从“粗放式”到“精细化”：北京市朝阳区城市环境治理机制之创新

摘      要：城市环境是人们追求美好生活的空间与物质载体，加强城市环境治理具有重要的现实意义。在我国，粗放式管理在实践中发挥过重要作用，但随着内外部要素的变化与耦合，城市环境治理机制渐次实现了由粗放式管理向精细化治理嬗变。本文以北京市朝阳区环境治理实践进行分析，以“思想（动员）——行动——保障”三个维度呈现精细化治理的基本框架，并从治理价值取向、结构、方式、手段和运行机制五个方面提出具体路径。

关  键  词：粗放式管理;精细化治理;机制创新;城市环境

中图分类号：D035        文献标识码：A       文章编号：1007-8207（2020）11-0086-09

收稿日期：2020-08-02

作者简介：程广鑫（1988—），男，山东德州人，中国政法大学政治与公共管理学院博士研究生，研究方向为行政改革理论与实践。

基金项目：本文系国家社科基金青年项目“新时代深化机构改革与职能转变的关系研究”的阶段性成果，项目编号：18CGL034。

城市环境是人人都能感受到的公共产品，但城市环境的具体指向，学界并未给出统一答案。笔者借鉴其他学者现有研究成果，并在广泛调研的基础上认为，广义的城市环境指自然空间中的生态环境与物理空间中的市容市貌及其秩序环境，但由于自然空间与物理空间的环境治理在主体与层级、制度与结构、方式与方法等方面不尽相同，本文将城市环境治理的意涵限定在狭义范畴，即对物理空间范围内的市容市貌及其秩序环境的治理。从历史的视野看，城市环境治理机制总体呈现出“粗放式管理”向“精细化治理”跨越式升级的趋向，这不只是概念的转换，也是政府在环境治理机制上的调整。

一、粗放式管理的现实样态

（一）粗放式管理的现实选择

自1972年联合国人类环境会议提出“环境保护”的概念后，各国政府普遍承担起环境保护的职责。从各国的治理实践中不难发现，政府在环境治理中起着重要作用，甚至说一直主导着整个治理过程。[1]在我国，政府作为单一治理主体在相当长时间的环境治理中发挥过重要作用且取得了明显成效，但粗放式管理是时代的产物：

第一，粗放式管理是“退而求其次”的选择。一方面，公众并未意识到参与环境保护的长远意义。公众以往的认知逻辑是，“改善后的环境”是一种公共产品，难以界定产权，外部性强，个体的付出极易被他人“搭便车”。这种逻辑思维很难驱动个体自发参与环境保护。另一方面，法律制度与科学技术给予的支撑不足以推动精细化治理。具体表现为：有关环境保护的制度规范不够详尽、留白较多，助长了现实治理中随意性、投机性、策略性、选择性行为;数据收集、储存、挖掘、处理、传输、共享技术滞后，不足以支撑数据在纵向层级与横向部门之间流动，部门之间难以协同治理、综合施策。

第二，粗放式管理是各级政府为趋利避害作出的选择。我国1978年《宪法》和1989年《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）明确规定了政府应当承担的环境保护责任。官员晋升激励的行政生态环境[2]将环境治理成效转化为可量化的指标纳入政府绩效考核，而完成上级分解与下达的治理任务成为下级获得上级肯定乃至晋升的强激励变量。考核、晋升及利益驱动使各级政府环保主责部门选择“粗放式、运动式、快餐式、一刀切式”的治理机制，立竿见影、成效显著成為官员晋升激励的选择。

（二）粗放式管理的现实困境

随着社会力量崛起、社会阶层分化及利益诉求多元化，政府作为单一治理主体存在一定的弊端。一是粗放式管理着眼于解决短期问题，对环境治理的预防、规划、前瞻不足。美国社会学家、组织理论学者詹姆斯·汤普森认为，“广泛存在于行政过程的局限性是对确定的偏爱，偏好短期而非长期考虑，偏好先例而非创新”。[3]二是粗放式管理侧重于关注表面而忽视内在本质问题，采用的治理手段、方式、方法较为简单，不能从整体与系统的角度综合施策。由于治理成效难以固化且极易反弹，导致产生的环境问题会无休止增加治理成本。三是法律制度不健全，环境治理缺少制度引导而失范，衍生出“拍脑子”决策、寻租、不作为、乱作为等现象。四是自上而下进行的粗放式管理更多体现“长官意志”而忽视了吸纳民意。公众对环境保护的意见、看法、建议难以被采纳，公众参与成为难以到达的“最后一公里”。

二、精细化治理的生成逻辑

精细化治理源于科学管理理论，是20世纪50年代日本企业管理提出的概念，旨在改进生产技术、推动流程再造、降低生产投入。[4]之后，精细化治理的理念被植入科层体制，为破解科层管理式微提供了启示。[5]当前，精细化治理已广泛应用于社会治理领域，城市环境精细化治理应运而生。城市环境作为人们追求美好生活的现实空间和物质载体，仅仅以政府为主体加以管理难以满足人们对高质量、多元化、差异化的需求。对此有学者认为，“城市治理有以政府为中心、以市场为中心和以使用者为中心三种典型模式”，[6]城市环境精细化治理是对三种模式的有机结合，突破了以往单中心、等级化、低效率的治理框架。实际上，精细化治理的形成是多重因素耦合的结果。

（一）基础要素：政府职能从管理向服务转变

管理与服务是政府的两项基本职能，但这两项职能的大小及强弱关系并不是恒定的，往往根据经济社会的发展变化进行调适。自2005年提出建设“服务型政府”后，政府通过转移、下放、整合、加强四种方式促进政府职能转变，[7]推动“管理型政府”向“服务型政府”迈进，政府由原来的监督者和管理者转变为服务者和引领者。服务型政府体现了以人民为中心的治理导向，其建设必须围绕公众对环境治理的要求和期待展开。如当前人们对城市环境在治理和范围上的要求，不仅包含环境卫生，还包含城市规划、交通秩序、公共设施、安全稳定等，对城市环境的需求范围愈加广泛;再如人们难以接受噪声污染、施工扬尘、餐饮油烟、露天烧烤、占道经营、违法乱停、私搭乱建等现象，对环境应达到的标准要求越来越高。由此城市环境精细化治理逐渐成为政府的选择。

（二）关键要素：进一步明确政府的权辖与事辖边界

1979年《环境保护法（试行）》规定：“国务院和所属各部门、地方各级人民政府必须切实做好环境保护工作”。1989年《环境保护法》第七条、第十六条、第二十条进一步规定了各级政府环境保护的责任。但这些法条基本上是原则性的，制度设计不够具体细化。2014年《环境保护法》的修订，“落实并强化政府环境责任”成为了这次修订的主要议题。[8]修订后的《环境保护法》进一步明确了政府在环境治理中的权辖与事辖范围。这次修订将原法律中规定的“地方各级政府应对本行政区域的环境质量负责”从第三章第十六条调整为第一章“总则”的第六条，以凸显其重要性。不仅如此，在法条的增量上也有很大变化，有关政府环境保护的法条由原法的12条增加至27条，涉及到环境保护的各个方面。需要明确的是，原《环境保护法》过于注重管理权力而忽略责任追究，导致监督考核乏力，此次《环境保护法》的修订强化了地方政府在环境治理的主体责任，补齐了地方政府环保责任虚化的短板，可谓“史上最严”的《环境保护法》。

（三）补充要素：公众参与促进了政社互动

目前，公众以个体或社会组织的形式参与环境保护等公益活动，日益成为城市环境治理中的重要参与力量。一方面，有关环境保护的社会组织、社团、协会不断壮大，助推社会治理重心下移。2013年以来，行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类社会组织注册门槛降低，社会组织得以蓬勃发展。[9]据统计，截至2018年底，全国依法登记的社会组织81.6万个，其中社会团体36.6万个、社会服务机构44.3万个、基金会7027个，环境保护类社会组织也实现了“从无到有、从少到多、从单一到多元、从数量到质量”的演变，[10]其调节辅助作用在环境治理中日益显现。另一方面，社区力量趋于成熟，为社区居民表达个人意愿、畅所欲言提供了基础性平台。社会组织、社团、协会及社区，其本质是一群拥有共同价值观念、风俗习惯、行为规范、语言表达的公众为了“共意”而集合成的“次级共同体”，[11]这与德国社会学家费迪南德·腾尼斯提出的依托血缘、地缘等建立的“共同体”是不同的。“次级共同体”对私人生活领域中形成的共鸣问题加以感受、选择、浓缩，经过放大后进入公共领域，以影响政府决策或公共选择，弥补自上而下决策模式存在的弊端。日益壮大的社会力量为环境治理从“单向管理”向“双向互促”的转变提供了条件。

（四）保障要素：大数据助力“模糊”向“精确”升级

在从“总体支配”转向“技术治理”改革过程中，大数据为政府纵向层级和横向部门之间的互联互通提供了保障。互联网、云计算、大数据、人工智能等技术呈几何级发展，特别是深度学习算法、计算能力和大数据之间互促互融，使得大数据逐渐从“专用技术”演变为“通用技术”，打破了条块之间、部门之间、区域之间的信息壁垒，推动全方面、多领域数据共享。有学者认为，大数据将掀起“一场国家治理革命”——提升治理效率、重构治理模式、破解治理难题。[12]大数据在城市环境治理中的运用已取得明显突破，比如环保部门采用卫星遥感器、声学传感器、化学传感器等技术设备，监测并收集有关建筑垃圾、堆物堆料、交通拥堵、道路扬尘等数据。这些数据具有Volume（大量）、Variety（多样）、Velocity（高速）、Value（价值）的特征，[13]以此为依据建立的数据模型能够大幅提高实时监测与趋势预测的精准性。

三、城市环境精细化治理机制创新实践：北京市朝阳区

习近平总书记强调：“城市管理应该像绣花一样精细”，这是要求城市环境治理从思想到行动、从外观到内里、从供给到需求都讲求精细化。北京市朝阳区环境治理紧紧围绕习近平总书记对城市管理的总要求，聚焦“大尺度生态环境建设示范区、高水平城市综合改革先行区”的功能定位，[14]依托政策、区位、平台，集聚资源、人才、技术，对标国际一流城市建设标准，改变传统、静态、简单、线性的治理方式，合理安排跨地区、跨部门、跨领域的工作任务，扎实推进环境精细化治理。

（一）党建引领

“街巷吹哨、部门报到”工作机制，其实质是下级街巷就综合执法、重点工作、应急处置问题吹哨，[15]上级部门30分钟内紧急报到的工作机制。党建引领紧紧抓住党组织领导基层社会治理的主线，整合条块资源，形成上下级联合执法的工作机制。朝阳区麦子店街道依据自身实际，因地制宜，创新原有“街巷吹哨、部门报到”工作机制和方式方法，融合“党政群共商共治”治理模式，探索形成 “四问三商两把哨”的工作格局。通过“四问”——问需、问计、问效、问责，广泛征民意、集民智;通过“三商”——在街道、社区和社会单位层面议事协商，实现资源整合和下沉，吸纳更多主体参与共商共治;通过“两把哨”——坚持党建引领，充分运用街道工委和社区党委“两把哨”，探索“街道社区吹哨、社会单位报到”和“党委吹哨、全体报到”模式。党建引领下的“四问三商两把哨”的治理模式充分发挥了党在统筹行政资源和社会资源方面的政治优势、组织优势，弥合属地与执法部门之间的断层，克服部门协调不力、推进不畅的障碍。

（二）街乡赋权

朝阳区潘家园街道有12个社区、98个居民小区，区域总人口达15万人①。实施精细化治理前，街道办每月会接到1000余起环境问题投诉，包括堆物堆料、无主垃圾、小广告等。2018年11月，区政府赋权街道办成立城市管理指挥中心，统合城建、信访、网格办等实体化平台，实现信息共享、力量统调。城市管理指挥中心最大的特点为：一是管理层级减少，建立了快速处理机制。城管队、绿化队、物业公司、社区、志愿者都可由指揮中心调度，实现问题直报、过程直播、结果直达，避免了不必要的分流、上报、派转，投诉处理周期由原来的3天缩短为2个小时。二是赋权下沉增效，统一接诉与工作平台。对普通市民来说，难以厘清网格员、小巷管家、街巷长、协管员之间的职责分工，遇到环境问题时不知向谁投诉，成立管理指挥中心则避免了这一问题，因为管理指挥中心执掌辖区所有环境事务。

（三）社会增能

2015年4月，朝阳区双井街道社会动员中心正式成立，具体工作由民和社会工作事务所承接。社会动员中心是一个集“一网五中心”于一体的综合性平台②，承接多项街道办事处之前负有家综服务、公益环保等职能。该中心自成立以来开展了一系列环保行动，如整治拆墙打洞的底商、“共建绿立方”绿植培训、绿色环保出行等，营造了“共建共治共享”的治理格局。该中心实现了两个结合：一是线上活动与线下活动结合。线上活动依托“双井13社区”展开③，线下活动则由其他中心推进，线上线下活动同频共振、有效衔接、压茬推进。二是行政化动员与社会化动员结合。双井街道改变以往单一的行政动员模式，依托社会动员中心塑造文化与情感认同体系，打造纵横交错、立体多维的“行政动员+社会动员”模式，充分调动社区居民、志愿者、媒介、社会组织参与环境治理的积极性，促进社区精细化治理的升级。

（四）智能建设

2017年，朝阳区孙河地区创新环境治理机制，搭建智能感知城市运行平台，深度整合全域数据，为线上线下实时沟通、信息共享、全程跟踪、联动指挥、应急处置、辅助决策提供了载体。智能感知运行平台的成功搭建源于：一是搭建“一库七模块”平台框架。“一库”即数据库，运用GIS、遥感、虚拟现实等技术构建一张2.5维全域地图，整合人、地、事、物、组织等数据并形成关联，与地理信息深度融合，仿真建模。“七模块”即设置“党建引领、视频巡控、大气治理、环境网格、工地管理、街巷长、河长”七个应用模块，便于统筹调度。二是开发终端应用程序。开发“一线助手”“党员e家”等手机终端应用程序，将“吹哨报到”机制延伸至广大党员、机关干部、社工、网格员、志愿者。三是引入新型感知技术。在现有视频监控系统上引入人脸识别和视频结构化技术，应用于解决环境问题，如堆物堆料、占用消防通道、重点人实时报警等，实现智能感知、身份识别、精准定位、自动预警、自动出单①。

（五）问题归责

2015年，朝阳区东风地区积极响应城市环境精细化治理的要求，通过入户宣传、实地勘察、划定范围、确认签字等在“门前三包”基础上推行“门前六包”责任制。“门前六包”责任制明确社会单位、门店商户、社区居民在卫生、整洁、绿化、设施、秩序、安全六个方面的责任，以签订“六包责任书”的方式建立奖惩办法和追责机制，营造出单位负责、政府监管、社区巡查、群众监督、社会协同、全民参与的良好局面。如朝阳区主推“一把扫帚扫到底”的作业模式，彻底改变了道路工作的“多头管理”局面。所谓“多头管理”，意指一条道路由多家单位共同负责，城管委负责路面清扫、园林绿化局负责绿地养护、水务局负责河道清理、市政局负责下水道工程、街道负责督查门前责任制。“多头管理”体系因作业标准不一致、作业时间不同步而相互排斥，因责任区界线模糊而推诿扯皮。推行“一把扫帚扫到底”模式后，每个区段只由一家单位负责，有效避免了因标准差异与责任模糊而衍生出的矛盾。

从治理的实际效果看，“散乱污”企业、“脏乱差”背街小巷、空中“蜘蛛网”“马路拉链”不复存在，生态建设、城市景观、人居环境得到明显改善，这与环境治理机制创新密不可分。归纳而言，朝阳区城市环境治理机制主要体现在“思想（动员）——行动——保障”三个方面（见表1）：思想（动员）方面，由党建引领，发挥党在统筹调动资源方面的政治和组织优势。行动方面，由街乡一级将权力赋予或下沉到社区以实现“街乡赋权”，同时，调动政府以外的社会力量参与环境精细化治理以实现“社会增能”。保障方面，充分体现大数据等信息技术在城市环境治理中的价值以体现“智能建设”;明确责任，凸显了责任倒逼对工作不折不扣的落实以体现“问题归责”。

四、从“粗放式”到“精细化”：城市环境治理机制创新的路径

“思想（动员）——行动——保障”三个维度诠释了精细化治理的基本框架，但总体而言较为笼统、不够具象。为此，笔者依据“思想（动员）——行动——保障”的框架分析北京市朝阳区的典型做法（见表2），锚定切入点，勘定主要路径，旨在为我国城市环境精细化治理提供借鉴。

一是治理价值取向从管理向服务转变。治理环境问题的立场或态度即为价值取向。北京市朝阳区环境精细化治理实践表明，治理行为中的单向支配和管控逻辑只有按照精细化治理的要求，才能关切市民的情感、回应大众的需求。美国学者福克斯和米勒提出的“公共能量场”概念与之相似，其主张解构传统“命令——控制”式的官僚制，破除政府绝对中心的权威定势，营造政府和公众之间平等的结构性关系，鼓励公众进入公共能量场与其他群体互动、争辩与反驳。[16]政府积极鼓励公众通过听证会、征询会、网络互动、意见箱等形式参与城市环境治理，吸纳民意民智，真正站在“用户”立场上对城市环境进行规划、设计、改造、提升，匹配好公众需要与城市功能之间的关系。

二是治理结构从单一主体向多元主体转变。党的十九大强调，要努力塑造“共建共治共享”的社会治理格局，“共建”是基本要求、“共治”是主要方式、“共享”是目标指向。[17]“共建共治共享”强调不同主体协同合作以实现权利、责任和利益的动态平衡。环境治理是一项复杂的、系统的工程，既涉及绿化卫生、水和大气治理、交通规划、地下管线、垃圾处理等原有问题，也涉及城市化背景下城乡接合部由于异质、多元、变动而衍生出的新问题，还涉及环境与重大安全隐患之间的交叉问题。环境治理面广、内容复杂、治理体量大，需要党、政府、社会、公众集聚合力，打造治理共同体，[18]就共同面临的环境问题有效互动。

三是治理方式从条块分散向部门整合转变。条块关系是我国各级政府治理的基本结构关系，“条”具有专业上的优势，“块”则易于发挥属地管理的优势。[19]但“条”与“块”在治理空间中不协调问题也比较突出：互相扯皮、推卸责任，条块分割及碎片化严重。打造“条块結合、以块为主”的治理体系是克服环境治理碎片化与无效低效的关键。这就要求：一要凸显党建引领的作用。加强基层组织和社会组织的党建工作，推动党组织全覆盖，对党组织进行标准化建设，切实发挥好以党的思想引领和号召动员的作用。二要对“块”进行制度化赋权。明确上级与下级的权责利边界，明确各级政府的“责任清单”“权力清单”，以制度化赋权的方式下沉资源，提升属地管理权能。

四是治理手段从数字化向智能化转变。当前环境治理已进入数字化阶段，交通探头、扬尘测试、火情报警、人流探测的使用大大提升了城市环境治理能力。但总体而言，城市环境治理的智能化程度不高，应借助大数据、云计算、移动互联网、物联网、人工智能、区块链技术向智慧化方向转变，实现对海量信息的感知、识别、追踪、监管，以弥合人工管理和数字管理存在的漏洞。数字孪生城市（Digital Twin City）是未来城市全面智能化的表现形式，将形成物理与虚拟之间的映射关系，[20]可以对未来城市规划、建设和使用进行模拟仿真，降低环境治理重大决策失误率。笔者认为，推进智能化建设可借鉴北京市朝阳区孙河地区的实践经验：建设智能平台与载体、研发智能技术与程序、注重“互联网+管理”结合、促进跨部门全要素数据共享。

五是运行机制从问责盲区向严格追责转变。现实中很多环境治理问题尚不能明确追责，原因包括两个方面：一方面是政策设计覆盖面不够，追责尚有盲区;另一方面是政策规定交叉面较多，存在问题产生空间。从问责盲区向严格追责转变要做到：一要建立问题台账，厘清场域内工作总量，具体包括固有事务和委任事务、常规事务和突发事务、内部事务和外部事物;二要科学规划，完善制度设计，弥合存在的制度漏洞，规避“打擦边球”“钻空子”行为;三要层层分解，明确责任清单，虽然多数行政任务能以“自上而下”的目标分解方式推进，但对于复杂性强、难度大、任务难以分解的工作，应引入“自下而上”目标责任制方式;四要实施内外部监督，畅通监督渠道，加大追责力度以倒逼落实责任。

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（责任编辑：马海龙）

Abstract：Urban environment is the space and material carrier for people to pursue a better life.Therefore，it is of great practical significance to strengthen urban environmental governance.Although extensive management has played a role in practice，with the change and coupling of internal and external factors，the urban environmental governance mechanism gradually changes from extensive management to fine governance.Taking the typical practice of environmental governance in Chaoyang District of Beijing as an example， this paper presents the basic framework of fine governance from three dimensions of “ideology（mobilization）—action—Security”，and puts forward specific feasible paths from five entry points of governance value orientation，structure，mode，means and operation mechanism.

Key words：extensive management;fine governance;mechanism innovation;urban environment