野生动物源性食品安全风险的内涵、法律检视与治理

霍敬裕

（合肥工业大学文法学院，安徽 合肥 230011）

因饮食文化的多构性而形成的食品安全风险存在已久，尽管社会公众对野生动物舌尖上的安全具有一定的戒备心理，但部分人仍未抵过“樽罍溢九酝，水陆罗八珍”[1]的诱惑。与古代食用野味充饥不同，当今社会的肉类供给市场较为充沛，但目前消费市场并未降低对野生动物食用的比例，中国野生动物保护协会做过的食用野生动物调查显示，城市居民中有46.2%的人食用过野生动物，而22.7%的人群有经常性食用的行为[2]，广州地区在2005年之后野生动物食用消费总量仍然呈现整体增长的态势[3]。随着人类居住环境的扩张，野生动物栖息地逐渐减少，导致物种间正常的隔离空间受到压缩[4]，野生动物更容易成为疫源疾病的宿主，也更易通过人传人的广泛传播路径形成食源性安全风险[5]。2020年2月24日，全国人大常委会出台了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，禁止食用包括非国家重点保护和人工繁育的野生动物，为进一步规范野生动物利用行为，亦同步启动修订《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国动物防疫法》等相关法律。在此过程中，需审慎分析野生动物源性食品安全风险生成的动因、静因以及各因素间的相互转换，科学合理地界定非国家重点保护动物保护与利用的法律边界，构建“同一世界，同一健康”理念下动物卫生与公共卫生的协同监管。

1 野生动物源性食品安全风险的界定

1.1 野生动物源性食品的内涵

“民以食为天，食以安为先”，作为人类食物主要来源的动物及其相关制品，其安全性直接关系到人类生存与健康。研究环境资源法的学者多以自然状态生长[6]、未被驯化[7]作为野生动物的主要特征，并以此作为与人工养殖动物区分关键因素。因此，经过人工驯养、繁殖的野生动物及其制品不宜再纳入野生动物源性食品的考察，而归属于普通动物产品更为适宜。根据原农业部与原国家质量监督检验检疫总局制定的《中华人民共和国动物及动物源性食品中残留物质监控计划及官方取样程序》以及国家林业局2013年出台的《关于促进野生动物可持续发展的指导意见》，动物源性食品是指全部可食用的动物组织及蛋和奶，包括禽类、饲养动物、家养及野生野味等。野生动物亦是动物源性食品的组成部分。

1.2 野生动物源性食品安全的风险来源

据统计，2003年至2012年期间，全球出现的新发传染病中源自动物源性食品的比例高达75%[8]。由于抗体构成迥异，即使是表征为健康的野生动物，其体内也可能隐含有不能被烧烤、盐渍、蒸煮等加工方法去除的病原体。目前已知的200多种动物传染病和150多种动物寄生虫病中，至少有160多种会发展成人畜共患病[9]。军事医学科学院研究员金宁一分析认为，新时期野生动物源性食品安全风险发生了两个维度的转向：一是野生动物病原体跨界感染机率增大，中间宿主或多重宿主数量增加;二是通过基因突变或重组形成新的病原体的发病特征发生实质性改变[10]。

2 野生动物食源性安全风险的法律检视

2.1 立法理念的检视：保护与利用之间的平衡

野生动物不仅与人类相伴而生，也是维持生态系统运转的重要组成部分[11]。然而，由于人类中心主义的膨胀性，野生动物保护立法多屈步于野生动物种数多寡、价值高低等功利主义因素的考量，而止步于过度使用行为的禁止，从而为野生动物上“菜单”埋下隐患。从《野生动物保护法》等相关规范可知，野生动物受到保护待遇的前提是其可利用性，即仅满足珍贵、濒危的陆生和水生野生动物或是有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物（以下简称非国家重点保护野生动物）受到法律的保护，其余野生动物可在规范利用的前提下被食用或他用，而对于珍贵、濒危的判断，实践中基本依据《最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》[12]执行，而涉及重要生态、科学、社会价值的判断则实行名录保护。例如，果子狸已被纳入国家林业局2000年8月1日发布的《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》之中。

2.2 立法技术的检视：目标与现实之间的矛盾

2.2.1 野生动物检疫范围过宽

不同于人工饲养类动物集中化、流程化的食品监管，野生动物物种多样，携带的病原体种类复杂，其疫源的广泛性、多样性、流动性等特征[13]易诱发食源性疾病，如果是违法捕获的野生动物，其可能误食了有毒的诱饵，若将其食用可能诱发人畜共患的疫病或者中毒等重大食品安全风险。根据《野生动物保护法》的规定，检疫证明是野生动物经检疫合格的唯一法律凭证，即没有取得官方兽医出具的《动物检疫合格证明》的野生动物不得经营和运输。但是，作为《动物检疫管理办法》授权的相关机关，农业农村部门只对反刍动物、马属动物、猪、家禽、犬、猫、兔、蜜蜂、鱼虾贝类9 类动物规定了产地检疫规程[14]，而对于蛇类、啮齿类等其他人工饲养或合法捕获的陆生野生动物的产地检疫却未有相应的规程制约。同时，官方兽医作为法律授权的执法主体，其权责范围不够明晰[15]，难以让社会公众依凭常识辨识。

2.2.2 合法来源证明的质疑

捕食野生动物的合法性来源于法律对一般性禁止的解除，解除的基本依据应是明确的、可知的。然而，在《野生动物保护法》中仅以“应当提供狩猎、进出口等合法来源证明”为标准确定食用非国家重点保护野生动物的规范属性，却未细化合法性来源证明的形式、签章以及附件等具体要件，难以让实践部门作为执法依据，反而为食用野生动物披上合法化外衣。并且，目前地方立法或规范性文件中也鲜有合法性来源证明的内涵框定，仅有《江苏省野生动物保护条例》和《厦门市市政园林局行政审批和公共服务事项审查工作细则》中规定合法性来源证明的形式可以分为：狩猎证、捕捞证以及野生动物驯养繁殖许可证、运输证、经营加工许可证或允许销售利用批文、允许进出口证明及有关销售合同或协议。即便如此，合法来源证明的认定范围过于宽泛，导致实践中行政执法人员难以辨别各类执法证明文件和民事合同的真实性，而多流于形式要件的审阅。

2.3 立法逻辑的检视：源头风险治理的缺失

2.3.1 野生动物经营利用资质许可审查薄弱

不同于植物类采集、加工的简易性，野生动物“入餐桌”多经由市场交易、加工制作等多道环节。随着刑事追责趋向严格化，食用国家重点保护野生动物的现象普遍减少，市场交易者多因食用非重点保护野生动物具有合法性、低害性而忽视食品安全风险。依照《野生动物保护法》的规定，公民、法人或者其他组织经营利用陆生野生动物及其产品须办理野生动物及其产品经营许可证或非重点保护陆生野生动物经营利用许可证。然而，野生动物的经营与利用涉及到捕获、餐饮、人工繁殖驯养等多个层面，林业部门作为野生动物保护的主管部门难以细化至每个层面。以中国野生动物保护协会与美国野生救援协会的2006年中国食用野生动物现状调查报告为例，协会在2005年—2006年期间对北京、上海、广州等全国16 个城市的部分餐厅、超市、副食品商场以及集贸市场野生动物的经销情况进行了调查，结果发现经营野生动物的餐厅占比为40.4%，办理了野生动物经营利用许可证的比例为25.6%;经营有野生动物产品的副食商场、超市占比为38.2%，办证比例为10.9%;经营野生动物的集贸市场占比为59.4%，办证比例为20%，而这些场所经营的野生动物种类达到80余种[16]。根据野生动物保护法律的规定，企业或个人只有对《国家林业局关于发布商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的梅花鹿等54 种陆生野生动物名单的通知》（林护发〔2003〕121号）规定的54 种野生动物的利用提出行政许可申请，经批准后在限额指标范围内经营利用，而利用其余陆生野生动物进行商业性活动则为非法。诚然，限额指标是遏制野生动物资源被过度利用的重要依据，然而各地制定的相关行政许可规范中，多侧重于限额申报主体的缴费义务，而未对其申报资格及年度限额测算依据予以细化。同时，部分地市对于野生动物商业化经营利用的审批转向简化，甚至免去经营许可前现场核验的必备流程[17]，仅从申请人提供的书面材料判定其野生动物肉类加工、制作以及出售的资质，未考量申请人持有的有关野生动物疫病防治设施设备的规模或数量。

2.3.2 野生动物屠宰检疫机制不健全

动物屠宰检疫工作包含宰前检查、宰后检查以及无害化处理3 个主要阶段，是指由法定机构以及检疫人员严格按照法定的规范及标准，对动物及其相关产品所进行的检查以及处理工作[18]。《中华人民共和国动物防疫法》作为动物屠宰防疫的基本依据，只是从宏观角度规定动物疫病防控的执法边界[19]，但并未细化屠宰过程中动物卫生监督动物屠宰检疫的步骤、工具以及奖惩评价[20]，难以实现对包括野生动物在内的动物进行有宰必检、有疫必报。即使野生动物可以进入屠宰场所，但野生动物获取较为分散、产地检疫的申报不全，易导致部分进入屠宰场的野生动物并不具备产地检疫证明或者带有免疫标志，可能使得隐性带菌或者带毒的野生动物流入食品交易市场中[21]。

2.3.3 食用野生动物监管职责交叉，易产生监管真空

野生动物的经营与利用不同于普通商品贸易，既具有交易主体的多元性、分散性特征，又在交易过程中与其他食品接触易导致食品安全风险转移，因而《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》及相关规范中规定了除自治州、县和市以外，林业行政主管部门与市场监督管理部门共同监管野生动物的经营利用行为。在监管范围的分配上，市场监督管理部门单独负责集贸市场的野生动物或者其制品的交易行为;除此以外，餐厅、超市、商场以及其他经营野生动物或者其产品的场所，监管主体涵盖了林业行政主管部门、市场监督管理部门或者其授权的单位;而负责动物防疫监督检查的农业农村部门尚不具有野生动物交易场所的行政检查权与行政处罚权，易导致实际行政执法中证据收集不充分、规范性不足，事后补证又无法律授权。同时，野生动物的捕获、屠宰加工、产品流通、进出境检疫等监管需要全方位、整体性的权力布局，现行分段式的立法模式难以形成全过程管理，一定程度上减弱了法律的实施效果。

3 域外野生动物食源性监管制度借鉴

科学监管、前端监管与合力监管是降低野生动物食源性风险的有效方式。世界各国野生动物保护立法观念逐步从动物利用价值论发展至动物权利论[22]，乃至动物福利论[23]，并且注重动物卫生法律体系的建设[24]，从而可减少野生动物疫情导致的食品安全问题，这值得我国在构建和完善动物卫生与公共卫生、食品安全衔接机制中予以借鉴。欧盟2000年发布《食品法律白皮书》的报告中，涵盖了动物源性食品各类牲畜的饲养、保健、农药及化学品残留、添加剂的使用、包装材料的要求、生产者与消费者的权利和义务等[25]。《德国民法典》通过确立“动物完全法律人格论”，即将动物视作不同于普通物的生物存在，除法律有例外规定以外，管理动物利用行为均比照适用有关物的规则，即将动物作为民法中的有关物予以尊重和保护，因而对野生动物的经营利用加以严格的限制。黑非洲地区的不少国家将保护生物物种多样性作为基本国策，并通过公地管理计划事业推行以村社为基础的野生动物保护和利用的管理方法[26]”。此外，泰国颁布的《野生动物保存保护法》、匈牙利颁行的《森林和野生动物法》以及澳大利亚实施的《国家公园和野生动物法》等法律并不仅以对人类有益的动物作为野生动物保护范围的标准，在动物卫生法律体系的系统性、科学性、权威性、强制性、操作性和即时性等方面，都能有效地为国家的动物卫生监督管理提供强有力的法律保障。

3.1 动物卫生与公共卫生管理体系的高度融合性

各国为应对动物源性食品安全风险，根据疫病防治特点与流行现状构建了动物疫病监测、食品安全防控、生态环境保护以及应急处置等部门监管体系与制度。美国农业部下设动植物检疫局负责包括野生动物在内的动物疾病监测防控工作[27]，加拿大联邦政府机构中唯一具有动植物检验检疫和食品安全管理职能的是食品检验署[28]。德国林业部综合负责动物流行病防治及控制、动物交易管理和饲料管理等工作，法国农业食品、渔业与乡村事业部所属的食品总局负责动物疫病防治、植物和食品安全工作，意大利卫生部、农业政策部和环境部在野生动物疫病监测与防治工作中有诸多合作[29]。美国现行联邦卫生法律15 部、行政规章134 部，涉及范围包括兽医机构组织、动物疫病防控、动物源性食品安全、兽药与饲料管理、动物福利、兽医管理等方面，基本涵盖了动物卫生和公共卫生，将两者防控体系有机结合起来;野生动物在加工制作后进入美国商业食品供应体系需遵循各州和联邦的食品安全条例。法国动物源性食品安全法可分为卫生和质量监测、相关产品的规定、有关饲养的规定、动物源性食品的规定以及进出境和共同体内部流通等5 个方面[30]，该安全法对包括野生动物在内的动物肉食制品的安全性进行了全流程规定。德国动物源性食品安全立法涵盖了饲料管理，标识管理，卫生管理，屠宰及乳、肉和食品的管理以及废弃物的销毁6 个方面。加拿大的动物卫生法律体系涵盖面十分广泛[31]，不仅制定有动物疫病控制、动物源性食品安全、动物保护和动物福利、兽药管理、兽医管理法和组织机构法方面的法律法规，而且关于对动物卫生的立法更加注重企业、行业协会和专家的参与[32]。

3.2 注重技术标准规范的拟定与更新

生态环境的变化和频繁的贸易加速了野生动物成为“新病原体”的进程，已发现的病株发生基因突变或重组后可能成为新型病毒。法律“立、改、废”的程序繁冗而不利于应对动物食源性的风险变化和新型技术的推广应用，因此构建细节性的技术标准体系势在必行。美国动物卫生法律体系不仅包括法律法规，也包括数量颇丰的法律解释、技术规范和标准。法国、德国较为注重技术规范与技术法规在动物卫生监管体系的衔接，细节化较强的技术规范可有效地与法律法规对接，并避免法律法规的滞后性而导致应对动物疫病的衍变扩散变得迟缓。

3.3 注重“利益相关方”等多元主体参与立法

德国的动物卫生法律法规在草案拟定阶段，需要广泛征求政府以外组织的意见，特别是相关利益集团的意见[33]，就动物卫生法律体系而言，这些利益集团包括各类型协会、企业和大的利益团体。从积极方面来看，立法者可以及时了解动物经营利用的具体过程与机构，并可能从侧面了解法案公布后社会公众的接受度与实用性，避免法律生效后束之高阁。加拿大的政府部门初拟动物卫生法律草案后，会召集企业共同讨论，并邀请包括官方兽医、执业兽医、行业协会代表等具有专业知识背景的社会“利益相关方”一并参与讨论，各方达成一致意见后才能进入立法程序。法国在动物卫生立法的过程中普遍注重法规的科学性和操作性，法律文件必须经过相关领域的科学家审核草案、专业律师修正草案、议会批准草案后方可生效。

3.4 行政处罚与刑事惩戒相结合

美国、德国等国家在已有的食品安全刑事责任基础上，通过强化动物福利立法保护对于动物卫生及动物福利的侵害行为采取相对既存的食品安全刑法规制更为严格的惩治举措。美国2008年通过的《雷斯法案修正案》中对侵害野生动物的不同违法类型增设了罚款、没收及监禁等处罚措施[34]。德国的《动物福利法》规定，对于“无合理原因杀死脊椎动物”的行为处以3 年以下的监禁或者罚款。

4 我国野生动物食源性安全风险治理的法律路径

由于远途迁徙、食源复杂以及被毒杀捕猎等因素，野生动物食源性安全风险性颇高，传统分段治理下野生动物行政监管部门规制权在地域与功能上交叉重叠，资源配置数量集中而功能分散，呈现较为明显的碎片化特征[35]。同时，我国动物卫生法律体系构建较晚，单项立法模式忽略了野生动物卫生立法的整体性、系统性、特征，疫病防控机制的互通性较弱，且片面强调修法补过可能导致技术规范与技术法规衔接的粗糙化，不利于对食源性公共卫生安全风险的源头控制。

4.1 从等级保护到普遍保护

我国对于非国家重点保护野生动物实行的是名录保护，即将野生动物作为人类利益的“反射利益”[36]予以选择性保护，而忽视了野生动物生态功能的不可替代性。因此，在修改《野生动物保护法》及其相关配套制度时，首先应以生态中心主义为基本理念[37]，全面保护野生动物[38]及其多样性，而不以价值无用性或有害性作为法律除外条款，对于野生动物的开发利用尤其是食用行为应严格遵循生态伦理，提升我国生态安全治理实践能力。其次可以“不危害生态系统和人们正常生产、生活的非人工养殖的野生动物”为标准，对依法保护的野生动物采取列举式或排除式，对符合生态养殖的人工驯养类野生动物进行规范化、有序化的开发利用。同时，亦可参照世界上多数国家较为成熟的野生保护的立法体系，以类别取代名录[39]，将野生动物划分为哺乳类、鸟类、爬行类、两栖类和昆虫类等[40]，避免名录更新迟缓。

4.2 从宏观描述到微观细化

对野生动物源性食品安全风险的防范涉及资质审查、疫病检验与交易监管多重环节，而对政府监管职能的规定分散于不同的法律法规之中，并未形成完善的动物卫生法律体系。并且，现有的法律规制多为确权型而非指引型，即确定了监管的具体行政部门，而未对具体执法过程提供分析技术补充，难以界定监管机关个案处理上的裁量空间[41]，裁量权范围不明晰可能间接影响实务部门主动适用的积极性。以非法售卖野生动物以供餐食的武汉市华南海鲜市场为例，武汉市华南海鲜市场有限公司成立于2005年，经营范围为市场物业管理、停车场经营。从名称信息上难以判断其是否为经营野生动物的集贸市场，而市场监管部门核发相应营业证照时对无野生动物经营行为的集贸市场没有现场核验的流程要求，且其在发现市场存在非法经营野生动物行为时，如何与林业部门、动物防疫以及食品检疫部门进行信息共享均未有具体的操作规程，执法真空为人畜共患疫病的传播埋下导火索。立法机关在修法时可以借鉴德国动物防疫法尾部细化条款，即在法律、法规章节的尾部对违法行为应受的行政处罚进行进一步详细说明，以利于在实践中执法运用。

4.3 从单项保护到综合保护

野生动物源性食品安全风险的诱发点较为分散，不止于传统监管视野中收购、检疫与监管的常规步骤，生态系统完整性的破坏与滥捕滥食也会加剧人畜共患疫病与食品安全问题。对此，联合国粮食及农业组织、世界卫生组织发出“同一健康”倡导[42]，以此促进建立跨部门、多领域、全生物链的动物卫生管理体制，实行共享、有序、高效、易控的协同机制，最终形成从源头到终端的野生动物源性食品安全监管[43]。我国《宪法》《刑法》《环境保护法》《食品安全法》《野生动物保护法》《野生动物防疫法》以及相关配套性规定中均对野生动物卫生管理作出了相应的规定，而各规范对野生动物源性食品安全风险的规制方式多为单向传递，且后续立法难以对先行规范进行调适或改造。以《食品安全法》的调整对象为例，陆生、水生动物并不能作为动物源性食品受之监管。因此，应进一步强化食用野生动物的伦理向度和法律法规的制定，以法律和制度确立动物伦理对经营利用行为的规范功能;完善野生动物卫生立法，提高野生动物检验检疫规程的可用性，实现动物保护良法之治;全面推进野生动物保护监管协作机制，提高科技监管、多元监管的法治化水平[44]，并考虑发展野生动物保护公益诉讼，充分发挥司法在治理破坏野生动物资源方面的功能。

4.4 从宽松管制到严格规制

多起突发公共卫生事件表明，食用野生动物易成为病原体“物传人”的主要路径，但公众却未对“野味”产生足够的警惕和防御。这些事件发生的很大一部分原因是监管部门“重事后督查，轻刑事惩治，疏风险预防”。目前，对于非国家重点保护野生动物的经营利用行为的刑罚必定性[45]尚存在争议，《刑法》《关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等刑事法律中只针对国家重点保护野生动物的经营行为予以惩戒，而《野生动物保护法》第四十八条第二款明确规定，违法出售、利用、运输非国家重点保护野生动物承担没收及行政罚款的处罚，但并未进一步确定其刑事违法性。仅有公安部法治局出具的《关于对非法收购出售非国家重点保护野生动物行为如何定性问题的意见的函》中规定了相应的刑事惩罚，即违法收购、出售非国家重点保护的野生动物，情节严重的，可以认定为构成非法经营罪，但是对于非重点野生动物滥捕滥食的刑事追究机制仍是立法空白，更缺少对收售野生动物导致的食品安全风险及公共卫生事件的行刑衔接机制。对此，建议改进惩罚性配置机制，可在扩增野生动物保护范围的基础上，设立违法出售、利用、运输非国家重点保护野生动物罪等相关罪名，夯实野生动物经营利用的刑事法律责任，以达到“刑法的不可避免性”[46]，同时完善跨部门交叉执法的证据保存、移交等基层综合执法的支撑[47]规范。

5 结 语

美国生物地理学家贾雷德·戴蒙德曾将野生动物的传染疫病称作“来自我们的动物朋友的致命礼物”[48]，而失去生态屏障的野生动物流离失所[49]，被人类滥捕滥食后成为了流动的“病毒库”，人类恣意品尝野味的同时，也为公共卫生事件埋下了隐患。考虑到野生动物经营利用的长期性与综合性[50]，简单地一禁了之并非是阻隔野生动物传播疫病的良法善治，应在考察、分析、探讨、论证的基础上，以各地生态基础[51]、社会文化的实际情况和食品安全的监管状况为立足点，设定兼顾现实针对性与法律稳定性安全阀值的标尺，弥合动物卫生与公共卫生的监管罅隙。