非营利性民办高校内部治理结构的问题及对策

高 馨 孙 颖 朴雪涛

(1.泉州信息工程学院，福建 泉州 362000; 2.沈阳师范大学，辽宁 沈阳 110034)

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出，探索我国营利性和非营利性民办学校的分类管理，并且开展分类管理试点工作。2016年新修订的《民办教育促进法》规定对营利性和非营利性民办高校正式实行分类管理，各校自主选择学校的属性。自分类管理实施以来，越来越多的高校倾向于选择非营利性办学。但是，非营利性民办高校的内部治理结构仍不成熟，存在一些问题。徐绪卿(2017)认为，民办高校存在着组织复杂化、结构多样化、水平差异化、权益多样化和民主诉求多元化等问题，形成了我国民办高等教育实施治理的急迫需要(1)徐绪卿：《我国民办高校治理及机制创新研究》，中国社会科学出版社2017年版，第34页。。韩玉婷(2017)认为，民办高校存在着法人治理结构不健全、风险预警和财务审计机制不健全、民办高校师生权利贫困化和学校章程雷同等问题(2)韩玉亭：《民办高校内部治理机制的困境及出路》，《高教发展与评估》2017年第1期，第18-33页。。学者们大多对民办高校的内部治理结构进行分析，或者对营利性学校和非营利性学校内部治理结构进行对比，鲜有单独论述非营利性民办高校内部治理结构存在的问题。随着非营利性民办高校数量的不断增多，有必要对这类民办高校的内部治理结构进行探讨，以更好地推动其健康发展。

一、非营利性民办高校内部治理相关概念的界定

(一)非营利性民办高校

目前，非营利性民办高校尚未有官方界定，对其概念进行界定的文献也不多。何国伟(2016)提出，非营利性民办高校是由民间力量捐资或出资兴办的，不以营利为目的、不求经济回报，其办学积累和剩余全部用于该校发展的并以培养人才为最终目的高等教育机构(3)何国伟：《我国非营利性民办高校公共财政资助问题研究》，西南师范大学出版社2016年版，第27-28页。。这类民办高校不谋求经济回报，其宗旨是培养学生而非营利(4)方芳：《分类财政扶持营利性和非营利性民办高校的问题研究》，《教育与经济》2016年第2期，第68-73页。，是以实现公共利益为目的而设立的非营利法人(5)王义宁：《非营利性与营利性民办高校法人治理结构比较》，《浙江树人大学学报》2018年第6期，第1-6页。。现有文献均指出，非营利性民办高校最大的特点就是不以营利为目的、追求公益目标，在经营过程中产生的收入不进行再分配，而是全部投入到学校发展，保障学校运营的稳定性和连续性。

(二)非营利性民办高校内部治理

顾海良(2010)认为，高校治理是指高校内外利益相关者之间的合约关系，高校内部治理主要是指大学内部利益相关者之间各种权力的分配、制约及利益实现的制度规定、体制安排和机制设计，集中体现大学管理的结构、运行及其规制的主要特征和基本要求(6)顾海良：《完善内部治理结构建设现代大学制度》，《中国高等教育》2010年第Z3期，第18-20页。。因此，笔者认为，非营利性民办高校的内部治理是指非营利性民办高校内部利益相关者之间各种权力的分配、制约，从而使学校各组织中的成员积极参与到学校管理中来。

(三)非营利性民办高校内部治理结构

《民办教育促进法》规定，民办高校内部治理结构主要由董事会和校长为代表的行政管理团队、监督机制及党组织构成。徐绪卿(2012)认为，民办高校法人治理结构是借鉴现代企业制度，在出资者和经营者分离的基础上，把民办高校作为独立的法人实体，在举办者、决策者、管理者和教职工等相关利益者之间建立的有关学校运营与管理配置的一种机制或组织结构，以及通过这种组织结构形成的责权利划分、制衡关系和配置机制等一整套制度安排(7)徐绪卿：《我国民办高校内部管理体制改革和创新研究》，中国社会科学出版社2012年版，第250-252页。。非营利性民办高校以培养人才为目的，其内部治理更强调民主化，一般采用法人治理结构，包括董事会、校委会、监督机构、党委会、教职工代表大会和学生代表大会。董事会主要拥有决策权，校长拥有执行权，监督机构对校长和董事会的重大事项进行监督与管理，党组织是学校的政治核心，负责学校的政治方向，教职工代表大会和学生代表大会主要对学校各项事务进行监督。

二、非营利性民办高校内部治理结构存在的问题

(一)董事会建设不完全

1.人员结构不合理。董事会在内部治理体系中处于顶端，是学校最高的决策机构，拥有聘任和解聘校长、制定发展规划、批准年度工作计划、决定教职工编制定额和工资标准等重大事项的权力。《民办教育促进法》规定：“学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。”厦门华厦学院董事会由董事长、秘书、董事组成；阳光学院董事会中举办者代表占43%，校长、副校长占29%，党组织占14%，校友占7%，教师仅占7%(8)根据阳光学院官网统计。。尤其是在个人举办的民办高校中，董事会通常由董事长及其亲属构成，采用企业管理模式，决策过程以举办方利益为主，影响到决策的科学性。另外，一些民办高校过度依赖名人效应，邀请名人加入董事会，此举虽有助于提高学校知名度和吸引一些社会资源，但因这些名人很少参与学校治理，其作出的决定不一定适合学校的发展。

2.职责分工不明。《民办教育促进法》将董事会的职能大体分为两个方面。一是决策权。董事会负责制定和修改学校章程，制定发展规划、批准年度工作计划、制定教职工编制定额和工资标准，决定学校的分立、合并、终止以及聘任和解聘校长。二是财政权。董事会负责筹集办学经费、审核预算和决算等，校长的职责包括执行学校董事会或其他形式决策机构的决定，实施发展规划，拟定学校规章制度、年度计划和财务预算；组织教育教学、教学研究活动；聘任和解聘学校工作人员，负责学校日常管理工作。理论上，董事会和校长的职责是明确的，但是两者在学校的发展、责任的履行和利益的诉求等方面都存在差异，因而容易在学校决策上产生分歧，从而导致两种结果：一种是学校董事会职权过大，总揽学校的一切事务，校长通常只是摆设，学校的决策权和行政权均由董事会控制；另一种是校长职权过大，董事会忙于其他事务而疏于对学校的管理，造成校长一人独大。

(二)校长队伍建设不完备

校长对于一个学校的发展起着重要作用。按照继任的方式，校长人选可分为外部聘任和内部产生。

1.外部聘任的校长。这类校长通常年龄偏大，精力有限，对学校的管理心有余而力不足。笔者浏览福建8所民办本科高校的官网后发现，校长年龄在40～49岁的占12.5%，50～59岁的占0%，60～69岁的占62.5%，70岁以上的占25%。在全国93所民办高校中，校长年龄在50～59岁的占30.11%，60岁以上的占60.3%，平均年龄为63.24岁(9)陈红、袁本涛：《我国民办大学校长在任现状及选聘的思考》，《高等工程教育研究》2016年第4期，第112-116页。。而在75所教育部直属大学中，校长50～59岁的占72%，60岁以上的占14.7%，平均年龄为54.75岁(10)刘玉静：《大学校长专业化发展水平研究——基于75所部属大学校长的调查》，《教育发展研究》2012年第23期，第16-21页。。相对而言，民办高校校长的年龄偏大。民办高校校长主要由三类人构成：一是公办高校退休的校长；二是社会名流或教育行政部门退休的领导干部；三是名人挂名校长。这三种类型都或多或少地存在一些问题：第一类校长因公办高校和民办高校之间的差异需采取不同的治理理念与政策等，但其思想转变存在困难，不能根据民办高校的特点来制定学校的发展路线；第二类校长在专业性上备受质疑，包括他们是否精通管理，是否一直关注着教育动态，能否作出适合学校发展的规划等；第三类校长因自身其他事务繁多，难以分出精力来处理学校事务，不能完全把握学校的实际情况。

2.内部产生的校长。这类校长主要由两种人构成：一是学校举办者或其家属；二是本校教职工。王一涛等(2019)调查发现，在276所独立设置的民办高校校长中，有101所学校的校长由学校内部产生，其中有56所校长是由举办者担任，有22所是由举办者子女或孙子女担任，举办者或其家属担任校长的占内部产生校长总数的77.2%(11)王一涛、申政清：《我国民办高校校长的产生方式及遴选优化路径》，《浙江树人大学学报》2019年第4期，第8-13页。。举办者或其家属担任校长也或多或少地存在一些问题，比如是否懂教育，是否具有专业管理知识和管理经验，能否对学校长远发展目标作出科学判断等。本校教职工担任校长相对来说是最合适的，对学校实际有充分的了解，但也要求校长具有宽广的视野和较强的管理能力。

(三)内部治理制度不完善

内部治理制度相当于高校的法律体系，制度的完善对促进学校的可持续发展具有重大意义。王维坤等(2017)调查发现，在105所民办本科高校中，仅有20所在学校章程中对校长办公会议事规则作了表述，仅有8所高校对学术委员会议事规则作了表述(12)王维坤、张德祥：《我国民办高校章程文本表达现状研究——基于105所民办本科高校章程的文本分析》，《中国高教研究》2017年第7期，第43-48页。。校长办公会是校长依法履行职权而经常性组织召开的重要会议，对学校的发展建设、教育教学和行政管理等作出决定，听取各行政职能部门的工作汇报、分析学校发展形势、检查总结各项工作，是落实校长职权的重要表现形式。学术委员会议事规则是对学术权力落实的保障，但部分学校的章程与民办教育相关法律存在冲突。笔者浏览各民办高校官网后发现，福建8所民办本科高校中，有4所高校的大学章程与《民办非企业单位(法人)章程示范文本》大体相同；北京15所民办高校中，有7所高校采用《民办非企业单位(法人)章程示范文本》，还有2所高校以前采用过这种体例。事实上，民办教育法律法规与民政部门制定的《民办非企业单位(法人)章程示范文本》在内容上有冲突(13)刘熙：《民办普通高校章程建设研究》，《黄河科技大学学报》2014年第5期，第39-44页。，造成学校章程的部分内容会与法律法规不一致。此外，学校现有制度大多着眼于眼前利益，缺乏对长远目标的考虑。

(四)监管机制不健全

现有法律虽然对董事会和校长的职权有所规定，但在实施过程中仍存在一些问题，表现在校长和董事会争权的现象屡屡出现，如董事长有意无意地模糊与校长的职责划分，分享校长的权力，使学校决策和发展的权限尽可能地向自己倾斜。究其原因，主要是缺少监督机制，未制定监督董事长和校长职权的相关制度。比如，福建8所民办本科高校中仅有1所高校设立了纪检监察部门。有的民办高校虽然设立了一些诸如监察室、监事会的监督机构，但这些机构多为董事会的下属部门，往往为举办者所直接控制，并非真正意义上的“监督机构”，也无法履行监督职责(14)董圣足：《我国民办高校法人治理问题研究》，华东师范大学2009年博士学位论文，第195页。。

(五)党组织作用发挥不充分

党组织的作用主要是引导民办高校坚持社会主义办学方向，全面贯彻落实党的教育方针。一些民办高校党委的政治核心地位尚未建立起来，在共同治理中缺乏应有的席位，有些董事会成员中没有党组织主要成员的身影(15)李冰、李爽：《党建工作背景下谈民办高校法人治理结构的完善》，《法制与社会》2019年第23期，第177-178页。。董事会是学校的核心决策机构，党组织若无法参与学校的重大决策、发展规划及办学理念实施等事项，不利于学校保持正确的办学方向。另外，民办高校基层党组织制度也不完善，比如基层党组织缺少话语权，没有给大学生营造良好的政治氛围等。

三、完善非营利性民办高校内部治理结构的对策

(一)完善董事会建设

非营利性民办高校不以营利为目的，全部收益属于社会资产，因此董事会人数和结构应以有利于学校的发展为主。借鉴美日私立高校的经验，结合利益相关者理论，非营利性民办高校董事会成员宜由以下七类人员构成：一是举办者或其代表，负责办学资金的筹措；二是学校校长，负责执行董事会决定和管理学校；三是党组织负责人，保障学校正确的办学方向；四是教职工代表，反映教职工的诉求；五是校友代表，反馈社会信息及社会对人才的需求；六是家长代表，保障学生合法权利；七是学生代表，表达学生心声。其中，举办者或其代表的人数不宜过多，如我国台湾地区《私立学校法》规定“董事相互间有配偶及三亲等以内血亲、姻亲之关系者，不得超过总名额三分之一”“备董事七人至二十一人”。同时应对董事的学历、品德和社会经历作出条件限制，《私立学校法》亦明确“董事须有三分之一以上曾经研究教育，或从事同级或较高级教育工作；曾触犯法律，尚未结案者不得充任董事；现任主管教育行政机关人员或私立学校具有监督权之公务员，不得兼任董事”。校长与董事会之间的关系，就是执行层与决策层的关系，两者的运行规则不一样，重要的决策要集中集体智慧，强调制衡。执行事务要提高效率，下级服从上级。唯有明确双方职责、确立一致目标，才能让学校实现更好的发展。

(二)加强校长队伍建设

一方面，民办高校的名声、地位不及公办高校，在福利待遇等方面也与公办高校存在差距，有能力的管理者不愿到民办高校任职。另一方面，不少民办高校的校长由举办者或其子女担任，不存在遴选机制。为此，政府应加大对非营利性民办高校的扶持力度，增加财政拨款，引导社会舆论，吸引更多的优秀管理者来民办高校任职。在校长的遴选和聘用上应有较完善的机制，如美国私立高校校长的遴选有严格的程序，设置了校长咨询委员会、搜寻委员会及遴选委员会等机构(16)蒋惠玲：《美国一流私立研究型大学内部治理研究》，南京师范大学2014年博士学位论文，第52页。。咨询委员会负责为搜集过程提供建议，包括新校长将面临的挑战、战略重点及应有的优势等，并将讨论结果汇总给搜寻委员会。搜寻委员会负责搜寻、挑选候选人并对其进行面试，然后将初筛的候选人名单交给遴选委员会。遴选委员会负责遴选校长候选人，但最终的决定权在董事会。建议我国民办高校成立校务委员会，以校长为核心，主要负责学校内部管理事务，防止校长权力被架空。

(三)完善制度建设

制度是维系大学组织运行的关键所在(17)阎凤桥：《制度建设是大学校长重要任务》，《中国教育报》2012年3月26日，第2版。，在大学治理中具有重要作用。政府应修订、完善涉及民办教育的各类法律法规，并加强对民办高校制度执行的长期监督。民办高校自身亦应加强内部监督，包括明确董事会、校长和教职工的工作制度，并对其权力和行为进行约束；加强教学管理制度建设，明确学校的发展理念和目标，使教师明确各教学环节的目标、任务和要求；明确校长办公会议事规则和学术委员会议事规则，并将其纳入学校章程。美国高校的章程多由一个总纲性的规章和若干个实施细则组成，如芝加哥大学的章程由法人证书、规章制度和条例等构成，法人证书主要是明确学校的法人地位，规章制度包括董事会、委员会和行政人员等内容，条例则列出20多条具体措施以供遵循(18)刘承波：《大学治理的法律基础与制度架构:美国大学章程透视》，《国家教育行政学院学报》2008年第5期，第84-90页。。

(四)健全监管机制

《民办教育促进法》只对董事长和校长的职责作了部分规定，但未规定什么情况下董事、校长应被解聘，缺乏制度层面的约束。我国台湾地区《私立学校法》明确规定，校长和董事若未尽职会被解聘：“董事连续三次无故不出席董事会议者，董事长在一年内不召集董事会者。”日本私立高校的内部治理结构由理事会、监事会和评议会构成(19)李纪明、王陆庄：《国外高校治理模式比较及对我国民办高校的启示》，《高等工程教育研究》2010年第S1期，第44-47页。，理事会拥有最高决策权，相当于我国的董事会，监事会对学校工作进行监督，评议会是学校法人的合议制咨询机关。日本《私立学校法》指出：“根据相关的学校法人规章，评议会可以变成学校法人的决议机关。”这样就形成了理事会、监事会和评议会三权分立的横向治理体制，三方彼此牵制。此外，监事会也会对其财产和办学方向进行监督。我国非营利性民办高校最大的特点就是“零回报”，所有结余都要用于学校的发展，设立监事会有助于对学校财产状况进行核算，使经费运行更加透明。

(五)增强党组织的政治核心作用

2016年国务院印发的《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》提出，党组织要发挥政治核心作用；2017年中共中央办公厅印发的《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》强调，民办高校要加强党的建设工作，但以上文件均未引起民办高校的重视。因此，有必要由政府派遣专员，监督民办高校贯彻执行相关政策，保证办学方向。建议《民办教育促进法实施条例》修订稿明确规定党组织主要成员须参与董事会，根据董事会人数确定党组织成员参与的人数，并详细论述党组织的作用、性质及责任等，从法律层面确立起党组织在民办高校的核心地位。民办高校的章程也要明确党组织的地位，对有关内容作出详细规定，以发挥党组织的政治核心作用。