城市规划决策中公众参与的分类分层研究

翁 士 洪

(华东师范大学 经济与管理学部，上海 200062)

2016年2月中共中央、国务院发布的《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(以下简称《意见》)和2015年12月中央城市工作会议都明确要求把公众参与确定为城市规划重大行政决策的法定程序，由此可见公众参与的重要性必须得到实践层面和法律层面的双重保障，甚至应当强化公众参与，以有效推动城市治理转型。随后，上海、北京、深圳和广州等特大城市相继发布《上海市城市总体规划(2016～2040年)》《北京城市总体规划(2016～2035年)》《深圳市城市总体规划(2016～2035年)》《广州市城市总体规划(2017～2035年)》，其中上海城市总体规划最先获得国务院批准，国务院批复后更名为《上海市城市总体规划(2017～2035年)》。然而现行法律制度在有关公众如何参与、有何途径和怎样保障等方面的可有效操作执行的规定并不多见，在参与程序、参与主体、参与方式和参与效果等方面都有待提升。那么，如何界定不同城市规划中的公众参与事项与功能、建立什么样的方式和机制以及怎样保证公众参与程序有针对性和有实效等都是必须要回答的重要理论与现实问题。

一、理论基础：公众参与和城市规划决策

(一)城市规划决策中公众参与的研究演进

城市规划决策中公众参与是城市规划、城市科学和公共管理等多个学科的重要交叉议题。在学术发展史上，自从保罗·达维多夫(Paul Davidoff)于1965年提出“倡导式规划”[1]以来，西方兴起以公众参与为核心的城市规划理念。“合作式规划”理论强调参与者表达各自利益并达成一致行动[2]，目前在美国城市规划决策中发挥重要作用[3-4]。国内相关研究虽起步较晚，但也积累了不少成果，截至2016年10月16日，在中国知网上以“城市规划”和“参与”为关键词，共检索到核心期刊文献313篇。国内外相关研究主要集中在以下三个方面：

1.公众参与和城市规划决策间关系研究

一些学者认为公众参与对于城市规划决策来说具有非常重要的作用[5-7]，如朱介鸣主张公众参与是城市规划实现“包容性发展”的重要方式[8]，克拉克等则发现公众参与的文化转向正在演变为城市发展新动力来源[9]，还有研究表明在各种规划决策中都有必要引入充分有效的公众参与[10]。安斯汀(Sherry R.Arnstein)1969年提出的“公众参与的阶梯”[11]理论被视为城市规划中公众参与模式指标性文献。笔者前期相关研究发现，网民参与对于城市规划与政府决策影响很大[12-13]。

2.新媒体技术下城市规划中公众参与研究

新媒体时代城市规划决策中公民参与技术革新发展快速，不但大数据、GIS等新技术应用[14]需要引入智慧城市规划[15]，而且更需要重视公众参与，否则会带来社会冲突[16]。

3.国内外城市规划决策中公众参与的模式与经验研究

研究发现，西方城市规划已逐步从“为公众规划”转变到“与公众一起规划”[17]，比如：美国在城市规划体系划分的十个阶段中公众参与分别扮演了不同角色[18-19]，英国的城市规划尤其是伦敦城市规划更加强调公众参与城市规划决策[20-21]，另外不少研究是介绍德国[22-23]、加拿大[24]和日本[25]等国经验。

也有学者对我国各地推行的改革实践提出诸多对策建议,其中对杭州[26]、南京[27]和深圳[28]等地推进城市规划中公众参与的实践进行了探索分析。

通过对现有文献梳理可以看出，以往研究还存在以下不足：一是侧重于对西方理论与实践进行学习借鉴，本土化研究不够，尤其缺少实证研究；二是从宏观层面研究城市规划决策中公众参与的理念、目标，缺乏中观和微观层面具体细化的技术路线与制度设计研究；三是很少考虑城市发展的阶段性和地域性特征，对策研究多数具体目标不够明确并且可操作性不够强；四是个案介绍较多，缺少定量和比较研究，对实践中的做法停留在静态研究中，深度不够。

(二)城市规划决策中公众参与的制度基础

1.公众参与和城市规划决策间的关系

城市规划决策为何需要公众参与？近年来，桑内特(Richard Sennett)等对1933年由法国知名建筑师勒·柯布西耶提出的关于城市规划的文件《雅典宪章》所主张理性的城市规划建设理念进行了全面反思[29]。2016年10月17～23日，在厄瓜多尔城市基多举行的第三届联合国人居大会上，桑内特等提出了一份全新的城市发展纲领——《基多宣言》，该宣言指出有三股主要力量在塑造着今天的城市发展：气候变化、大数据和非正规性(即城市栖居者工作和生活的临时、偶然空间)，城市规划者需要设计具有更强的灵活性和更多公众参与的城市来应对这三股力量[30]。由此可见，公众参与已经成为全球各大城市的基本理念。

虽然很多学者都认识到公众参与会对城市规划决策及其实施有重要影响，但是很少有实证研究去进行证明。针对公众参与是如何或是否会影响城市规划决策和实施的情况，就需要进行分类分层分析。

2.城市规划理念与制度框架

包容性发展已经成为很多城市规划决策者首要考虑的基本价值观，那么随之而来的是专业城市规划和百姓利益诉求之间要如何有效对接的问题。当前，城市规划的国际准则中就涉及公众参与，所以，我们可以按照“包容性发展-规划编制-专家论证-公众参与-风险评估-政府决策-规划实施-社会监督”的决策理论逻辑主线，提炼出公众参与的城市规划制度框架。

二、城市规划决策中公众参与分类分层的标准和依据

(一)城市规划决策的分类分层

笔者以《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)和《意见》等为基础，研究中央城市规划决策中公众参与改革的具体要求，通过梳理这些规划法制方面的要求，阐述不同规划之间的法律关系，进而可以描述不同层级规划中对于公众参与空间的设置。

《城乡规划法》规定城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。根据此法，许多特大城市制定相应法规条例，比如2011年1月1日起施行的《上海市城乡规划条例》规定了城市总体规划、分区规划、区县总体规划、单元规划、新城新市镇总体规划、控制性详细规划、村庄规划和修建性详细规划等不同层次的规划编制实施机关和要求。

目前我国各大城市并无详细、具体城市规划层次分类，多数文献和政府文件是以《城乡规划法》中的总体规划与详细规划的两层结构为框架。另外，由于目前全国重视区域协同发展与创新体系，所以必须将区域规划纳入进来。笔者根据规划层次(区域、市、区、县)、侧重点(中心城区、城郊)、是否特定区域(特定区域、非特定区域)和专业性(一般性规划、专业性规划)四个维度区分规划类型。图1为我国城市规划决策的分类分层，由图1可见，最高的规划层次是区域规划，主要指一定区域内与国土开发整治有关的建设布局总体规划，比如长江三角洲地区区域规划。第二层次是总体规划，是指对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。总体规划是城市规划编制工作的第一阶段，含中心城区分区规划和郊区区域区县总体规划。第三层次是单元规划，单元规划是总体规划与详细规划衔接的中间层次，特定区域单元规划原本为总体规划的一种，但因其层次较低，实与单元规划层次相当，故划入同一层次。第四层次是详细规划，该层次是最低的规划层次，通常分为控制性详细规划和修建性详细规划两种，其中修建性详细规划是最微观的规划层次。

图1 我国城市规划决策的分类分层

(二)依据和标准——公众参与的成熟度测量

公众参与所指的公众一般为参与主体，参与主体(参与者)是指在城市规划决策过程中参与规划的主体。《城乡规划法》等法律规范中通常将参与主体限定为公众、专家和利害关系人等，不过现有法律规范并未对公众的范围和数量作出进一步的规定。比如《城乡规划法》第26条的规定中将公众和专家区分开来，但是，这个概念在法律上的含义不是单一的[30]，因为这里的专家和公众都是外在于政府的，都是公众的范畴。

有研究表明，当前我国虽然已经有《城乡规划法》和《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环境影响评价法》)等相关法律为此提供了制度保障，不过总体上根据参与程序相对原则，其可操作性还有待提高，同时这些参与程序反映出我国目前公众参与的程度还不高，还是属于象征性参与的层次，参与度有待提升[31]29。象征性参与是“公众参与的阶梯”中的中间层次，在此层面上，公众虽然能够参与到城市规划的决策过程中，但仍是消极和被动的[11]，作用不是很大也不直接，其主要方式就是提供信息、征询意见，偶尔政府会与公众之间有互动，对公众提出的某些要求作局部性的让步，但是这种概念是定性而非定量的。按照此阶梯可以看出，当前我国公众参与成熟度并不高，属于中等水平，仍然存在较多需要提升和改进的问题，尤其离最高层次的实质性参与也有较大发展空间。

三、国际比较：国外公众参与城市规划的主要做法和成效

1970年列斐伏尔在《城市革命》一书中最早提出了“全球城市”的概念：这是一个权力中心和决策中心，但它并不一定就是一个国家的首都，其是全球化时代资本主义生产方式在全球范围内扩张的产物[32]17。丝奇雅·沙森的定义也很经典：全球城市是金融服务的主要生产场所，也是一系列相关高端生产性服务业——如法律、咨询、会计、信息服务和广告等行业——的大本营[33]15。有关全球城市竞争力的报告(或名单)，尽管不同的报告中排名略有差异，但基本上排在前几位的都是纽约、伦敦和东京。考虑到地理位置分布以及城市规划决策中公众参与的实践水平，笔者选取了纽约这个常年排名首位的全球城市进行比较研究。

美国较早在城市规划决策中引入公众参与，具有丰富经验，以美国最大的全球城市纽约为例，纽约城市规划相关信息会通过纽约市开放政府数据平台(data.cityofnewyork.us)公布，用户可以通过“数据集一览(dataset snapshots)”进行查看，还可以根据不同的数据需求进入相关主题进行数据集的搜索，也可以进行综合检索，不断缩小检索范围，使得检索结果更为精确。在纽约市开放政府数据平台上，用户无需注册即可浏览、下载和使用相关资源和数据，还有形式丰富的互动分享功能[34]。纽约在规划的各阶段都会引入公众参与，参与的方式包括问题研究会、情报通报会、邻里会议、公众听证会、公众通报安排、特别小组、公众雇员、公众培训、巡防中心和热线电话等。最近，美国学者研究表明，当前在公共规划项目中要实现参与式设计就需要大量复杂的数据，但是在一个以参与式设计形式进行城市规划的案例中,规划者难以采用有效参与式方法来设计,因为他们忽视了在参与过程中收集公众的隐性需求(tacitknowledge)。所以，结合常规大样本的、均质化的公众参与式设计与发现并且满足少数人群容易被隐蔽掉需求的倾听式机制，可能会增加以收集大数据和均质化城市规划的有效性。纽约等许多美国大城市在城市规划和公众参与方面已经开始从参与式设计到倾听式机制的转变[35]。纽约城市规划公众参与效果明显，增强了居民的认同感、增进了沟通理解、提高了科学性和合理性并且能够共享规划成果。

四、实证分析：城市规划决策中公众参与现存问题和瓶颈

笔者与课题组成员在2017年1～3月通过召开专家座谈会，全面听取了上海市规划和国土资源管理局政策法规处、总体规划管理处、详细规划管理处和公众参与处等职能部门意见，同时还在上海展开访谈、问卷调研和收集资料，对《上海市城市总体规划(2016～2040)》(草案)公示以来上海推进公众参与城市规划决策的主要做法进行了深入分析。在上海城市规划决策中的公众参与成熟度测量方面，主要包括以下内容。

一是在城市规划决策执行的政府职能部门方面。根据在上海市规划和国土资源管理局总体规划管理处、公众参与处等职能部门开展的访谈，相关职能部门认为，在《上海市城市总体规划(2016～2040)》(草案)公示期间，上海在推进公众参与城市规划决策方面采取了很多新尝试与好做法，包括通过专门网站和微信公众号等进行全过程的公告、在规划展示馆进行了一个月的公示并将原本收费的展示馆特别免费开放以及给全市16个区各送一套展板并发放5000套规划读本资料给全市所有居民委员会。对于公示期间公众的意见，每周会有一次收集与分析并且有日常舆情分析，较以前每月1次加强了频次，公示期间公众通过各种途径反馈的意见有1800多条。目前存在的问题是：在总体规划决策过程中公众参与的层面很高并且专业性很强、公众参与较难深入、公众如何获得参与资料以及非主流媒体对于草案的解读不准确等。通过对公示期间公众反馈的1800多条意见进行分析可以发现，反馈的时间集中在第1～2周，后面2个星期基本没有什么新话题并且意见也减少了。在总体规划层面上很少有群体性反对意见，市民的意见很分散，主要关注人口控制、交通和公共设施等问题。

在详细规划层面因为涉及市民自己的切身利益而且是身边之事，公众参与度则高也更易参与。详细规划容易组织形成群体和形成反对意见等，这说明在详细规划方面上海的公众参与热情高、能力一般并且成熟度尚可，此外，在总体规划、单元规划与详细规划三类不同的规划层次上渠道相似，没有特定的衔接机制等。

二是在城市规划决策的对象及公众方面。问卷调查结果显示，上海目前公众参与成熟度属于正在培育、有待完善的M2期，即公众参与意愿较强但参与能力较弱。

以上海市中心城区的H社区为例，此次问卷调查针对的是H社区内不同年龄阶段、不同社会阶层和不同居住年份的居民。H社区作为一个有十余年历史的小区，现居住的居民人数并不多，人口结构和小区绿地规划等都较为典型并且有代表性。据统计，H社区居住用户为150户，以户为单位进行全样本的问卷调查，实际共发放调查问卷120份，发放问卷覆盖率达到80%。回收有效调查问卷数93份，有效回收率77.5%，其中男性占27.96%，女性占72.04%；学生占10.75%，准备就业的人占4.30%，已就业的人占31.18%，家庭主妇/夫占7.53%，已退休的人占46.24%；群众占43.01%，共青团员占16.13%，中共党员占34.41%，其他占6.45%；居住时间1年以内的人占6.45%，2年以内的人占9.68%，10年以内的人占30.11%，10年以上的人占53.76%。调查结果显示，社区内居民以已退休的老人且女性居多，其次是已就业的上班族，再次是正在读书的学生，这与小区内的实际情况相对应，因此，问卷的调查人员组成具有一定的参考价值。H社区居户多为本人居住或二手出租，大多数居户的居住时间均为10年以上，这为调查H社区绿地规划10年间的变迁历史打下了基础，知情者或经历者居多。

从公众参与意愿基本情况来看，没有人认为完全没有必要参与城市社区绿地规划，对城市社区绿地规划没有兴趣的人占7.53%，会关心城市社区绿地规划但不会参与的人占29.03%，有兴趣适当参与城市社区绿地规划的人占47.31%，会主动参与城市社区绿地规划的人占16.13%。从对未来绿地规划公众参与意愿差异性分析来看，不同性别、政治面貌的人公众参与意愿差别不大，无统计学差异。在决策者公开城市社区绿地规划公众参与的前提下，H社区居民不分性别或政治面貌都愿意参与其中。有参与意愿但却没有参与渠道导致在社区内的实际案例中前期缺少公众参与，而后期却只集中在少部分的居民中。

通过对城市规划相关法律法规的内容分析、政府职能部门的深入访谈和典型社区的问卷调查等三方面的实证考察，当前我国特大城市规划决策中公众参与实践主要存在以下五个方面的问题和瓶颈。

(一)公众参与程序“合法律性”但“正当性”不足

通过某控制性详细规划过程进行的实地调研，笔者发现尽管H社区所在城市早在2005年就逐步将公众参与程序引入到城市规划决策过程中，但是具有较大的偶然性并未成为一种制度，在2008年《城乡规划法》实施后，才初步形成以此法为基础的公众参与规则。从总体上来看，其公众参与的运行是建立在政府行为的“合法性”(legality)基础之上的，而并非主要寻求政府行为在公众中广泛认同或接受的“正当性”或“合法律性”(legitimacy)。在哈贝马斯的经典定义中，正当性在某种意义上是通过合法性得以实现的，即便如此，目前实施的这些公众参与规则也难以完全满足现有法律规范要求。比如说，《城乡规划法》要求城市规划草案公告时间“不少于30天”，H社区所在城市总体规划都将公告时间限定于30天[36-37]。显然，这样是为了满足法律的最低要求，以防止在可能出现的诉讼中承担败诉的风险。此外，在《城乡规划法》中有关控制性详细规划修改过程的条款有一个重要疏漏，要求在决定“规划是否修改”之前应当征求“规划地段内利害关系人的意见”，但实践中规定听取“利害关系人的意见”则是在规划修改方案制定以后，这样的公众参与程序设计并不符合法律规范的要求。

(二)公众参与方式“有要求”但“无规定”

在参与方式上，根据《城乡规划法》等相关规定，城市规划中公众参与的方式包括公告和意见征询两大类，而在目前总体规划和各类详细规划决策过程中，主要采用的是公告、专家论证会和座谈会，其他方式还有发放问卷、接听电话、来信来访和电子邮件等。不过，在公告类方式方面，《城乡规划法》没有明确规定公告的方式也没有规定要将公告邮寄给特定告知对象；在意见征询类方式方面，《城乡规划法》没有明确限定听证会等形式，不论是正式听证会还是非正式听证会，采用最多的是专家论证会，但即便在专家论证会上也缺少相互质证的环节，对此现象，规划部门的解释是操作比较复杂的、公开的听证会方式可能会引发更多的争议和分歧，而且在法规上也不是必须的，所以也就没有采用这种方式。

(三)公众参与方式“似合理”但“实残缺”

在《城乡规划法》等法律规范中，对公众参与方式只有简明的要求，缺少公众参与的过程、条件和工具等诸多细节，难以实践操作。我国目前的公众参与方式与美国相关方式进行比较：首先，在公告类方式方面，美国在规划程序中对于公告的发布有严格的程序规定，一般的法律要求将提议中的规划以及听证会的信息在那些发行范围超过规划区域的报纸上公布[38]。另外，在美国公告的时间如果不符合法律的规定，会导致规划本身违法。其次，在规划编制阶段，美国公众可以通过公众投票、技术援助、参与设计、公众讨论会和游戏与模拟等诸多方式进行公众参与，政府或企业要向公众提供技术援助以帮助其学习使用设计工具、选择方案甚至否定政府制定的城市规划公共政策。最后，在意见征询类方式方面，美国通常采用听证会的方式征求公众意见，主要形式有非正式的公共听证与正式听证两种，听证会的参与者之间有对抗和辩论的过程，不只是主持人听取各方意见，而且在美国城市规划决策中公共听证会为所有人提供表达意见的机会，不对参加者的数量进行限制，只要履行事先登记的程序就可参与听证会[31]33。

(四)公众参与主体“有限定”但“不全面”

在《城乡规划法》等法律规范中对公众参与主体有明确的限定，即为公众、专家和利害关系人等，但是对公众的数量和范围并未作出进一步的规定。《城乡规划法》第26条规定城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见。此规定虽将公众与专家区分开来，但其实公众和专家难以完全区分开来，两者之间也有交叉，而且专家本身也是公众的一部分，所以为了区分清晰，学界通常主张公众包括专家和大众，专家是指尚未进入政府部门的“对某一学问有专门研究”或“擅长某项技术的人”，大众是指不行使国家职权或公权力且不以专家身份出现的主体，也就是人们日常所说的普通市民。此外，若依据《城乡规划法》则较难确定利害关系人，对于如何确定哪些人是利害关系人则并无明确规定与说明，导致在实施与执行过程中难以把握与界定。其实，利害关系人参与的目的不仅是“基于财产性权利的表述”[39]，也可能是增加城市的公共性、促进城市更加美好发展，包括心理、经济、文化与认同等方面，所以在开发计划区域之外，对其可能造成影响的环保组织、企业及其他利益团体等也应纳入公众参与的利害关系人。

(五)公众参与效果“有进步”但“不明显”

虽然当前我国已经有诸多法律法规为公众参与提供了制度保障，比如《城乡规划法》第27条规定：省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划批准前，审批机关应当组织专家和有关部门进行审查。但是这些还是属于象征性参与的层次，参与度有待提升[31]29，也就是说总体上还处于“公众参与的阶梯”的中间层次，其有待提升至实质性参与层次。

目前我国各特大城市都在实现城市精确、精细和精准管理，城市管理将更加实效化，要建立面向基层基础、面向管理对象和面向难题顽症的管理系统，再造优化城市管理流程，做到敏捷高效，这些说明我国特大城市具备未来城市规划决策中普遍引入公众参与的广泛认同，这是很好的现实基础。

针对这些问题，运用移动网络、社交媒体等信息技术手段，助推政府优化城市规划决策方式，为新常态下转型发展作贡献，这便是笔者重点要破解的难题与研究方向。

五、分类分层的城市规划决策中公众参与制度设计

城市长期规划需要良好的有关城市规划决策公众参与的制度设计，这是因为有效公众参与很好地体现了包容性发展理念，在利益的平衡和协商过程中，可吸引各方利益主体[40]参与到城市规划的编制和决策中，以提升科学化的规划水平，为此需要借鉴网络化治理理念[41]，协调好大都市治理中的冲突、竞争与合作[42]，以保障公共决策中公民参与[43]的有效运行。另外，我们在借鉴西方国家城市规划中公众参与成熟经验时也需要注意两者在选举的重要性、决策实施、参与的相关性以及公众参与成熟度等方面的区别[44]，我们需要提出适合本国实际的城市规划政策框架制度设计。

笔者主张城市规划决策的内容分层，从不同层次上将总体规划、控制性详细规划及其他各类专项规划进行准确定位。将城市规划中公众对规划的直接参与以法规形式固定下来，搭建起多元利益主体共同参与城市规划决策的公众参与平台。

(一)公众参与程序实现更为充分的“正当性”

严格执行现行法律法规中规定的程序、信息透明公开。《意见》规定：认真落实城市总体规划由本级政府编制、社会公众参与、同级人大常委会审议、上级政府审批的有关规定；控制性详细规划的编制、实施以及对违规建设的处理结果都要向社会公开；全面推行城市规划委员会制度；健全国家城乡规划督察员制度，实现规划督察全覆盖；完善社会参与机制，充分发挥专家和公众的力量，加强规划实施的社会监督。各省市《城乡规划条例》更需要认真执行，尤其市和区、县规划行政管理部门应当建立统一的信息公开平台，除依法不得公开的内容外，城乡规划方面的政府信息应当公开，以便可以将现有法律法规落到实处。

要保障城市规划决策中公共参与的运行机制，这不仅基于“法律规范的要求”而且基于公众中广泛认同或接受的“正当性”建立起来的。比如，按照《城乡规划法》中关于城市规划报告公告时间“不少于30天”要求，各类规划尤其总体规划可将公告期限规定得更长，比如“35天”，这样便于更加广泛的公众参与。此外，在控制性详细规划修改过程中，要严格遵守《城乡规划法》的要求，应当在决定“规划是否修改”之前，征求“规划地段内利害关系人的意见”并在规划修改方案制定以后也要听取其意见，这样在政府申请前土地使用人和土地周边的人等利害关系人可获得更多的相关信息，实现更为实质性的参与。

(二)公众参与方式更加具体明确可行

在参与方式上要根据不同的参与事项、参与主体等来选择合适的公众参与方式。首先要引入并充分保障公众咨询委员会的制度与权利，其次在公告类方式方面，《城乡规划法》要明确规定公告的方式并规定要将公告邮寄给特定告知对象。在意见征询类方式方面，《城乡规划法》要明确限定听证会等形式，明确规定需要采用听证会的方式征求公众意见，包括咨询型的公共听证和审判型的正式听证，听证会的参与者之间有对抗和辩论的过程，不只是主持人听取各方意见，专家论证会上要有相互质证的环节。再次，在城市规划决策中公共听证会尽量为所有人提供表达意见的机会，原则上不对参加者的数量进行限制，如果确实受到人员和场地等条件限制，可以分批次进行，适当限定利害关系人，规定只要履行事先登记的程序就可参与听证会。最后在规划编制阶段，公众可以通过技术援助、参与设计、公众讨论会以及游戏与模拟等诸多方式进行公众参与，政府或企业要向公众提供技术援助以帮助其学习使用设计工具、选择方案甚至否定政府制定的城市规划公共政策。

(三)公众参与主体全面利益保障

修正各省市《城乡规划条例》中有关公众参与方式的条款，如修改为：城乡规划的制定、实施和修改应当充分征求专家、大众和利害关系人等公众的意见。利害关系人参与的目的不仅是维护自身财产的经济价值也可能是增加城市的公共性，促进城市更加美好的发展，包括心理、经济、文化与认同等方面，所以在开发计划区域之外也担心开发计划对其造成影响的环保组织、企业及其他利益团体等也应纳入公众参与的利害关系人。利害关系人应该包括：规划地块内的居民、社会组织和规划区域相邻地块的居民、人大代表、政协代表、民意代表以及实施规划的开发商和规划区域的管理企业等。此外，对于特殊的公众参与方式(比如听证会等)，考虑到人员和场地限制可以适当限定利害关系人的范围。

(四)公众参与效果与效力保障

《城乡规划法》《环境影响评价法》没有对公众参与的回应程序作出详细规定，仅有相对原则的规定，可以参照《中华人民共和国行政许可法》在报送审批材料时应当将公众意见的收集和采纳情况报送审批机关，要对公告期间公众提出的意见进行实质回应并公布回应内容。要让公众能够参与到城市规划的过程中，不仅听取公众的意见，还要让公众的意见能够对规划决策产生直接作用，政府要与公众之间有互动，对公众提出的要求作出积极回应。各省市《城乡规划条例》中规划行政管理部门应当建立规划管理信息系统，实现与有关行政管理部门之间的信息共享，提高城乡规划管理工作的效能。

如此，在城市规划的各个层次上都可以有效引入相应的公众参与方式，总体规划能够得到动态监测、定期评估和及时维护，专项规划和详细规划可以有序进行，城市规划全过程都能实现有序、有效的公众参与。