关于铁路建设项目档案专项检查的思考

陈维琪

（中国铁路南宁局集团有限公司档案馆，馆员，广西南宁 530029）

1 问题的提出

铁路建设项目档案（以下简称项目档案）既是对铁路建设项目包括勘测与设计、立项与报批、施工与监理、设备与布局等全过程资料的记录和保存，又是铁路建设项目交付运营实施有效管理和确保铁路升级改造的重要依据，同时，还是铁路建设项目竣工验收不可或缺的重要内容。

按照规定，铁路建设项目({包括所有实物工程和项目档案资料)竣工后需通过国家有关部门验收才能交付运营或使用。而实际情况是，长期以来原铁道部在铁路建设项目验收中充当极为重要的角色，特别是在项目档案验收方面拥有“一家独尊、说一不二”的话语权和决定权。由于原铁道部兼有政府监管职能和企业经营责任，在权力运行时难免职责错位和失衡。如在铁路建设项目验收时，更多的是从企业角度出发，偏重于确保建设项目硬件尽快通过验收尽早产生效益，而对项目档案验收却“外紧内松”不甚严格，以致常常出现虽然项目档案资料不完整、移交不及时，建设项目依然通过验收的现象，增大了运营使用管理难度。

随着我国铁路管理体制改革的不断深化，原铁道部在铁路建设项目验收中既是“裁判员”又是“运动员”的场景已成为历史，改革后的中国国家铁路集团有限公司(以下简称国铁集团)定位为接受行政监管和公众监督的市场运输企业，反映在铁路建设项目国家验收上，就是包括项目档案都必须接受独立于企业之外、规范的行政验收，这对长期习惯于企业内部上级部门宽容甚至包容，工作责任感紧迫感进取感欠缺的建设项目档案管理工作者，无疑是严峻考验和挑战。为了引导铁路档案管理部门和人员适应形势任务变化要求，国铁集团提出各铁路企业要在深入贯彻《中国铁路总公司铁路建设项目档案管理办法》（铁总档史〔2018〕29号）精神的同时，认真开展铁路建设项目档案专项检查活动，抑短扬长，着力提升档案管理规范化标准化水平。

笔者作为项目档案管理者多次以铁路行业专家的身份参加了对广州、成都、昆明等局管段近20个项目档案专项检查，思考虽浅但感悟颇多，现就如何贯彻落实国铁集团要求提出意见和建议，旨在抛砖引玉引发同仁集思广益，共同推动项目档案专项检查取得预期效果。

2 项目档案专项检查目的及要求

开展项目档案专项检查活动是国铁集团以迎接铁路建设项目国家验收为重点、以夯实铁路企业档案管理基础为目标所部署的一项全路性工作，目的在于通过铁路企业内部专项检查，达到及时发现问题，限期整改问题，以良好的质量状态通过国家验收，并以此为新的起点推动档案管理整体工作不断改进和加强。

为保证项目档案专项检查效果，要求档案专项检查与档案验收做到“两个一致”：一是检查人员组成保持一致。检查人员由项目所在地区档案行政管理部门、其他相关行业及铁路行业专家三部分组成，人员组成打破行业限制，以保证检查的全面性客观性和公正性；二是检查程序保持一致。检查程序与正式验收相同，采取听取相关单位档案管理情况汇报、质询有关问题、现场抽查项目档案等方式，对建设项目档案基础管理、案卷质量、档案保管安全等方面进行检查。

3 项目档案专项检查的共性问题

回顾笔者所参加的20多个项目档案专项检查，感到以下共性问题需要引起重视，否则，不仅会成为国家验收时的“软肋”，还会制约档案管理整体工作的改进和加强。

3.1 文件归档标准不落实 一些单位未能严格按照及时、准确、完整的要求做好建设项目文件等资料归档工作，突出表现为两种极端现象：一种是少收漏收，如少数建设单位偏重做好建设项目竣工交验所需施工资料、文件的归档工作，疏于甚至放弃对建设项目前期勘察设计、环保评估等资料的收集、整理和归档，导致保证项目合法合规的前期资料缺失；另一种是误收超收，有的档案管理人员片面认为档案案卷数量越多越好，违反档案内容收集规定，无视收集对象有无保存价值，只要与建设项目沾边的“文件”和“资料”一律收入档案，既增加了日常管理工作量，也不便于有关单位和人员查阅档案。

3.2 项目档案整理不规范 部分建设项目文件在组卷时，只是简单按照文件种类进行划分，没有遵循项目文件形成的规律和成套性特点，未按照现场实际施工工序排列组卷，破坏了项目文件之间的有机联系；一些案卷标题拟写不科学，个别卷内目录文件名过于简单，甚至有些案卷只有一条卷内目录，无法有效揭示案卷内容，既失去检索意义，也不便于后期保管和利用。

3.3 人员设施配置不到位 主要表现是有的建设单位把档案管理视为临时性工作，人员配备不及时不专业的现象依然存在，影响档案工作正常开展；有的单位重施工轻管理，档案设施设备配置长期滞后和缺项，更为严重的是，有的单位无档案库房或档案库房不达标的问题一直未能得到有效解决。

3.4 电子文件管理不到位 有的建设单位缺乏做好电子文件归档工作的意识和能力，导致归档资料不完整不及时不规范，如有的电子文件的归档与项目电子档案分类体系要求存在差距，缺少过程信息、版本信息、背景信息等数据；有的电子文件与纸质文件稿本内容信息不一致，未建立对应关系，严重影响了电子档案的接收、保管、利用等工作。

4 整改意见和建议

4.1 强化责任担当 重点做好以下工作：

4.1.1 营造积极向上氛围 教育和引导项目档案管理者认清形势，化项目档案验收主体变化的挑战为机遇，增强进取意识，以国家验收的质量标准做好、检验、评价日常工作，努力使迎接验收状态成为管理工作常态。

4.1.2 切实加强组织领导 建设单位要承担项目档案管理主体责任，认真做好督促检查协调工作，确保项目档案整体工作有序有效开展；设计、施工、监理等参建单位要对本单位形成的项目档案质量负责，努力提升归档项目文件的准确性、系统性、有效性和规范性。

4.1.3 落实管理人员责任 档案管理工作者要践行“项目在前，档案在后”原则，严格遵循“重收集、精整理、便于后期利用”工作方法，督促、指导建设单位建立健全覆盖项目各类文件、档案的管理制度，严格落实项目档案管理质量要求，保证项目文件的收集、整理、归档和项目档案移交与项目立项、建设、竣工验收同步进行。

4.2 规范项目档案管理

4.2.1 严格落实归档要求 要深入宣传国家和行业关于建设项目归档内容的界定和要求，引导、指导和督导档案管理人员熟记归档内容熟悉归档流程熟练归档操作，杜绝错收漏收现象，提升项目档案使用价值。

4.2.2 强化岗位能力培训 要坚持因对象而异因项目而异因形式而异施教的项目档案管理培训原则，确保培训对象学有所获，履职能力提升。铁路局集团公司档案管理部门要切实履行岗位培训组织、协调、助力职能，即要认真制定培训计划；主动协调、积极争取送培单位和师资单位支持，确保培训计划落地见效；努力拓宽培训渠道，为档案管理人员参加国家、行业档案专业培训，参观学习档案管理先进创造条件。

4.2.3 深入现场检查指导 铁路局集团公司档案管理部门要创新工作方法，把深入现场检查指导的重点和效果体现在发现问题，解决问题，推动工作上。发现问题，就是要认真对标检查负责建设项目单位的档案管理实物状况，严肃指出差距所在，坚决克服“好人主义”不良作风；解决问题，就是要耐心帮助被检查单位分析问题成因，制定整改措施，增强把握档案管理规律、切实改进加强工作的能力；推动工作，就是要运用以点带面工作方法，将检查发现具有共性特征的问题分类整理，制作成有问题有分析有对策的文档或视频，定向推送到档案管理人员交流群，引导大家重视问题导向、学会举一反三，扬长补短地做好本职工作。

4.3 优化档案管理环境

4.3.1 配齐配强项目档案管理人员 注重发挥机制对改善管理环境中的作用。铁路局集团公司档案管理部门不仅要督促建设、施工、监理等单位依照综合素质标准及时配齐档案管理人员，还要建立有效的约束机制，要求上述单位及时报备档案管理人员情况，发现不符合条件的要促其更换；对在建设项目期间要求更换档案管理人员的，要求其说明原因，对无必要缘由且不听取劝阻意见执意更换的，要予以批评并建议有关部门纳入相关考核，确保项目档案管理队伍能保持稳定胜任工作。

4.3.2 努力畅通诉求表达与回应渠道 要积极构建铁路局集团公司档案管理部门与建设单位项目档案管理人员之间的联络体系，及时了解档案员所思所难所盼，力所能及地帮助他们解决工作和生活中的困难，进一步释放他们更好工作的潜能。

4.3.3 努力补强项目档案管理硬件短板 重点要在两方面出实招见实效。一是建设单位及各参建单位要规定将项目档案经费纳入项目预算管理，既要保证日常工作必要支出，又要着力解决设施设备等硬件方面的欠账，有效改善项目档案管理的工作条件。二是建设单位及参建单位要充分利用《档案保管外包服务管理规范》（DA/T67-2017）政策支持，适时委托具备档案保管服务能力的组织提供适量档案的寄存和保管服务，以此，既能减轻项目档案管理压力，也能提升项目档案管理专业化水平。

4.4 提升电子文件归档质量 随着信息技术的快速进步和广泛运用，电子档案在档案总量的占比愈来愈高，既是档案资源的重要构成，也是档案行政管理部门档案验收的重点内容，因此，做好电子文件归档工作具有现实和长远意义。

4.4.1 统一电子文件归档要求 铁路局集团公司档案管理部门要依据国家电子档案管理有关规定制定管内建设项目电子文件归档和电子档案管理实施办法，督促建设、施工、监理等单位认真落实实施办法，切实做好在电子文件的收集、整理、分类保管和使用，确保电子文件和电子档案的完整、安全和可用。

4.4.2 严格电子文件归档考核 铁路局集团公司档案管理部门要积极争取上级领导支持，要求和督促建设单位将项目电子文件归档和电子档案管理工作纳入项目建设计划和建设工作程序，纳入有关部门和人员的工作职责，纳入招投标要求和合同管理，严格检查落实情况，达到要求的予以通报表扬，工作滞后的要建议有关部门问责和考核，确保项目电子文件归档和电子档案管理工作与项目建设同推进同见效。

4.4.3 提升电子文件归档和使用效率 铁路局集团公司档案管理部门要指导建设单位，认真制定切合实际操作性强的项目电子文件归档和电子档案管理制度，优质高效地做好电子文件形成、积累、归档工作。同时要引导他们注重发挥电子档案在建设项目交付运营后的作用，严格按照项目电子档案分类体系，组成文件信息包，确保其包含项目电子文件及过程信息、版本信息、背景信息等数据真实、准确、完整，既可便于后期归档顺利进行，也能为快速借阅、利用电子文件创造条件。

5 结束语

认真开展铁路建设项目档案专项检查并努力取得预期效果，必须着力解决存在问题，本文提出的整改共性问题的建议在南宁局集团公司项目档案管理实践中取得明显成效，截止至2019年12月，南宁局集团公司管段的新建云桂铁路广西段、湘桂铁路柳州至南宁段扩能改造工程、黔桂铁路扩能改造工程、新建田东至德保铁路工程、新建德保至靖西铁路工程等5个项目已顺利通过国铁集团组织的档案专项检查，进入档案验收申请阶段。