新能源汽车产业政策解读

法规政策研究所

从全球看，新能源汽车是汽车产业的重要分支和未来发展方向，是各主要国家和各大汽车制造商等的竞争战略要地。对于美、日、欧等国家和地区而言，发展新能源汽车产业是降低原油依存度、减少环境污染的有效途径。我国新能源汽车产业是国家重要的战略性新兴产业，其发展使命是建设制造强国，承载着民族汽车工业“弯道超车”的厚望。

2018年，受经济下行压力影响，我国的汽车市场结束了28年的持续增长。然后作为战略新兴产业之一的新能源汽车市场依然保持增长，2018年销售126万辆，相比上一年销量增長62%，占当年汽车总体销量的4.45%。一方面，新能源汽车作为战略新兴产业之一，其增长态势依然雄厚。在政府出台的多项支持政策引导下，新能源产业的研发技术水平与日俱增，越来受到消费者的青睐，市场具有极大的潜在空间;另一方面，产业正在经历由“政策驱动”转变为“政策+市场双驱动”的关键时期，政策设计对于转型时期的产业发展格外重要，而严峻的外部环境，更加考验着政府的管理能力。

2019年新能源产业

主要政策和制度

一、新能源汽车产业主要相关政策。新能源汽车产业方面的相关政策横跨了宏观综合、投资管理、生产准入、市场监管、财政补贴、税收优惠、积分合规、动力电池、基础设施、交通运输、金融支持、智能化发展等12个方面。据中国汽车技术研究中心统计，我国自2018年1月至2019年5月，一共发布了与新能源汽车直接相关的产业政策共31项，包括宏观综合政策7项、投资管理政策1项、生产准入政策2项、市场监管政策1项、财政补贴政策3项、税收优惠政策5项、动力电池政策4项、基础设施政策2项、交通运输政策3项、金融支持政策1项、智能化发展政策2项。

二、新能源汽车产业政策核心要点。作为当下我国汽车产业结构升级的重要组成部分和增强我国汽车产业国际竞争力的重要体现，新能源汽车产业的发展受到社会的广泛关注，其同时推进城市大气污染治理与和抑制城市交通排放的关键举措。故而，在国家的出台的汽车产业支持政策中，如2018年以来发布的“打赢蓝天保卫战”“促进消费”“深度开放”等主题的政策，皆提出进一步发展新能源汽车产业是关键一环。

（一）绿色交通与新能源汽车。2018年7月3日，国务院发布的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》（以下简称《行动计划》）是2020年之前指导我国大气污染防治工作的重要文件。行动计划以大气污染防治需求为基础，确立了3年明显改善空气质量的重要目标。通过选定京津冀及周边地区、长三角地区为重点区域，重点强调以下四项工作重点，包括优化产业、能源、运输、用地结构调整及开展重点区域秋冬季攻坚行动、打好柴油货车污染治理攻坚战等重大专项行动。在行动计划中，作为提升车船结构、优化运输结构、发展绿色交通体系的重要举措，新能源汽车的应用推广显得极为重要突出。京津冀及长三角区域一直是打赢蓝天保卫战的重点区域，其于2018年9月和11月分别发布了《京津冀及周边地区2018—2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》及《长三角地区2018—2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》并明确了使用新能源汽车的具体要求。

（二）新能源汽车消费是国家鼓励绿色消费的重要领域。2018年9月，中共中央、国务院发布《关于完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》。在汽车出行消费方面，切实落实新能源汽车免征车辆购置税以及购置补贴等相关的优惠政策。进一步提升新能源汽车的标准化充电设施的相关建设工作。在涉及绿色产业主体方面，建立低碳排放产品多元化生产与供给体系，快速扩大新能源汽车生产规模。

2018年10月，国务院办公厅印发《完善促进消费体制机制实施方案（2018—2020年）》，提出加快汽车消费结构升级，继续实施新能源汽车车辆购置税优惠政策，完善新能源汽车积分管理制度，积极贯彻好乘用车企业的平均燃料消耗量和新能源汽车积分并行管理办法，努力探索碳配额交易制度。完善新能源汽车充电设施标准规范，加强智能互联的充电基础设施，将充电服务的智能化程度进一步提高。

2019年1月，国家发改委、工信部、民政部、财政部等十部委印发《进一步优化供给推动消费平稳增长促进形成强大国内市场的实施方案》。2018年，由于居民消费增速出现一定程度的下跌，国家由此出台一系列鼓励消费的政策。汽车消费增速下降是2018年消费增速下滑的众多重要因素之一。根据国家统计局数据推算，2018年社会消费品零售总额增速同比下降1.2%。在这当中，如果去除汽车类商品，增速回落约0.4%，即汽车消费造成约0.8%的增速落差。故而，该实施方案通过确保汽车消费来“支撑”商品消费“大头”，一方面扩大汽车市场的消费体量，另一方面积极引导汽车产业结构升级，充分满足市场潜在的消费需求，为此需要有条不紊推进废旧汽车报废工作进度。关于新能源汽车补贴结构方面，相关政策要求坚持以扶优扶强为主要导向，积极落实相关车辆的差别化通行制度。上述要求要做到与当下新能源汽车购置补贴政策精神相一致。

2019年6月，国家发改委、生态环境部、商务部印发《推动重点消费品更新升级畅通资源循环利用实施方案（2019—2020年）》，方案主要依据以下四个方面，即产品供给、更新升级、使用环境、循环利用，意图通过激发市场消费活力，促进汽车消费结构升级等手段来释放潜在汽车消费市场潜力和进一步优化消费结构。在涉及新能源汽车方面，包含加强产品供给，保障不限行不限购，持续推广公共领域电动化，推进标准化充电基础设施建设等。

（三）投资管理。国家发改委于2018年12月发布了《汽车产业投资管理规定》，规定将彻底取消汽车投资项目核准事项，全部变更为备案管理制，这将从根本的体制机制上为市场主体解除束缚。在该项管理规定中，插电式混合汽车投动力资项目被归类为“燃油汽车投资项目”，由此在社会上引发了广泛关注与误解，社会一度误认为插电式混合动力汽车将不再属于新能源汽车。然而，事实上之所以将插电式混合动力汽车划归为传统燃油汽车投资项目，是因为插电式混合动力汽车配装传统燃油发动机，必须进行发动机相关的技术研发等相关投资，企业由此需要具有传统发动机技术的生产资质。与此同时，为了支持推动现有的企业大规模生产新能源汽车，现有的插电式混合动力汽车投资项目不必符合新能源汽车产量占比要求以及关于项目所在区域的门槛。通过以上方式鼓励推动各个地区以及现有车企制造推广插电式混合动力汽车产品。

工信部通过结合管理与实践经验，梳理提炼相关的管理文件，并且将之上升为部门规章，于2018年12月发布了《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》，自2019年6月1日正式施行。该管理办法的颁布，主要是贯彻、落实党中央、国务院的“放管服”改革，其目的是减轻市场上企业的负担。根据大致估算，此次管理办法的简化行政流程为备案制后，审批事项预计会减少2/3以上，企业审批事项占1/4左右;产品系族管理制度的实施，将减少公告产品数量达1/3以上，企业申报负担由此大幅度化解。另一方面，为适应当下经济新形势形势，推进产业结构升级，促进科技创新，鼓励企业集团化、产品系族化，允许企业代工生产。

工信部于2019年1月，正式发布了《道路机动车辆生产企业准入审查要求》和《道路机动车辆产品准入审查要求》，上述的两部政策文件其本质上是用来支撑《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》贯彻的必要技术政策文件。首先，文件对相关的企业审查要求保留了原审查要求的大部分的有关条款，大幅地缩减企业及产品大类，精简了对相关企业内部决策机制以及行政管理的要求;其次，文件在企业审查要求方面，删除了非工信部职能（如环境保护、安全生产、职业健康）;最后，是与新能源汽车的投资管理体系改革有联系，停止使用《汽车产业发展政策》中相关的政策表述，在乘用车、货车、客车等有关的公司审查要求中，同时在一定程度上提高了基础研发能力和产业生产环节保持一致性的要求，去除了了企业集团可统一建立产品设计开发机构的表述。

2019年新能源汽车产业

发展主要情况

2018年我国汽车市场销量出现了28年来首度下滑。中汽协会公布的数据显示，2018年我国汽车产销量分别达到2780.9万辆和2808.1万辆，同比分别下降4.2%和2.8%。其中，乘用车累计产销量分别完成2352.9万辆和2371.0万辆，同比分别下降5.2%和4.1%。在汽车市场全面下行的情况下，新能源汽车的生产规模与市场销量依然呈现快速增长的趋势，据中汽协会统计，2018年新能源汽车的产销量分别完成127万辆和125.6万辆。比上年同期分别增长59.9%和61.7%。其中，新能源乘用车产销量更是双双突破百万大关，分别达到107万辆和105.3万辆，在乘用车市场的渗透率也达到4.44%，成为推动新能源汽车市场规模增长的重要力量。

一、新能源汽车产业稳步发展，行业技术水平显著提升。在过去的数年里来，由于在国家的对新能源汽车的大力度扶持，产业始终维持较高的投资热度。一方面，国家在新能源汽车方面的补贴政策持续收缩，另一方面，2018年新能源汽车的产业投融资案例數量依然能够达到上一年的投融资水平，其中单笔最高金额达到50亿元。新车制造及硬件等中游投融资案例数量占比稳定。2018年以来，新型车企制造商大部涌入，且已经处于企业的上市或产品的交付阶段。其中以下三个品牌，即威马、蔚来与小鹏的生产规模发展势头比较强，其他品牌计划于2019年正式上市量产车型，在两年内完成量产车早期批次的集中交付，标志着新兴品牌的初期市场格局正在逐步形成。以用户为中心是“互联网造车”势力主要的造车理念和营销理念，部分车企已将这种理念结合用户生活、社交融入其商业模式之中。

分析2017年以来已发布的《新能源汽车推广应用推荐车型目录》内新能源乘用车技术参数变化情况后可知：从动力电池系统能量密度看，相关的新能源汽车的补贴政策对电池的能量密度的要求与日俱增，2017、2018、2019年相应的能量密度门槛分别上涨到为90Wh/kg、120Wh/kg、125Wh/kg，实际应用车辆平均能量密度从2017年初的106.7Wh/kg提升到2019年初的148.5Wh/kg。然而根据整车能耗来观察，我国新能源汽车的补贴政策已于2017年制定了百公里电耗的门槛，2018年在上一年的基础上再次提高了10%，2019年在2018年基础上又上涨了10%，我国纯电动车实际驾驶电耗也在同时降低，于2018年下降到2017年的指标的84.9%;在2019年初下降到2017年的门槛的76.1%。站在续驶里程的角度来看，平均续驶里程从2017年初的208.4km直接上涨到了2018年初的284.3km，2019年初又提高到了358.8km。从插电式乘用车能耗看，B状态燃料消耗量相比标准限值的比例从2017年初的62.8%，下降到2018年的59.5%，在2019年初已经下降到53.7%。

二、优势新能源车企市场占有率加强，产品竞争格局提升。据统计，2018年比亚迪、北汽、上汽分别以23.0万、15.6万和9.7万辆的销量居国内新能源乘用车销量前三位，相比于上一年，汽车销量增长了102%、49%和120%。销量前五名车企市场集中度由2017年的57%微增至2018年的59%。在销量前五名车企中，比亚迪、上汽、吉利产品以A级、B级为主，销量增速均在100%以上。

根据乘联会统计，2018年A00、A0、A级车占纯电动乘用车销量比例分别为49%、16%、33%，高端车型占比显著提升。插电式混动乘用车2018年销售25.62万辆，同比增长138%。A、B、C三个级别的新能源电动车车在插电式混动乘用车中占比分别为70.5%、23.2%、6.3%，B级和C级车占比亦有较大提升。中国居民杠杆率近年快速增长，已从2008年的17.9%上升至2018年的53.2%，在过去短短的10年内涨幅达到了35个百分点。惊人涨幅的居民贷款几乎透支了国内居民的消费能力，因而必将触发对汽车以及其他耐用消费品的挤出效应。同时，伴随国际上原油价格进入新的一波上涨周期，与此同时，国内关于油耗的政策法规的持续收紧，传统的汽车用车成本预计将会在未来的数年内将会继续保持增长。因此，在纯电动汽车领域，由于其自身低廉的使用成本以及其在生命周期的消耗成本与传统燃油车已基本持平，在充电条件得到保障的前提下，新能源汽车拥有市场化的能力。

三、出租车、网约车助力新能源汽车市场进一步拓展。相较于传统燃油车，新能源汽车天生的低排放优势十分显著。在深圳，涉及节能减排方面，纯电动出租车较传统汽油车节能69.5%，深圳近2.1万辆纯电动出租车全市年度总节能32.3万吨标准煤，替代燃油22.6万吨;在二氧化碳减排方面，深圳2.1万辆纯电动出租车一年可减少的碳排放量达85.6万吨;在污染物减排方面，氮氧化物、非甲烷碳氢、颗粒物等年度污染物减排量将达438吨。根据交通运输部数据，2017年，全国拥有出租车辆规模达139.58万辆。倘若电动化能够达到80%以上，那么新能源出租车的运行规模应当能够保持在110万辆以上，其中蕴含的发展空间非常巨大。自2018年以来，国内已经有多个省、市规划在2020年左右，全面实现出租车以及网约车的新能源汽车化。然而伴随新能源汽车市场规模急剧膨胀，各种自燃的安全事故的发生数量也随之快速攀升。据不完全统计，2018年以来我国已发生新能源汽车起火安全事故超过30起。据各方反馈，目前引发新能源汽车起火的直接原因主要包括：动力电池质量不佳、电池包设计缺陷、内部结构破坏、充电接口松动、电缆过载、配套器件质量不佳、日常维护疏漏或人为因素等。

第三节面临的问题与挑战

一、新能源汽车产业顶层设计有待进一步加强。2009年—2017年新能源汽车产业政策实践表明，系统的产业政策支持是推动我国新能源汽车高速发展的关键因素。后补贴时代，我国新能源汽车产业发展同样面临着关键核心技术不强、结构性产能过剩、政策依赖度偏高等问题，同样需要产业政策的保驾护航。因此，建议国家层面加强顶层设计，从统筹协调、系统方案研究、适用性分析、操作实施等方面尽快出台指导后补贴时代产业发展的战略规划，即《新能源汽车产业发展规划（2021—2035年）》。一是建议通过新能源汽车行业的有关主管部门的有力组织，建立后补贴时代的产业政策支撑研究工作小组，通过深入的新能源汽车行业调研，确保制定产业政策的中立性以及可操作性。二是希望通过积极的研究相关政策工具的主要内涵、实施方式、作用的有关对象以及政策实施域来保障政策在实施的过程中所具有的科学、连续性。三是建议加快明确后补贴时代的新能源汽车产业平稳过渡政策方案，综合贯彻有关的政策工具，从根本上确保新能源汽車产业发展的平稳可靠性。

二、新能源汽车产业需构建配套政策工具包继续保持研发环节支持力度。新能源汽车产业政策实践表明，研发环节政策工具能够显著提高新能源汽车的技术水平、降低产品成本，并促进市场发展。因此，有必要根据新能源汽车产品技术、成本和市场发展情况，在现有技术研发和产业化成果转换基础上，继续加大对新能源汽车的研发和技术支持力度。依据产业发展需求，继续对氢燃料电池系统、动力电池、控制系统等关键零部件研发给予支持，不断完善新能源汽车产业链，提升自身供应能力，并逐步缩小与传统燃油汽车的成本差距。继续加强行业监督管理。评估结果表明，企业及产品准入规定对促进新能源汽车产业发展发挥了较强的正向作用。由于新能源汽车产业的规模一直处于扩大态势，吸引着大量的社会资本涌入到其中，新能源汽车产业出现了如同传统汽车“小散乱”等问题，政府需要进一步强化新能源汽车行业的严格监管，发挥生产环节管理政策在促进新能源汽车市场化、产业化方面的作用，提高“准入门槛”，加速优胜劣汰，保证产品的一致性与可靠性，推动市场竞争优胜劣汰，提高消费者认可度，促进产业发展。延续先进产品的购置补贴政策。根据新能源汽车产品技术、成本和市场发展情况，建议2020年后继续对优质产品保留部分补贴政策。具体来讲，建立领跑者制度，依据技术路线图和国际先进水平，对技术指标和成本降幅提前达到目标要求、市场规模排名靠前的车型和企业持续给予奖励，采取树立标杆、政策激励等方式，引导行业企业追赶技术领跑者，形成推动新能源汽车产业持续提升技术水平的长效机制。进一步完善税收优惠政策体系。分阶段完善新能源汽车税收优惠政策体系。2020年以前保证现行税收政策稳定。一是继续执行现行新能源汽车车辆购置税、车船税优惠政策，且不将电动汽车纳入消费税征收范围，建立技术指标动态调整机制，在降低新能源汽车购置及保有成本的同时促进技术进步;二是突出强调完善鼓励基础科技的研发、有利于技术进步的相关税收优惠政策，从而进一步激励新能源汽车产业的研发成果;三是制定有关于新能源汽车购置税费的优惠抵扣政策，希冀于加强消费者购买新能源汽车的动力;四是研究有关提高成品油消费税的政策，从而反向提高新能源汽车在使用成本上对传统机动车的优势。预计在2020—2025年，伴随着新能源汽车的销量的进一步大幅度的上涨，在恰当的时候将能效指标引入税收政策之中。一方面，税收方面的优惠政策持续的收缩，从而在新能源汽车行业领域建立新的领跑者制度，仅仅赋予能效高的新能源汽车产品一定的优惠政策;另一方面，立足于完备汽车燃料消耗量管理制度上，对乘用车的百公里油耗征税，在新能源汽车方面则依据百公里电耗指标实施分档征税措施。

使用环节实施多措并举的交通支持政策工具包。借鉴国内外的技术研发支持政策，充分发挥各个地方政府支撑使用环节所凸显的重要作用，努力挖掘新能源汽车使用环节的市场竞争优势。进一步而言，主要分为五大方面：一是强调交通优势，包括建立低排放区、施加限行与限购等措施。二是在城市建立相关专用车道，即新能源汽车专用道、城市公交专用道以及大型多乘员车道。三是建立相关的绿色通道，这就包含车辆检查的绿色通道、带有环保标志的绿色通道等。四是贯彻相关的减免优惠政策，包括免高速费、特定桥段的免过路过桥费、免牌照费、商业交强险保费减免、新能源充电使用优惠等。五是给予使用环节的一系列补贴，包括按照纯电行驶里程或充电量进行补贴支持。通过对需求侧的实施相关的激励政策，一方面与供给侧的支持政策形成互补，另一方面强化新能源汽车在使用环节方面的市场竞争优势。

三、新能源汽车产业结构转型有待加快步伐。前期政府在制定实施政策过程中强调技术指标的提升，有力地推动了我国新能源汽车产品技术水平的提升，使得行业从小散乱逐步走向规模化与高质量发展阶段。在新的发展阶段，建议政府要坚持以技术为主的政策扶持准则，但在制定具体的相关政策时，要保持中立、前瞻、客观性等，重视对基础科学和前瞻突破技术的支持，减少技术政策偏差对产业技术路线带来的负面影响。

技术政策应紧跟基础和前沿技术发展趋势。当下世界科技革命正在不断发展兴起，颠覆性的技术解决方案不断涌现出来，我们要进一步加大基础研发的资金、人员保障力度，同时相关产业政策也要支持新能源动力电池、电机、电子控制系统、轻量化等基础科技研发，努力提高传感器、电子控制芯片、高精度GPS、车载智能终端、超级计算平台等技术的研发普及应用。

强化使用环节政策工具应用，避免干预技术路线。在涉及与市场和消费者具有紧密联系的技术指标管理上，政府部门的政策制定中不应强行制造过高的技术门槛，应当顺应市场和消费者的选择。反之，如果相关技术政策设置了高门槛，强行介入，势必导致企业研发的相关产品与新能源汽车市场的真实需求不匹配，有损于新能源汽车产业发展。

构建以融合汽车行驶能耗与汽车结构安全性为主的指标体系。一方面，在早期的新能源汽车补贴政策中，新能源汽车的动力电池能量密度得到显著的提升。目前我国动力电池能量密度与国际先进标准已基本处于同一水平，此外，过高的增加动力电池能量密度反而会降低产品的安全可靠性。建议下一步不以动力电池能量密度为主要考核指标，而是重点考核整车能耗，同时更多考虑到安全性以及相关的技术可靠性指标，进一步提高新能源汽车的综合性能。另一方面，从产业相关的发展形势来观察，新能源汽车已经进入新的发展阶段，汽车产业的高质量发展是大势所趋。当前，新能源汽车产业低端产能已经严重过剩、高端产能匮乏等问题普遍存在，建议行业参与者：一是提高研发力度，在引入投资之余逐步加强产业竞争力;二是注重研发能量密度较高的、可靠系数高的、使用寿命较为理想的动力电池;三是进一步推动芯片研发、控制器等发展短板。