积极开展“两说一商”，促进了“自治、法治、德治”相结合协商治理模式的形成。在此基础之上每个贫困村与乡镇都建有“产业联盟”，以自治平台为基础拓展到产业发展等方面，在村干部与合作社的引领之下贫困户发展相关产业能够与产业园区以及公司大户直接对接，并能为其提供技术培训以及订单支持。

除了完善的组织架构搭建与多元治理主体吸纳之外，平台化的运作另一个重要的方面是对于信息化、技术化治理手段的采用。H县在群众自治中推广“互联网+”的新方式，运用“手机+党支部”平台、建设高效信息系统；县上还投资100余万元建立了村级自治信息平台和大数据系统，推动与县镇平台对接，资源共享，打通信息服务“最后一公里”。因为对于基层社会来讲治理任务的复杂性已经远超出科层治理的条块界限，一个问题的处理往往涉及多个部门。所以平台化的运作更多是一种任务型人员组织与资源整合的方式，在自治平台的基础之上根据所面临的任务性质不同可以灵活地处理应对经济、社会、文化等各个方面的问题，既是自治平台也是产业平台与治理平台，有效实现了平台功能的拓展和转移。

第一，在乡村文明方面，像传统农村中道德习俗这样的“小传统”与现代化治理规则的“大传统”并不是完全冲突，二者在很多情况之下是耦合的关系。在法治社会建设的背景之下强调德治的作用，村规民约将乡村道德行为规范加以制度化，并构成了法治国家建设的重要补充[26]。H县的“任务型乡贤”通过村民自治平台制定完善了村规民约，围绕农村生活、邻里家庭、社会治安、公共道德等方面，以村委为单位，组织群众制定村规民约，逐户签订守约承诺，用村规民约引导约束群众，培育文明新风。借助制定村规民约，并大力提炼和推广优良家风家规，目前全县80%的行政村制定完善了村规民约，征集优选的家训200余条，其中沈氏家训还被中纪委在全国推广。由此可见传统文化之中也存在有很多正向的元素促进了乡村文明的实现与乡村秩序的维持。

第二，在经济发展方面，H县大力发展经济社会组织，依托企业、园区、合作社和能人大户等带动，探索贫困户与现代产业衔接机制，将贫困户吸纳和嵌入到市场经营主体之中参与产业发展和进行利益共享，并通过各种方法不断壮大集体经济总量，让村组织有一定的经济支配，H县在脱贫攻坚的过程之中贫困村都通过资金互助协会的等方式建立了集体经济。大部分的经济组织负责人其中包括合作社理事长、新型农业经营主体以及种植大户等就是“三线人员”，所以很多“任务型乡贤”本身就直接发挥了经济方面的带动与帮扶作用，比如担任县人大代表的“太行老树茶”茶厂老板SGS作为“任务型乡贤”，在直接包抓联系6户贫困户的基础上，还与贫困户签订了用工合同和土地流转协议，实施订单农业，在茶厂采茶、管理茶园、加工茶叶枕头以及茶叶汽车靠垫等方面为周边贫困户提供200余个岗位，仅去年兑付工人工资达200万，人均收入1万元。

第三，在社会治理方面，积极开展民主协商。一方面依托村民大会、村民代表大会、村民代表会议等正式组织作为载体，建立和完善村级民主协商议事制度。吸纳有公心、有权威的退休干部、老党员和群众代表等，广泛开展民主协商，对于协商形成的意见建议，村党组织即时召开会议研究，分类交办。对于特别重要的事项，按照法定程序交付村民代表会议表决、公示公开，向群众反馈。这一点尤其是在扶贫政策的落实方面效果比较好，确保了政策实施的公平公正。另一方面拓展普通群众非正式化的参与渠道，积极开展“两说一商”即通过干部说法说政策、群众说事说心声以及大事要事民主协商的办法扩大了基层民众的参与途径。尤其是在农村内部通过动员引导群众培育了一批志愿者协会，诸如道德评议会、红白理事会、老年协会、文体协会、环保协会等服务性社会组织在各村纷纷成立，通过加强农户组织化程度来推动群众自治组织水平的提升。农民在自发的社会组织内的协商、参与有助于利用乡土社会中“熟人社会”的机制来维持村庄社会的秩序，很多基层干部难以处理的问题通过村级内部的协商就可以解决。

H县“312”治理模式的组织构成及其运作机制是在党委的领导下通过人大代表、党员以及中心户长所组成的“任务型乡贤”参与到目前“硬任务”的完成之中。这一治理模式遵循的是网格化、精细化与任务化的治理逻辑，通过平台化的运作机制打造出一个整合了乡村多元主体与多种资源的“村民自治平台”，将传统乡贤治理理念与现代社会治理方法有效结合起来，改变了农村基层组织千头万绪疲于应付的工作局面。

五、吸纳性治理的新策略：比较视野

理性官僚制与复杂治理环境之间的失衡是“任务型乡贤”产生的根源。面对乡村振兴以及脱贫攻坚繁重而艰巨的治理任务，仅仅依靠国家正式的科层化治理体系显然难以应对这些治理增量，即便是通过科层内部动员和采取干部下派、工作队、第一书记等“权力下沉”的策略仍然难以有效实现既有治理目标。所以H县通过实施“321治理模式”构建了以农村党员、人大代表和中心户长等为主体的“任务型乡贤”，将农村之中的多元精英主体纳入到了社会治理的大框架之中进行有效参与。从理论上来讲，这是一种吸纳性治理的新策略，不同于之前农村治理之中仅仅依靠两委干部作为治理主体，而是将多元社会精英都吸纳到应对脱贫攻坚、乡村振兴等“硬任务”上来。金耀基最早提出了“行政吸纳政治”用来解释英治时期香港的政治体制[27]，之后“行政吸纳社会”[28]、“政权吸纳”[29]、“体制吸纳”、等类似的概念被纷纷使用。但是在本文所描述的案例之中，党员、人大代表以及中心户长等基层精英自始至终并没有被纳入到国家正式的科层体制之中，而仅作为基层治理主体来应对和完成自上而下的治理任务，即使也有相应的考核与激励措施，但是作为“三线”人员的“任务型乡贤”并没有被完全正式化。所以从这个角度来看，H县对于农村精英再造的过程属于“治理型吸纳”或是“吸纳性治理”的类型，也就是在国家的主导之下吸纳农村精英参与到国家的特定治理任务之中，并伴随着任务的产生而被组织起来，采取“半正式化”的方式对其进行管理与考核，但是却始终没有将其正规化与体制化。

国家权力对于基层社会的控制并不一定需要国家正式人员的嵌入或者将基层民间权威正式化，而是采用半正式化的“吸纳性治理”的策略，这样一方面既能够在面临具体治理任务的时候自上而下迅速贯彻国家意志，另一方面又降低了治理成本，有效避免了基层治理的内卷化困境。H县地方政府通过采用吸纳性治理的策略将农村人大代表、党员以及中心户长都整合参与到基层治理任务的完成上来，完成了对于农村基层治理主体的再造，实现了基层治理的创新。从理论上讲，基层治理创新与治理现代化与国家政权建设是几乎同时进行的，与以往的国家治理模式与策略相比较，构建“任务型乡贤”参与基层治理的方式呈现出以下三种新的特征与变化趋势：

第一，从宏观的治理结构上来看，与以往国家向基层农村社会要钱要粮的“汲取型”结构不同的是，在精准扶贫以及乡村振兴等政策实施的推动之下，越来越多的资源开始输入农村，并且伴随着国家资源向农村社会的输入，国家的权力也开始向农村渗透与回归，税费改革后长期以来所形成的“悬浮型政权”的状况得到了根本性转变，但与此同时基层社会所承担的治理任务也随之加重，如果仅仅依靠以往传统“乡政村治”的治理模式，一方面国家正式的工作人员数量不足，难以应对日益复杂的治理形势；另一方面作为“双重角色”的村干部也不一定能够完全贯穿国家的治理意志。所以宏观治理结构的变化需要重构和吸纳新的治理主体以应对和完成自上而下繁重的治理任务。

第二，从微观层面的治理规则出发，在乡村振兴与农村治理现代化的过程之中现代化的治理规则与传统的治理理念并不完全冲突和矛盾；一方面国家所提倡的治理规则已经从之前的“简约治理”转向了越发复杂化、精细化的治理，通过精细化、网格化、任务化与平台化的运作逻辑有效掌握了贫困户的所有信息、整合了大量资源。在乡村治理领域实现了从“总体性治理”向“技术治理”的转型；但是另一方面，传统的治理元素与现代化的治理规则之间呈现出耦合性并存的趋势，也就是很多传统的治理理念本身是有助于国家治理任务的完成与治理效率的提升，“任务型乡贤”就是通过对于传统治理经验(村规民约、农民组织)的借鉴而产生了良好的治理效果。

第三，从治理目标及其最终的效果来看，当脱贫攻坚、乡村振兴等国家的任务目标与农民的需求目标高度一致的时候，国家对于农村精英的吸纳与再造不仅没有产生负面的治理效果，反而从一定程度上激活了村民自治。而在自治单元上，由于技术化的网格治理的推行促使了自治单元从之前的行政村开始向三级网格也就是村民小组下移，也就是说自然村甚至村小组开始发挥越来越重要的治理功能，出现了行政下乡与自治下沉的国家政权建设新趋势[30]。“任务型乡贤”的吸纳性治理模式激活了村民自治，激发了农民参与村庄治理的活力，大量社会组织成立起来。目前H县全县共成立农民专业合作社260余个，互助资金协会54个，志愿者服务队180余支，红白理事会50余个，其他类社会组织100余个，他们积极主动参与社会治理和经济建设，拓展和深化了村民自治的内涵和外延。在国家治理任务的完成过程之中，任务型乡贤带动农村多元主体参与到村庄治理的过程中来，通过项目实施实现了协商治理，有效实现了乡村振兴战略“治理有效”方面的政策要求。

再进一步分析，如果将“任务型乡贤”与历史之中的传统乡贤、“新乡贤”进行纵向比较的话，这三者在构成主体、产生环境、权威基础、治理模式以及具体运作逻辑等方面存在根本性的差异(如表1所示)。

表1 传统乡贤、“新乡贤”与“任务型乡贤”三者的比较

首先，在产生环境与构成主体方面来看，传统乡贤诞生在乡土社会之中，在“双轨政治”的背景之下，是有别于自上而下皇权甚至能与之相制约抗衡的自下而上的政治轨道。传统乡贤的构成主要是士绅，具体包括退休官员或者官员亲属，或者是受过简单教育的地主[2]11。新乡贤产生在快速流动的市场经济环境之中，尤其是随着经济的发展，富裕起来的部分农村权威自身想参与到乡村治理与村庄政治活动之中，这是治理民主的一种表达。其主要构成既包括作为制度性精英的村干部群体也包括非制度精英的“有资财、有知识、有道德、有情怀”并且能够对农村政治经济生活有所贡献的贤能之人[31]。与以上二者都不同的是“任务型乡贤”的产生主要是由于基层治理任务的加剧以及为了更好地完成治理任务国家权力开始向农村社会渗透并伴随的是国家治理重心下移的趋势。不同于传统文化精英主导的士绅和经济精英为主的新乡贤，作为“三线”人员的农村党员、农村人大代表以及中心户长多元主体共同构成了“任务型乡贤”。

其次，在权威基础以及治理模式，也就是乡贤合法性权威的来源和如何治理方面，通过比较总结可以看出，传统乡贤的合法性权威主要来自于对作为正统思想的儒家知识与伦理的垄断以及通过宗族、关系、经济等对于村庄普通成员形成的庇护。而依靠传统乡贤进行治理的农村社会是一种“集权的简约治理”[32]模式，也就是皇权不下县，在广袤的农村社会之中依靠的是士绅以及长期所形成的伦理。不同于传统乡贤，具有一定经济基础的新乡贤主要是通过经济带动、道德示范以及政治方面的参与等来逐渐建构了属于自己的权威。如果说传统乡贤的权威主要来自于客观层面的社会控制与资源支配；那么新乡贤则更加偏重于主观方面自下而上的村民认证[33]。在治理模式上，新乡贤大多主要是首先在经济上富裕起来，进而想参与到村庄治理与政治生活之中，这是一种典型的参与式治理模式。“任务型乡贤”的权威不仅来自于自下而上的民众承认，更重要的还需要基于为完成特定治理任务的上级政府的确定与认可，所以它是一种行政主导之下上下互动的“半正式治理”模式。

最后，在具体的运作逻辑上，传统乡贤正如杜赞奇所说的那样依靠的是“权力的文化网络”，也就是依靠以扎根于农村社会之中的共同象征与规范作为基础的不断相互交错影响的非正式关系，比如市场、宗教和水利控制的等级组织以及庇护和被庇护关系等等[34]。新乡贤参与乡村治理则主要依靠的是一系列正式与非正式的制度，比如对于村干部这类制度性精英依靠村民自治框架下的村两委会制度来正式参与村庄治理，而非制度精英的新乡贤则依靠各种“乡贤理事会”、“乡贤参事会”、“乡贤工作室”等非正式社会组织的形式参与到乡村治理的过程之中，最终在村庄公共事务之中贡献自己的力量与扩大影响。新乡贤发挥作用主要依靠的是“权力的组织网络”(7)“权力的组织网络”这一概念参见：原超. 新“经济机制”：中国乡村治理结构的新变化[J]. 公共管理学报，2019(2):64. 原意仅指政府授权与村民选举等制度化的权力组织过程，但是此概念在本文的含义与原文略有差异，在本文中非正规化的新乡贤自下而上通过组织化的形式参与并影响乡村治理的过程都被归为“权力的组织网络”。。而“任务型乡贤”则主要通过网格化、精细化、任务化以及平台化的技术化治理逻辑来具体运作，任务型乡贤追求的不是建构与强化自身的权威，也不是要通过组织化的方式要求政治方面的参与权利，而主要是以国家治理任务作为自己的行动导向，一切以完成上级任务作为目标，而无论是作为传统元素的治理资源还是现代化的治理技术都可以为他们所用，吸纳了农村党员、人大代表以及中心户长等多元主体参与到社会治理之中，并构建了一个复合化的治理平台，这是一种行政主导之下的复合治理而非参与式的新型治理种类。

六、“任务型乡贤”与治理有效

十九大报告中明确指出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。我们认为，传统的治理方式与治理现代化不必然完全冲突，二者很多情况之下是并行不悖的。提到基层治理主体，我们经常陷入二元对立的争论之中，要么提倡将其转变国家代理人，向正规化与行政化转型，要么坚持乡村精英作为村社共同体的“当家人”应该回归到传统的简约治理模式。但是无论是正式化“代理人”还是非正式化“当家人”都不能够完全适应当下治理任务日益繁重和复杂化的基层治理现状，所以国家主导打造了以“任务型乡贤”作为主体的“半正式化治理”模式，一方面能够有助于政府治理任务的贯穿与完成，另一方面也可以及时回应底层民众的需求。“任务型乡贤”在保证完成治理任务实现治理目标的同时既能够降低治理成本、提高治理效率，同时促使国家的基础性权力得到很大提升。

任务型乡贤是既不是纯粹自上而下的行政干预与行政吸纳，也不是完全自下而上的民主参与和士绅自治，而是在面临硬性治理任务之时在国家的主导之下而通过治理吸纳与整合农村精英共同参与的“半正式治理”模式。H县通过“321”治理模式打造“任务型乡贤”来完成脱贫攻坚任务、参与乡村治理，在治理主体方面吸纳了农村党员、人大代表以及中心户长等多元农村精英，“任务型乡贤”的精英再造过程同时也是吸纳非制度精英参与到基层社会治理的过程；在治理规则方面，自上而下任务导向的治理目标使得技术化、精细化的治理技术被采用，随之正式化的法治规则也还是成为人们行为的导向；在治理策略方面，不仅借鉴了技术化的治理现代化方法，同时通过制定村规民约等措施，又学习与吸纳了传统治理经验；在治理效果方面，伴随着资源输入的行政干预强化同时也动员了越来越多的非正式精英与普通农民参与到村庄公共事务之中，基层自治单元也随之下移，出现了治理激活自治的意外后果。所以，我们认为“任务型乡贤”为主体的“321”治理模式，践行了“自治、法治、德治”三者结合的治理理念，实现了乡村振兴中“治理有效”的政策目标。

乡村振兴战略实施以来，各地为了创新治理方式何提升治理能力进行了很多探索与实践。诸如浙江象山的“村民说事”、三治融合的“桐乡经验”以及广西宜州的“党群理事会”等制度创新纷纷涌现出来。虽然各自具体形式各异，但是H县以“任务型乡贤”为主体的“321”治理模式与上述治理模式创新从本质上相类似，他们共同代表了一种基层治理的新趋势，即都是通过加强基层党组织领导的同时吸纳社会力量参与到基层治理的过程之中，实现了社会协同和治理重心的下移，从这个角度来看此案例也具有很大的普遍意义和应用价值。

本文的理论贡献主要是对于乡村精英——士绅、新乡贤研究的拓展，提出了“任务型乡贤”的概念，用来解释与分析在治理任务加剧的情况之下中西部地方政府的精英再造与吸纳性治理的行为逻辑。最后，我们需要指出的是无论是脱贫攻坚还是乡村振兴，这都基于国家的任务目标与民众的发展目标高度一致，任务型乡贤才能够发挥巨大的作用，实现了“治理有效”的目标。但是当国家自上而下的治理任务与民众自下而上的需求发生不一致甚至是冲突的时候，嵌入在乡村内部的“任务型乡贤”是否还能够继续发挥有效的代理作用？这一点值得进一步观察研究与深入探讨。