南海岛礁主权争端解决路径探析

陈婉姝，李乐凡

（1. 西北政法大学 国际法学院，陕西 西安 710063；2. 西北政法大学 刑事法学院，陕西 西安 710063）

一 南海岛礁主权争端解决路径选择的原则

（一）国际关系法治化原则

习近平总书记针对南海岛礁主权争端问题多次表明态度，强调通过法治化途径构建、调整国际新秩序，依国际法原则解决国际关系问题[1]。

国际关系法治化原则已为各国所公认，据此解决南海岛礁争端问题也能得到相关国家的认可。习近平总书记曾提出，国际法应成为各国处理国际关系的基本准则，在发生国际纠纷时，最公平的解决办法是适用统一准则解决问题[2]。因此，国际关系法治化原则是中国与南海周边各国和平解决南海岛礁主权争端的重要依据。

中国奉行独立自主的和平外交政策。和平共处五项原则是中国外交活动的基本准则，外交活动是维持与发展国际关系的主要形式，国际关系法治化又是外交活动的重要原则，尊重国家主权作为国际法基本原则之一应当贯穿于各国的外交实践之中。习近平总书记主张，在南海岛礁主权争端问题解决方法上，中国始终坚持国际法基本原则，在尊重国家主权的前提下，通过和平手段解决南海争端问题，尽量将争端转化为合作[3]。

国际关系法治化与《联合国宪章》中规定的“各会员国不得使用威胁、武力或运用与联合国宗旨不符的任何方法侵害其他国家领土完整”内容相一致。国际关系法治化需要以各国维护国际社会和平安全、禁止使用暴力侵犯他国领土为前提。长期以来，中国始终自觉遵守《联合国宪章》规定的内容，始终反对通过与联合国宗旨不符的方法解决南海岛礁主权争端问题，积极推动国际关系法治化。

（二）衡平原则

“衡平”概念源于国内法，经过长期国际司法实践才逐渐被国际法所接受，并成为应用于海域划界的习惯法规则，其也应当是解决南海岛礁主权争端的原则之一。

衡平原则在长期的国际法实践中，形成了其独有的内涵：第一，衡平原则强调案件结果的公平合理性。关于海洋主权，国际法院不断重申公平解决划界问题，保证裁判结果不偏不倚。第二，衡平原则需要考虑一切相关状况。衡平原则的目的是通过一切方法保证案件结果的公正性，如果无视岛礁位置、大陆架状况、海岸线长度等实际情况，则不能达到实质意义上的公平。第三，衡平原则禁止强制性的划界方法。衡平原则的目的是追求划界结果的公平性，因此其划界方法并没有任何强制性和优先性，在任何一个案件中，国际法院都可以参考多种划界方法，以达到划界结果的公平性。

衡平原则可适用于南海岛礁主权纠纷，以保证案件得到公平合理解决。国际法院在审理案件时可考量南海的相关情况，即中国与他国在南海海域划界问题中的有关因素，其中包括岛礁位置、双方海岸线的长度以及相邻大陆架面积比例等，并将其作为最终公平划界的重要依据。根据衡平原则的实质精神，国际法院对一个案件的判决结果并不代表其可以成为下一个类似案件的判决依据，因为衡平原则没有固定的模式和使用方法，它需要考虑案件的具体情况，最终达到实际上的公平。因此，国际法院在审理南海岛礁主权冲突案件时，适用衡平原则可以保证结果的公正性。

（三）时际法原则

时际法原则旨在运用法律事实发生时的有效法律以评价该法律事实，主要作用是解决法律在时间上产生的冲突，也就是新旧法律相关规定之间的冲突[4]。在南海岛礁主权争端案件中运用时际法原则有如下原因：

首先，南海岛礁主权争端案件持续时间较长，争议国家提交的证据也具有较强的历史性，包括发现并占领岛礁的时间、地点、方式等。一般而言，15世纪末到16世纪初是大航海时代，而一些国家提供的证明其拥有南海某一岛礁主权的证据时间一般在20世纪前后。南海岛礁主权争端的时间跨越较大，国际法存在时间冲突的可能性也越大。

其次，南海岛礁主权问题主要涉及领土主权相关规则，在历史不断演变的过程中，这些规则发生的变化很大，新的规则不断出现并得到承认，不符合时代要求的规则被禁止适用。即使有些国际法规则没有变化，但其具体含义也会随着社会的变化发展而作出不同的法律解释，因此在不同时间段内，国际法规则也会出现法律冲突。在此情况下，时际法原则应得到应用，其目的是达到国家间利益的统一和谐。

再次，运用时际法规则解决南海岛礁主权争端，有助于得到当事国的认可。一般来说，当事国提供大量历史证据证明自己拥有岛礁主权，其目的是希望从历史渊源中确定自己享有岛礁主权。所以，解决争端的核心是如何对这些历史证据在法律上进行评判，运用时际法内容解释说明相关问题可以理清不同国际法规则之间的关系，更易得到当事国的认可或增加裁决的合理性。

南海岛礁主权争端涉及国家的领土领海主权、国家安全、经济和战略利益等，错综复杂的安全利益之争导致此争端在未来很长一段时期可能无法得到最终解决。如何逐渐化解这些争端成为社会各界关注的焦点，笔者认为，可通过外交途径、共同开发途径、司法途径三种方式，来和平解决南海岛礁主权争端问题。

二 外交途径

南海岛礁主权争端，首先应当通过国际争端解决的一般路径——外交途径来解决，其包括谈判与协商、斡旋与调停、调查与调解等方式。

谈判与协商是国际法主体为解决争端进行交涉的一种方式。谈判和协商是国际法发展史上最常用的争端解决方法，二者相互联系、不能分离。各国发生争端时，首先想到的是以协商方式解决争端。协商是谈判的基础，各国在谈判过程中通过协商手段达成最后的共识。谈判与协商已成为当今和平解决国际争端的主要方式之一，其前提是争端各方真诚希望通过协商或谈判方式和平解决争端，争端国之间可以通过直接会谈、友好协商等方式交换意见，以更加有效地解决争端。例如，中国与南海周边各国曾多次以谈判与协商的方式沟通南海岛礁主权问题，最终在2002年11月签署了《南海各方行为宣言》。此文件的签订不仅增加了中国与东盟各国的信任程度，而且维护了中国的主权权益，在一定程度上促进了南海地区的和平与稳定。

斡旋作为一种和平解决争端的外交途径，是指由第三方向争端各国提供交流的便利条件，并且针对争议事项提出相关解决建议，同时向各争端方传达各方解决意见，但斡旋者在整个斡旋过程中不直接参与争端方的谈判。调停也属于和平解决争端的重要手段之一，主要由第三国直接介入争端国之间的谈判，并在深入了解情况后提出公平合理的解决方案，促使争端国以和平手段达成和解。无利害关系的第三方国家在解决争议时是否参与谈判是斡旋与调停的重要区别。斡旋和调停的运用十分灵活，其运用主体既可以是有国际影响力的个人，也可以是国家或国际机构；斡旋人或调停人都是充当中间人的角色，其可以及时沟通争端方的意见，维护友好协商氛围，同时可在必要时提出自己的建议，促进争端国和平解决争议。因此，斡旋和调停也是解决南海岛礁主权争端的有效方式。实际上，在解决南海问题时，印度尼西亚作为第三方，经常针对南海岛礁主权争端问题提出相关建议[5]，而一些较为中立的建议对南海争端的和平解决有着重要的借鉴意义。

除上述外交途径外，各国常用的争端解决方式还包括调查和调解。调查方式最早出现在1899年的《海牙和平解决国际争端公约》中，它的目的是查明事实以便谈判。依据此公约的规定，在情况许可的前提下，争端当事国有权设立国际调查委员会对事实进行调查，促进争端的有效解决。调解指当事国将争端事宜递交给依据《联合国海洋法公约》附件五第三条规定组成的调解委员会，由该委员会调查清楚争端事件的具体情况，其后提交书面报告并提出解决争端的相关建议，以便当事国高效解决争端。

上述解决争端的外交途径都具有各自的优势，也是和平解决南海岛礁主权争端问题较为可行的途径；但现实中，我们应当注意到，世界各国凡是通过外交途径进行的主权谈判、协商等，往往耗时较长，难以在短时间内达成一致，且始终伴随着不成功的潜在风险。

三 共同开发途径

（一）搁置主权争议，共同开发南海岛礁资源的可行性

在南海岛礁主权问题上，中国始终坚持国际法基本原则——国家主权原则，积极与南海各国沟通对话，争取通过和平手段解决南海岛礁主权问题，共同制定最优方案，以将各国争端转化为合作[6]。在合理解决南海岛礁主权问题上，中国的主张是“搁置争议，共同开发”[7]。中国在南海问题上始终坚持“共商、共建、共享”，即主权在我，暂时搁置争议，共同开发南海岛礁资源。

首先，在发生国际争端时，各国的首选方式是和平解决。这也是习近平总书记提出的“人类命运共同体”理念所倡导的。目前，中国已经成为稳定南海周边乃至世界和平的中坚力量。就中国而言，与南海周边国家的和平直接关系到中国现代化建设的稳定与发展。

其次，因南海地理位置特殊、自然资源丰富，世界大国不断插手南海岛礁主权争端。美国、日本等国家为了自己的利益不同程度地干涉南海问题；而南海周边国家为了获取更多利益，也希望更多的国家尤其是具有重大国际影响力的大国干涉南海岛礁主权问题，并且希望将南海争议从区域性问题发展成为全球性问题，以削弱中国力量。当然，中国不会因为世界大国的“威胁”而放弃南海岛礁主权。如果不暂时搁置岛礁主权争议，共同协商如何共同开发南海岛礁资源，那么这种“僵局”会一直持续下去。

再次，南海周边国家曾对岛礁共同开发的某些方面达成了一致意见。中国最早在解决东海争端时提出共同开发的主张，后来成为解决南海岛礁主权问题的依据之一。邓小平于1984年2月提出，南沙群岛一直属于中国，但现在许多岛礁被菲律宾、越南等国非法占领，解决此问题的办法有二：一是用武力将岛礁收回，二是暂时搁置岛礁主权争议，各国共同开发，第二种办法可以通过和平方式消除多年存在的问题[8]。1990年，李鹏出访马来西亚时指出，南海问题存在分歧，在进行协商之前，将这个问题搁置一下为好[9]。1995年7月，时任国务院副总理的钱其琛在会见文莱领导人时曾指出，“搁置争议，共同开发”是目前解决南海岛礁主权争议最可行的办法[10]。此后，中国领导人多次就南海问题表态，并强调“搁置争议，共同开发”这一主张。在中国的不断建议下，一些南海周边国家也认可共同开发南海岛礁的倡议。例如，菲律宾前总统阿罗约于2004年9月访华时宣布，以和平方式解决南海岛礁主权问题，各国共同开发并利用南海资源[11]；时任中国外交部副部长的武大伟与越南政府代表团前团长武勇于2004年12月28日在北京进行第十一轮中越政府级边界谈判，谈判中双方共同协商在保证南海稳定的情况下，正式启动有关共同开发的外交谈判，继续推进海上合作项目[12]。

（二）南海岛礁资源共同开发的管理模式

为保证各国实现“共赢共享”发展，坚持“主权在我”，暂时搁置南海岛礁主权争议，共同开发岛礁资源是首要选择。在此前提下，南海岛礁资源共同开发的管理模式已经成为各国协商的开发“第一步”。

管理模式的确定是共同开发南海岛礁资源的必要前提。由于共同开发国具有不同的政治、经济制度，因此开发模式也有所差异。共同开发的管理模式包括超国家管理模式、代理制模式和联合经营模式。

超国家管理模式指由共同管理的国家签订协议，将共同开发区的管辖权转让给由各合作方政府委派的代表组成的超国家权力机构，即联合管理局或联合委员会，由该机构负责共同开发区的所有管理工作[13]。在超国家管理模式中，管理机构的权力范围十分广泛，包括颁发许可证、税务缴纳、制定修改相关制度等。例如在2012年3月苏丹与沙特阿拉伯共同开发自然资源的过程中，双方约定联合委员会应当调查和决定资源勘探开发的许可所涉及的问题，并且监督双方开采活动的合法性，同时制定开发时应遵循的具体规章制度[14]。代理制模式是最早出现的管理模式，指双方协商决定由某一当事国代表各国管理共同开发区内的开发活动，其余当事国对该开发经营活动进行监督并按照约定定期收益。例如，1958年巴林和沙特阿拉伯在波斯湾的共同开发案，采用的就是代理制模式[15]。双方约定沙特阿拉伯拥有共同开发区域的主权，负责开采石油资源，所得收益与巴林均分。联合经营模式指当事国各自享有资源勘探开发的许可权或特许权，协议各国政府分别授权租让权人进入共同开发区，租让权人负责各自区域内资源的勘探开发，并且有权进行合作。在这种模式下，共同开发的各方政府会派出等同人数的官员组成联合管理委员会，主要职责是审查共同开发活动、咨询等，具体经营管理工作由租让权人全面负责，共同开发的核心问题如颁发许可证的权力依然由各共同开发的国家拥有。例如，1992年马来西亚和越南共同开发泰国湾争议海域，就是采用的联合经营模式[16]。

代理模式具有简易、高效、灵活的优势，但它要求一国对他国完全让渡资源主权和海域管辖权，根据目前南海的实际情况，暂时难以付诸实践。超国家管理模式可以提高工作效率，大量减少政府开支，推动区域开发工作进展，但这种管理模式需要当事国协调相关开发、税收、法律等制度，不仅耗费大量时间和精力，在资源主权和海域管辖权没有完全明确的情况下也难以付诸实践。根绝实际情况，南海岛礁资源共同开发的管理模式选择联合经营模式较为适合。这种由不同国家租让权人进行开发资源的模式，可以最大限度地减少争议。各国政府授权的租让权人进入共同开发区，通过订立联合经营合同实现南海共同开发区内的资源开发，每一租让权人的开发经营活动只需要遵守授权国的法律规定。这种模式方便执行而且公平合理，可增强双方的政治互信，也可有效避免因各个国家在立法、行政、司法方面存在差异而导致的争端。

（三）南海岛礁资源共同开发的合作机制

当前，南海岛礁被周边国家分占，许多国家为了自身利益不断干涉南海岛礁主权归属问题，笔者认为南海岛礁资源共同开发是解决目前困境的最佳方式之一，因此构建南海岛礁资源共同开发的合作机制是十分必要的。在探讨共同开发的合作机制之前，首先应当明确的是，中国对包括南沙群岛在内的南海诸岛拥有主权，“主权在我，搁置争议，共同开发”既是我国的一贯主张，也是构建南海岛礁资源共同开发合作机制的大前提。由于海洋资源开发存在着极高的风险，对开发方的实力有极高的要求，目前南海周边诸国的资金和技术实力都不能满足单方面进行海洋资源开发的要求[17]。我国所倡导的共同开发合作机制为各方充分开发利用南海资源提供了契机，并已得到部分国家的支持。这也符合《联合国海洋法公约》第76条和第83条内容的精神。依据《联合国海洋法公约》规定，只有沿海国可以对专属经济区和大陆架行使主权权利，所以，共同开发合作的参与各方是明确的，南海岛礁资源共同开发的合作方仅限于南海周边六国七方。

通过合作机制，各国可以商定共同开发项目的范围。为保证南海岛礁资源的合理利用和永久发展，共同开发国在开采利用资源的同时还应当维护并合理管理资源。通过共同开发南海岛礁资源等活动，在合作过程中建立政治互信，最终实现以和平方式共同开发南海岛礁资源的目标。

南海周边各方可通过合作机制在以下三个方面达成合作共识：一是共同保护南海海域环境。环境保护对南海开发有重要影响，开发过程中一旦发生污染事件，将会对南海整体环境产生不利影响，对南海海域海洋生物多样性造成破坏。二是油气矿物资源开发。各国共同开发的最终目标是油气、矿物资源。如果一国在南海争端地区勘探开发油气、矿物资源，相关国家必然提出抗议。因此，基于现实条件，共同开发油气、矿物资源是解决纷争的最好方式。三是新能源的共同开发。如利用海洋层次温差发电等，各方都有共同开发利用的条件。

南海周边各方通过合作机制，既可以暂时搁置争议，有效避免各方在共同开发区内产生冲突，又可以实现对南海岛礁资源的和平利用，为最终谈判解决争端创造良好的氛围，也符合周边各方利益。这种合作机制较为经济实用，具有可行性，是目前解决南海岛礁资源开发争议的有效途径。

四 司法途径

解决南海岛礁主权争端可供选择的司法途径主要有三种。

其一，通过国际法院解决南海岛礁主权争端。国际法院于1946年设立，其宗旨是维护世界和平。根据1945年的《国际法院规约》第35、36条相关规定，国际法院管辖的案件可以分为两类：第一类为国际法院自愿管辖，是成员国自愿将纠纷提交国际法院或直接通过协议将争端提交国际法院；第二类为任意强制管辖，如果某一争端案件属于《国际法院规约》36条第2款列明的情况，则国际法院可以强制管辖此案件，但成员国有权对本条款作出保留声明[18]。

通过国际法院解决南海岛礁争端的一般程序为：当事国将该争议提交至国际法院，国际法院依据国际法相关规定进行审理，最终根据法院的判决来解决争端。这是解决南海岛礁争端主要的司法途径之一。国际法院在审理岛礁主权争端案件过程中应当根据《国际法院规约》第38条规定进行判决。国际法院的诉讼程序主要包括口述和书面两个部分，口述主要是指证人、律师、鉴定人等到庭参加诉讼并发表相关意见，书面程序是指向法院提交各种法律文书。国际法院作出的判决系最终判决，争议双方没有上诉的权利，只能请求国际法院解释判决异议部分。目前对于判决的执行问题法律没有明确规定，还是由当事国自觉履行。

其二，通过国际仲裁程序解决南海岛礁主权争端。国际仲裁程序是指当事国根据仲裁协议，自行选择仲裁员并且把争端提交给仲裁庭处理。仲裁庭可以根据当事人的要求进行仲裁，也可以根据相应的法律或规则决定仲裁事项的实体问题。其中《联合国海洋法公约》附件七的内容就包含解决海洋争端机制的仲裁程序。主要包含以下几个方面：

第一，争端产生后，一方当事国有权向他国发出书面通知，告知以仲裁方式解决岛礁争端。第二，国际仲裁庭的组成问题。仲裁庭一般由5名仲裁员组成，除非争端当事方另有约定[19]。在这5名仲裁员中，提起仲裁程序的当事国有权在仲裁名单上选择1名，而且可以选择其国民；对方当事国也可在仲裁名单上选择1名，同样有权选择其国民，剩余3名仲裁员由当事国共同协商指定，但不能是争端当事国的国民，除非争端当事国另有协定。仲裁庭的庭长需在3名非当事国仲裁员中指定，如果争端当事各方没有就仲裁员或仲裁庭庭长人选达成一致意见，则国际海洋法庭庭长有权指派。第三，一般而言仲裁裁决不能上诉，除非争端国另有协定；但争端各方有权要求仲裁庭解释双方存在争议的问题，也可以将此争议以协议方式递交至国际法院或国际海洋法法庭解决。国际海洋法庭于1996年成立，是目前世界上最有影响力的专门解决国际海洋争端的国际司法机构，其总部设在德国汉堡。根据《联合国海洋法公约》相关规定，该法庭管辖的前提是：在所有争议方接受的情况下，非公约缔约国通过协议的方式将该海洋争端提交到国际海洋法庭；公约缔约国通过签订协议的方式将争端提交至国际海洋法庭；国际海洋法庭根据公约相关规定对该争端具有强制管辖权。

其三，根据《联合国海洋法公约》规定的特殊司法途径解决南海岛礁主权争端。《联合国海洋法公约》已经在大部分国家间产生法律效力，该公约对岛屿制度的构建也具有重大意义[20]。

从本质上看，《联合国海洋法公约》规定的特殊司法途径包括国际诉讼和国际仲裁，但因其只涉及海洋法的具体问题，所以公约对这些方式的划分和适用等有着更为详尽的规定。《联合国海洋法公约》第15部分内容规定了争端事宜的解决方式，除通过普通外交方式解决争端外，该部分第二节还规定了当事方司法途径选择的相关内容，即因公约的解释或适用产生的争端，任何国家可以在签订、批准或加入公约时，通过书面形式选择解决途径，即按照仲裁法院、国际法院、特别仲裁法庭、国际海洋法法庭进行解决。如果争议方未就同一争端解决方式达成协议，除非各方另有协议，否则争端只能通过《联合国海洋法公约》附件七所规定的仲裁程序予以解决。

伴随全球化的发展，各国在贸易、文化等方面的合作更为紧密。运用司法手段解决南海岛礁主权争端问题虽然可以使裁定结果具有法律约束力，避免争端国出现后续矛盾，但这种解决方式只是一种可能性，几乎不被各国所承认。原因是：

第一，南海周边各方不承认也不愿意运用司法手段解决争端。南海岛礁的主权归中国所有毋庸置疑，一些国家并不确定自己合法拥有某一岛礁主权，仅是因为政治、经济利益的推动才列出各种“证据”主张部分岛礁主权。比如，文莱主张的南海部分岛礁主权明显违背《联合国海洋法公约》中的“陆地统治海洋”原则；越南和菲律宾主张部分岛礁主权的理由并不能对抗中国拥有的历史证据，因此，这些国家对通过国际司法机构解决岛礁主权争端持否定态度。对于中国而言，通过司法途径解决南海岛礁主权问题也不是最佳选择。因为南海问题涉及多国利益，即使通过司法途径确认南海岛礁主权归属中国，其他国家也会穷尽一切手段进行否认，从而影响这一地区的和平稳定。这也与习近平总书记提出构建“人类命运共同体”的理念相悖。第二，国际司法机构的裁判具有很大的灵活性，相关国家不能确保得到预期效果。例如在早期领土争端案件中，国际司法机构将“发现”视为领土取得的一种方式，但在后期审理的案件中，“发现”已经不是国家享有领土主权的必要条件，因此相似的案件裁判结果各不相同。

长期以来，中国在处理南海问题上始终坚持“双轨思路”。一方面，在尊重历史事实的基础上，主张依据外交途径和平解决相关争议；另一方面，中国将继续与相关国家一起，坚持维护各国依法享有的各种权利，坚持全面有效落实《南海各方行为宣言》，共同维护南海的和平与稳定[21]。习近平总书记表示，中国致力于通过直接谈判解决有关争议，但同时，中国在南海的领土主权和海洋权益在任何情况下不受所谓菲律宾南海仲裁案裁决的影响。习近平总书记阐述的是中国在南海问题上一贯的政策立场：对南海诸岛拥有主权，同时也注意到存在争议，主张搁置争议，共同开发。

主权是一个国家的基础权利，由于南海岛礁处于独特的地理位置，其主权归属争端会影响整个世界发展格局。面对复杂的主权争端问题，根据习近平总书记提出的“构建以合作共赢为核心的新型社会关系”和“人类命运共同体”重要理念，结合南海的实际情况综合考量，在“主权在我”的前提下，运用一切可能的解决路径，灵活处理，建立南海岛礁资源共同开发机制才是解决南海问题的有效选择。这既可以维护中国的合法利益，也可以促进南海岛礁主权问题的最终解决。