浅析伦敦中央活动区（CAZ）规划的导向及启示

姚俊

（北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院 广东深圳 518055）

1 中央活动区（CAZ）的提出

近年来，随着经济全球化和后工业时代带来的城市高速发展，传统城市中心（CBD）的弊端逐渐显现，过于强调单一功能的大量集中，无法适应当下人口和财富快速聚集的多元化经济空间要求，迫使国际大都市的经济结构不得不实现多元化发展以保持竞争力。为此，同时也是为了一定程度上解决CBD所带来的各种生活、交通、教育、医疗等诸多城市问题，于是出现了“CAZ”（Central Activity Zone）即中央活动区的概念。

CAZ的相关概念起源于20世纪60年代，当时随着西方城市从工业化时代转变为后工业化时代，传统CBD的理念开始被人们质疑，主要是针对为了隔离工业污染而提出的功能分区理念，以及建立在此基础上对CBD功能的限制。由于制造业已经几乎完全从城市中心消失，以工业化时代为背景提出的功能分区也失去了其存在的理由。雅各布斯（Jane.Jacbos）在其1961年出版的《美国大城市的死与生》（The Death and Life of American City）一书中，对于功能区划理念提出了强烈批评，也指出了中心区被人为的局限于服务业而排斥了居住功能的误区。该书中最重要的观点是多样性，她认为“地区……的主要功能必须要多于一个，最好多于两个……”，即土地使用的功能必须多样化。同时，雅各布斯还提出，在城市规划建设中除了考虑城市的基本功能（Primary uses），还应该考虑城市的从属功能（Secondary uses），即指为那些受基本功能吸引的人提供各种服务的功能，如商业设施、娱乐设施、文化教育设施，以及传统意义上的居住区功能等等。

2 英国中央活动区（CAZ）的规划发展历程

2004年和2011年颁布的《大伦敦规划》以及2017年公布的《大伦敦规划（公共咨询版）》中，分别对CAZ的定位和功能做了详细阐述，并在2016年颁布的《中央活动区补充规划指南》中从功能、交通、公共空间等方面提出了CAZ的实施策略。

2.1 大伦敦规划2004

2004年颁布的《大伦敦规划》（The London Plan）是近20年来伦敦的第一部法定战略规划，其中第一次正式提出中央活动区（CAZ）名称。该计划提到：CAZ是位于伦敦中东部地区的规划政策，包括金融办公、专业零售、旅游、文化、娱乐等综合功能。同时CAZ中包括一批具有特殊重要性的功能活动：中央政府的办公机构、企业总部和外交使馆、伦敦最集中的商业和服务部门及贸易办事机构、专业服务部门、各种组织机构、通讯、出版、广告和媒体，如图1所示。

2.2 大伦敦规划2011

图1 资料来源——大伦敦规划2004

2011年在可持续发展的理念下，面对人口持续稳定的增长和不断发展变化的经济，伦敦颁布了第二部伦敦市法定战略规划，其中提出了外伦敦、内伦敦和中央活动区（CAZ）三个次区域发展战略，并着重对CAZ提出了功能发展要求：CAZ包含伦敦的地理，经济和行政中心；汇集伦敦金融核心业务以及其他国际化业务和服务，与金丝雀码头一起，为伦敦提供了将近1/3的工作机会；是国家的政治中心、文化中心、零售中心。并且在以上综合功能的基础上，战略规划还要求CAZ需要为275000名伦敦人提供居住条件，以满足区域内乃至全市的各种住房需求。另外，规划提出时，虽然北狗岛（NIOD）不在正式CAZ范围内，但它已经满足了CAZ一些相同的功能，尤其体现在支持面向全球的财务和商业服务集群功能。

图2 资料来源——大伦敦规划2011

2.3 大伦敦规划2017（公共咨询版）

2017年的大伦敦规划是最新的一版法定战略规划，其中提出伦敦市中心应当包括中央活动区（CAZ）和北狗岛（NIOD）两部分，作为伦敦和英国经济的主要推动力。规划中明确规定CAZ战略职能包括：“国家政府相关职能；外交组织（如使馆和高级专员公署）；国家和国际的重要办事处；与财务，商业，专业相关的公司总部、团体协会和机构；科学、技术、媒体、通讯和具有区域、国家和国际重要性的文化部门；高等教育和继续教育研究中心；区域、国家或国际范围的医疗、法律重要性机构；具有地区、国家和国际重要性的艺术、文化，休闲、娱乐用途集群；具有区域、国家和国际重要性的零售功能；旅游设施，包括酒店和会议中心；与其他主要活动相关的专业创意集群，包括时装、珠宝、印刷、古董、艺术品和文化；交通设施，特别是区域、国家和地区的重要公共交通设施；礼拜场所，具有地区、国家和国际重要性的地方集会场所；沿泰晤士河的公共休闲空间；建筑周边景观和皇家公园等绿色开放空间”。

除了一系列战略职能外，CAZ还包含住房、社会基础设施和一般社区用途，以满足居民、访客和从业人员的需求。虽然它们不在CAZ的核心区域中，但这些面向区域内的用途功能，能够提供人们在一天24h和一周7d中不同时间所需的活动和活力，使该区域成为一个充满活力的多功能特色区域，但是片区内的新住宅发展应以不损害CAZ的战略功能为前提。

按照战略规划建成后的CAZ区域将是伦敦充满活力的心脏和全球标志性的核心，其业务功能和活动的密度、规模和组合将是独一无二的，规划应以提高的区域连通性为基础，包括公共交通，步行和骑行网络的加强。同时北狗岛（NIOD）被确认为CAZ的“卫星区域”。

图3 资料来源——大伦敦规划2017

2.4 2016《中央活动区补充规划指南》

2016年，伦敦市政府发布了《中央活动区补充规划指南》，对《大伦敦规划》做出进一步说明和补充，除了明确规定CAZ战略职能和住宅功能外，对CAZ的空间发展方面也作出了政策引导，规划中提出：

（1）在2011年至2031年期间，CAZ和北狗岛（NIOD）需要增加至少17.7万个工作岗位和230万平方米（净）办公空间。为适应预计的就业增长，并确保CAZ、狗岛和科技城地区在伦敦保持全球竞争力，片区内的开发需要更密集和更高密度，并在将来考虑对CAZ边界进行改变。同时在保证战略功能的前提下，CAZ内的住宅开发项目可考虑建设成为融合居住和办公的混合用途社区。

（2）高质量，管理完善的公共空间对CAZ将产生积极影响，有助于增强整个片区对商业和办公环境的吸引力。同时它还可以从健康和社会因素方面改善人们的生活质量，并且有助于增强住宅和商业社区的空间联系，提供一个安全、优美、活力的片区环境。

（3）伦敦市中心是世界上交通最便利的地区，包括轨道、公路、公共汽车、河流、地下空间、步行和自行车网络等多元交通方式，早高峰时段到达CAZ的人们，约有90%采取公共交通出行方式。规划提出CAZ核心区和北狗岛（NIOD）以“无车化”为发展目标，通过加强公共交通的连通性和可及性、建设“健康街道”、降低停车场设置标准等策略，鼓励步行和自行车等慢行出行，限制小汽车出行，以实现CAZ绿色、可持续的交通方式和环境改善需求。

3 英国中央活动区（CAZ）的规划导向总结

从以上四版规划中可以看到，英国中央活动区（CAZ）的战略思路相比原有的城市中心，其功能更加多元化，关注公共交通和慢行交通的组织，注重以人为本的城市空间形态，主要体现在以下三个方面：

（1）规模随城市需求迭代转化发展：城市的人口、产业和经济发展是一个动态变化的过程，因此作为其控制中心的CAZ规模也需要根据城市发展需求而不断改变。虽然各版大伦敦规划中都没有明确CAZ的总体用地规模，但是从三版CAZ地图中可以清晰看到，2004版还没有明确的边界，且外围区域用地是较为零散的商业零售用地功能；2011版已经有了明确的用地范围，边界地区除商业零售用地外也包含其周边的住宅社区；2017版除中心区域的CAZ范围，更将北狗岛（NIOD）列入CAZ的拓展区域，并且未来考虑周边区域作为CAZ的拓展可能性。

（2）多元化功能提升区域活力：多元化的城市功能是提升中心活力的基础，而多样化的服务人群则是实现片区活力的保障，CAZ居住功能的引入，为维持片区持续活力提供了有利条件。2004规划中CAZ的功能中主要阐述了办公、专业服务、零售、旅游、文化、娱乐等等功能；2011版规划中在此基础上增加了“满足当地和全市需求的各种住房”的功能需求；2017版规划中明确规定了CAZ多样化的综合战略职能，并且在不损害战略功能的前提下，还应注重住房和社会基础设施等社区居民需求，作为确保CAZ片区活力的基础。2016版补充规划指南中更提到了对CAZ中住宅与办公功能混合开发的需求与实施措施，以灵活的应对产业与经济发展的多元需求。

（3）可持续发展的交通模式：伦敦中心城区的街道空间占公共空间的80%，因此城市交通模式直接影响了城市公共空间的品质。2004和2011版规划中虽然未针对CAZ提出明确的公共空间和交通改善建议，但其针对城市和中心城区提出了优化公共交通体系、改善步行、自行车等慢行交通环境的总体策略；2017版大伦敦规划和2016版补充规划指南更是在此基础上提出了“健康街道”的概念，以此提升公共空间品质，鼓励绿色交通出行，实现人本和可持续发展的目标。

4 对我国中心区规划发展的启示

在我国，以《雅典宪章》为代表的20世纪的现代主义城市规划理论对规划界影响颇深，很多城市中心区土地利用规划中仍存在机械的功能分区，影响了城市资源最优化利用和CBD的可持续发展。然而随着全球化进程的加速，我国的城市中心区发展也应当充分考虑这一背景因素，在城市中心区建立多元化的城市功能和产业集群，优化城市交通和公共空间体系，塑造活力、多元、人性化、可持续的城市中心发展模式。通过借鉴以英国为代表的西方大都市中央活动区（CAZ）的先进规划经验，摸索出更加适合我国国情的中心区规划建设模式。