论与审级相匹配的人民法院内部构造——侧重于基层实践的考察

许海燕，徐冬冬

（江苏省盐城经济技术开发区人民法院 政治部，江苏 盐城 224007）

审级制度是一国司法制度的重要组成部分，即法律规定的审判机关在组织体系上的层级划分以及诉讼案件须经几级法院审理后才告终结的制度［1］。审级制度要求各层级法院职能分层、各司其职、双向制约，从而实现司法的正确性、终局性、统一性等价值目标。构建科学合理的、与审级匹配的法院内部机构与工作机制，以保障整套国家审判“机器”的良性运转，是贯彻落实党的十九大报告提出的“深化司法体制综合配套改革”的必然要求。为了论述方便，本文将法院内部“机构”与“机制”两个方面的优化与重构问题统称为“内部构造”①“构造”一词的汉语释义为各个组成部分的安排、组织和相互关系，其包含了结构性方面和功能性方面的双重含义。。

一、我国各级法院内部构造的问题检视

完善审级制度，就是要让一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威②参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。。与不同“层级”职能定位相适应，最高人民法院应当侧重司法政策、司法解释的制定，并通过审理极少数量涉及重大法律问题的案件，以统一法律适用、体现价值引领；高级人民法院应当侧重通过再审审查权的行使对下级法院进行监督，并通过开展类案指导，在一定程度上配合最高人民法院实现法治统一；中级人民法院应当侧重对案件有限事实及案件法律适用的审查，定分止争；基层人民法院应当侧重查明基本事实、正确适用法律③参见《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》。。尽管当前理论界和实务界对上述四级法院职能定位问题基本上已形成共识，但尚处于“认识”层面，在司法改革的具体举措和配套动作上尚不深入，主要问题在于四级法院没有充分体现出应有的“层级性”。

（一）司法职能趋同

在现行审级制度下，我国四级法院职能存在趋同，表现为四级法院均可受理一审案件，且无论是一审、二审、再审，均墨守全面审查原则，每一级法院都在追求着一个共同的目标，即个案的实质公正等，各层级法院在职能上形成了一种特有的“柱形”司法等级制度［2］，突出表现在：

1.上诉请求审查与全面审查有混同。以民事诉讼为例，一审法院对案件事实进行尽可能全面的认定，再根据所认定的事实依法适用法律作出裁判。对于二审的审理范围，《民事诉讼法》第一百六十八条规定，第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查，明确了二审法院仅对上诉请求的有关事实以及适用法律进行审查的基本原则。然而，司法实践中这一“二审理念”并未深入人心，绝大多数二审法官仍然抱着“全面负责”的态度，疲于全案审查。

2.定分止争与追求完美裁判有混同。审判是永远存在遗憾的良善艺术。“即便法律被仔细地遵循，过程被公正恰当地引导，还是有可能达到错误的结果。……在这类案件中我们看到了这样一种误判：不正义并非来自人的过错，而是因为某些情况的偶然结合挫败了法律规范的目的。”［3］没有任何程序能确保其所得出的法律真实与客观真实绝对同一，公正也总是一个相对而非绝对的概念。作为依法纠错的二审程序决不能将定分止争的功能价值与追求完美判决相混同，在理论上，绝对完美的裁判也并无可能。

3.民事程序理念与刑事程序理念有混同。刑法具有严厉性、最终责任性等特征，且除了极少的几个自诉罪名，刑事犯罪系由公安、检察等公权力机关予以侦查、追诉，在此诉讼制度下，刑事程序对犯罪嫌疑人或者被告人的生命、自由等人身权利保障的价值显得尤为重要。然而，民事程序是平等主体之间的诉讼程序，其程序价值侧重于保障实体公正的实现，程序自身的价值远弱于刑事诉讼程序。在民事诉讼中，审级或者层级越高的法院，对程序的要求应当更加灵活，应当把精力放在追求实体法律适用和裁判结果上的正确①最高人民法院于2017年7月份下发的《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》，对送达程序进行简化，即体现了上述导向。。司法实践中，二审民商事法官普遍混淆了两种程序理念与价值的根本区别，常常把一审程序上存在瑕疵或错误但不足以影响实体判决正确性的案件作发回重审处理，大大浪费了司法资源，增加了当事人讼累，是对二审纠错功能的误读。

（二）法官选任存在趋同性

当前，我国各级法院的法官队伍仍主要来自本院内部的法官助理，这导致了我国四级法院法官队伍存在一定程度的趋同，主要表现在：

1.法官选任标准有混同。法官员额制改革后，全国各地员额法官选任均由省级法院组织开展，有通过考试、考评的，也有直接通过考评确定的，但在省、市、基层三级法院选任时，三级法院参加员额选任的法官使用的系一份考试试卷，选出的法官除了在学历上存在一定的层级差异，在裁判理念、方法、审判经验等方面均趋同。虽然法官逐级遴选制度在顶层设计层面已经确定，并已制定相关文件，但在当前，法官员额制改革时间尚短，各层级法院未解决本院已任命的助审员的法官员额问题，都会将39%的员额限额用满，故法官逐级遴选在实践中的操作仍需数年的等待，四级法院之间差异化的法官队伍体系尚未形成。

2.法官等级与法院层级之间存在错位。由于很长一段时间内我国各级法院，尤其是中级、基层人民法院法官任职标准的宽严程度并不十分明显，且法官逐级遴选制度在短期内尚不能完全常态化运行，最终导致了法院层级与法官等级之间的错位，该现象在中级、基层人民法院中尤为多见。即中级人民法院有一部分较为年轻的助理审判员在法官员额制改革中，被选任为员额法官，导致了中级人民法院中一批新晋审判员的法官等级较之于基层人民法院的一些资历较老的审判员法官等级较低。法官等级从一定程度上反映了法官的业务能力、审判工作经验等等②《中华人民共和国法官法》第十九条规定：“法官的等级的确定，以法官所任职务、德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限为依据。”，所以，无论是从法官等级制度的本意、基层法官的尊荣感甚至是司法公信的维护，法官等级较低的二审法官在承办了法官等级较高的一审法官的上诉案件后，势必存在法院“层级”与法官“等级”错位所带来的违和因素，在这种情形下，发回或者改判应当建立一定的机制，以体现对法官等级较高的一审法官所作出裁判的慎重处理。

3.法律业务与法官职务有混淆。长期以来，我国习惯将法官的职务与法官的业务相提并论，即认为法官职务越高业务能力也就越强。然而，在本轮司法改革之前，无论是法院系统内部还是外部，对法院领导的法律专业素养并不十分重视①有学者曾在一项实证研究中，专门就各级党委的组织部门在选任法院院长时对法律专业素养的要求询问一位20世纪80年代初科班出身的资深法官：党委在考虑法院院长人选时，候选人司法业务能力的因素能起多大作用？这位副院长坦言：对业务能力的考虑不起什么作用，因为对院长的要求并非是像普通法官那样去办案。参见左卫民：《中国法院院长角色的实证研究》，载《中国法学》2014年1期。。尽管在当前最高人民法院扎实推进法官队伍正规化、专业化、职业化建设背景下，这一情况有了很大的改观，但长期以来，全国法院特别是中级、基层法院任用法院院长、副院长曾经不重视法律专业素养所造成的现状，需要相当长的一段时间才能得以“消化”。而在这一“消化”过程中，上级法院的院长、庭长对个案裁判的影响是客观存在的，且难以量化。

（三）管理模式趋同

我国四级法院在内部机构的设置上呈现出上级法院怎样设置，下级法院就大致怎样对应的“层设式”格局；在以定案机制为核心的整套工作机制上，上、下级法院之间也存在“个性”不明的问题，除了行政层级及法院高级、中级等名称上的差异，各层级法院未能体现出明显的层级匹配属性。主要表现在：

1.内设机构设置不够合理。中央编办、最高人民法院联合印发的《关于积极推进省以下人民法院内设机构改革工作的通知》，对基层人民法院内设机构进行了数量限制，即“5、8、10”规定，而对高、中级人民法院内设机构改革仅提出了较为宏观的要求，“高级、中级人民法院根据审级职能、案件数量、人员编制等情况，适当精简内设机构数量”。其中，中级以上人民法院的综合部门，因工作对接的需要，存在机械的对应；对业务部门的设置则尤其混乱，全国各地法院设置了名目繁多的审判庭，以及大量的“编号式”审判庭，有的中级人民法院设置的民事审判庭已达七八个之多。在内设机构改革的要求下，实践中必然会出现基层人民法院一个业务庭对应上级法院多个业务部门的窘境，由此导致上下级法院之间难以实现业务对口对接。

2.审判与管理存有混同。在审判管理方面，层级越高的法院的审判管理应当越宏观，越往下级越应当体现精细化管理，以体现各层级法院的自治，而不是上级法院通过诸多的数据指标考核，不断强化对下级法院的单向控制，这种以细化的考核为形式，以“领导”为实质的管理模式，促使下级法院将上级法院当然地看成自己的领导机关，遇到拿捏不准的重大、疑难问题，习惯性地向上级法院请示汇报，加剧了上、下级法院之间关系的行政化，这是违背司法规律的。

2）观察不同层级的患者的血糖、血压、视网膜病变进展程度、疾病知识掌握程度以及疾病治疗方法和并发症知识的知晓提高程度。

3.定案机制上存有混同。根据审级制度原理，层级越高的法院越应当体现集体决策，而且这种集体决策应当是实质地参与案件的决策，以体现对终审判决的慎重，最大限度地降低二审错误的可能，统一法律的适用。然而，在审判实践中，中级人民法院作为绝大多数案件的终审法院，对不是自己承办而仅作为合议庭成员的案件，因为工作精力、时间的限制等，很难做到实质参与审理，易出现承办人、审判长或者主持法官会议的庭长、院长等少数人实质定案的情形。同时，终审判决的纠错成本高，从而为司法权力的寻租制造了空间。

二、构建与审级制度相匹配的法院内部构造的基本遵循

（一）做好顶层设计与关注基层实际相结合

无论是从法院，还是从人员、案件的数量来看，位于塔基的基层人民法院无疑是全国四级法院的根基。同时，从全国四级法院在整个司法体制改革中所处的位置来看，最高人民法院既是中央决策的贯彻者，又是顶层设计的参与者、全国法院司法改革的领导者；高级人民法院在最高人民法院领导、指导下把中央精神转化为各省（市、自治区）的工作实践，其主要职责在于推动省以下人民法院人、财、物统一管理改革，是中观意义上的决策者和实践者；中级人民法院的地位非常特殊且特别重要，不仅承担了大量案件的审判工作，是真正意义上的“终审法院”，而且是各项司法改革措施的全面落实者和基层人民法院各项具体化改革政策的转化者和具体指导者。各项改革的“种子”能不能种下去，关键在中级人民法院；基层人民法院是各项司法改革的落实者，各项改革的“种子”能不能发芽成长，关键在基层。因此，基层人民法院在司法体制改革后运行是否良好直接关系着本轮司法体制改革成败，所有顶层设计的落脚点在基层、试验田在基层、问题源在基层。

（二）借鉴域外经验与立足我国国情相结合

我国的法治建设必须根植于本国的土壤，不能直接照抄、照搬国外的司法制度体系。我国优良的文化传统，也会影响我国纠纷处理模式的构建。自新中国成立以来，我国真正重视法治建设也才短短几十年的时间，因此我国当前的司法体制改革仍然属于“筑基搭梁”初级阶段。实行近六七十年的二审终审制的审级制度，难免会产生“路径依赖”，三审终审、“飞跃上诉”等制度未必完全适合我国国情，但其中的合理因素并非绝无可资借鉴之处，这一点后文再予论及。

（三）立足长远与应对当下相结合

党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标，推进国家治理现代化的核心是法治化。社会的进步必将推动法治的不断前行，因此，构建与审级制度相匹配的法院内部构造，应当“仰望法治的星空”，对我国司法的未来有充分的预判，从而有计划、有步骤地在法治道路上负重前行。另一方面，审级制度属于司法制度的“筋骨”，涉及审级制度改革不仅仅是程序上修改现行法律那么简单，还涉及法院整体运行模式的变化等一系列连锁反应，故也应当“脚踏实地”。此轮司法体制改革在诸多方面对法院工作的推动几乎都是“再造”性的，原有的格局被打破，原有的观念被刷新，所以上下级法院之间在人、案、管理等方面的紧张关系也将是空前的。

（四）遵循政治规矩与把握司法规律相结合

我国四级法院均是党的领导下的政法机关，一切的体制、机制改革均不能脱离这个前提，均应当在同级党委的领导下进行，这一点在考量构建与审级制度相匹配的法院内部构造中必须坚持。在我国政治体制之下所确立的政治经验、行政规律也应有效地转化、应用到审判工作中去。

1.政治地位上的分层决定了司法功能上的分层。层级越高的法院越应当体现社会公正，越低的则应当更加体现个体公正。即越高层级法院应当越侧重于通过审理案件体现整体公正，以统一法律的适用；而越低层级的法院则更应当着眼于个体的公正，通过对每一个案件的公正审理，最终实现整体的公正。

2.层级过滤效应决定了追求“公正”与“效率”的侧重不同。层级越高的法院越应当体现和追求公正，越低的则应当侧重体现和追求效率。即越高层级法院的审判应当越加注重裁判的正确性、公正性；而越低层级法院的审判越应当凸显审判的效率，让公正更早地实现。

3.行政特色决定了集体决策与分散定案的差异。层级越高的法院越应当贯彻定案的集体决策机制，层级越低的法院则应当更加体现定案的个体性、灵活性。即越高层级法院所作出的裁判无论是在影响权利义务关系方面，还是统一法律适用方面均相对更加重大，为体现审慎的态度和统一的价值，更加应当注重集体决策；而低层级法院在更加注重效率价值导向的前提下，在案件决策机制方面可更加灵活。

三、与审级制度相匹配的法院内部构造的改革进路

在本轮司法体制改革的宏大背景之下，与审级制度相匹配的法院内部构造的改革与优化，是一项声势浩大的工程。其中，中级、基层人民法院因其在四级法院体制及两审终审制度中的特殊地位，内部构造问题又显得特别突出，尤为重要和迫切。故本文仅以中级和基层法院为重心展开适当论述，兼简略论及最高人民法院的相关问题。同样，因中级、基层人民法院的内部构造问题非常复杂、宽泛，本文也仅择其要者而论之，权作抛砖引玉。

（一）案件管辖上，以优化最高人民法院职能为重心分类分层

1.建议取消最高人民法院作为一审法院的制度。我国程序法上保留了最高人民法院审理一审案件的可能，但在新中国成立后的司法审判实践中，最高人民法院未有审理一审民商事案件先例，审理的屈指可数的一审刑事案件①据查阅有限的文献资料，新中国成立以来，最高人民法院一审审理了45名日本战犯以及“林彪江青反革命集团案”。也是带有特定的时代和政治色彩的。如今，仍在制度上规定最高人民法院可作为一审法院有些形同虚设，且与最高人民法院维护法律适用统一的特殊职能亦有所背离。

2.将民商事审判的重心进一步下移。限缩高级人民法院作为一审法院的职能，将高级人民法院主要定位为再审法院。在我国，高级人民法院审理一审刑事案件几乎绝迹，然而，由于民商事案件管辖系根据案件标的额所确定，故仍有少量标的额较大的案件会由高级人民法院一审。如此的制度设计，既分散了高级人民法院的精力，又导致了部分上诉案件涌向最高人民法院的可能，同样会分散最高人民法院在统一重大法律问题适用上的时间和精力。因此，应逐步取消高级人民法院受理一审案件的权限，使其将精力集中在再审案件的审理上，以便各级法院职能分层走向合理化。在取消、极大限缩了最高人民法院、高级人民法院的一审职能后，全国四级法院之间的职能分层才会日益清晰。

3.借鉴三审终审制中的合理性因素。在仍实行二审终审制度的前提下，可吸收域外三审终审制的合理性因素，对我国的案件管辖层次上进行改造，可以将下级法院认为重大、疑难、类型新以及在法律适用上具有普遍意义的案件，以及涉及法律适用亟待统一、法律规定尚未健全、社会发展与立法滞后相互矛盾的案件，依照《人民法院组织法》以及三大诉讼法的相关规定，报请上级法院审理，以避免审判监督程序的启动，维护司法公信。

4.吸收域外有益做法为我所用。在当前最高人民法院在全国设立巡回法庭的背景下，可借鉴美国的“飞跃上诉”制度①“飞跃上诉”制度是指允许当事人在一定条件下直接向更高级别的法院提起上诉的制度。，充分发挥巡回法庭在统一法律适用方面的作用，吸收英美法系“法官造法”的制度优势，使上级法院通过更多“有血有肉”的司法裁判对下级法院进行指导。同时，通过高层级法院的对重大、疑难、矛盾尖锐案件的裁判，从程序上化解当事人的不满。

（二）审级功能上，以厘定中级人民法院职权为重心创新机制

1.明确一审法院在事实查明方面对二审的约束力。如前所述，中级人民法院在全国四级法院体制中具有特殊地位，是实质意义上的二审终审法院。且鉴于二审终审之后启动再审程序概率极低、难度极大，故如何既保障其二审功能充分发挥，又能限制其终审权力的滥用，是一个极具现实性与挑战性的课题。实践中，我国的上诉审仍沿袭全面审查原则，即二审法院仍全面审查案件的事实问题，导致一、二审法院在事实认定上的“重复劳动”，且在上、下级法院之间缺乏双向制约的制衡机制下，极易导致二审权力的恣意，且易导致案件当事人对二审程序的依赖，从而架空一审法院查明事实的职能。比如，当前极有必要规定除非有新的证据提出或者适用法律明显错误等情形等，当事人不得对在第一审已经进行辩论的事实问题或法律问题进行毫无新意的辩论，以实现事实审和法律审的适度分离［5］。

2.积极创建二审“容错性”维持机制。基于前文所论述的上级法院应更加侧重于实体公正、更加维护一审法院的相对公正的“效率”性判决的基本原理，二审（终审）法院构建“容错性”维持一审判决机制势在必行。实际上，二审“容错性”维持机制的必要性及合理性已在法律、司法解释中有所体现。比如，民事诉讼法司法解释第三百三十四条规定，对一审认定事实或者适用法律稍有瑕疵，但裁判结果正确的案件，在判决或裁定中纠正后，予以维持。一审法院面对大量的诉讼案件，在事实认定或者程序把握上难免存在疏漏或者瑕疵，对待一审判决，不应当陷入求全责备的审判裁判思维误区，对裁判结果正确的案件，更无必要发回重审，造成司法资源的浪费。

3.亟待创新二审“简化审”机制。最高人民法院曾发文专门强调案件繁简分流工作，以“简案快审、繁案精审”的思路来化解案多人少矛盾，寻求公正与效率之间的平衡。但是，“繁简分流”的工作重心在基层人民法院，简案快审的强烈需求也在基层人民法院，该项工作需要中级人民法院在二审程序上予以紧密配合、密切关照，才能实现制度设计的初衷。对于一审适用“简化”程序审理的案件，二审法院不得用“解剖麻雀”式的审理思路，即不得一审简审而二审繁审。

4.构建二审改判、发回重审的审慎机制。即二审法院对将要改判或者发回重审的案件视争议大小必须经法官会议或者审判委员会讨论定案。同时，应建立二审改判、发回重审沟通协调机制，并允许一审承办法官列席二审法官会议或者审判委员会，听取一审法官的裁判思路与心证过程。只有构建此类刚性机制，才能有效防止二审法院法官自由裁判，尤其是发挥重审的随意性。

（三）法官配置上，以增加一审法官员额为重心向下倾斜

1.引导法官助理等人力资源向基层倾斜。在上海、江苏等司法改革先行地区，从法官助理中初选员额法官时，即已经按照中央关于法官逐级遴选的文件精神，要求省高院、中院的法官助理必须到中院、基层人民法院入额②江苏省高院下发的《全省法院2018年度员额法官遴选工作方案》（苏高法〔2018〕142号）中明确规定：“省法院法官助理可在有空缺编制的中院、基层法院范围内选择拟参加遴选法院；各中院法官助理可在有空缺编制的辖区基层法院范围内选择拟参加遴选法院；各基层法院法官助理在本法院参加遴选。”，然而，因各基层人民法院所处的地理位置、经济发展程度等因素，决定了一些偏远地区很少人愿意去，在这种背景下，应当建立严格的法官遴选考试、考核量化评价标准，高分者享有对入额法院的优先选择权，以此来激励法官助理的工作积极性，尽可能地压缩法官选任过程中法院内部的权力寻租空间。

2.法官遴选时注重基层审判能力与经验。法官员额制改革后，员额法官的身份应当是司法经验以及审判能力的体现，法官正规化、专业化、职业化要求该群体必须精英化，即只有极少数审判业绩突出、司法能力强的人员才能取得该身份，故在以后的员额法官遴选中除应当更加注重对拟入额法官专业水平、审判业绩、司法能力以及职业道德等的实质性评价，让真正具有员额法官能力素养的人入额，不断优化法官员额队伍之外，还应当侧重对拟遴选至上级法院法官的基层审判能力和审判经验的考核、考察，以吸引更多的审判储备人才愿意到基层人民法院工作并感受到职业尊荣。

3.引导高中级人民法院的已入额法官流向基层。在前述审判职能合理调配的基础上，高级、中级人民法院已基本上不审理或者极少审理一审案件，如此，随着案件受理总量的明显下降，高级、中级人民法院的员额法官就会产生富余。可构建引导这些富余出来的员额法官流入基层法院的机制，一来可弥补基层法院审判力量的不足，二来可以借助他们把上级法院的审判理念和高超的能力水平带到基层，实现上下互动。

（四）机构设置上，以方便基层法院履职为重心定编定员

一方面，在审判重心进一步下沉的背景下，人员队伍应当进一步向中级、基层人民法院倾斜，这也更加符合“金字塔”的模型构造，以解决大量的矛盾纠纷。同时，通过增加人员提升审判质量，以追求矛盾纠纷的一次性解决。另一方面，针对基层人民法院内设机构改革背景下机构撤并后领导职级职数减少的问题，可以结合加强党建工作的要求，在各业务庭配备党支部专职书记，以解决机构撤并后原有领导职务的安排，同时增设业务部门副职，以最大限度地保留科层制模式下职级晋升激励机制的优势。

（五）法院管理上，以突出执法办案主业为重心简政提效

1.应当“慎文”“慎会”。精简会务，并尽量缩小参会范围。近年来，法院系统内部信息化建设成就显著，视频会议系统的发达，导致不管什么级别的会议都可以“一开到底”，有些较为宏观的会议，无端牵扯了法官很大的精力。同时，应当进一步压缩文件，统合部分发文，避免重复性发文，浪费资源，警惕“文山会海”抬头。

2.行政性改革与考核切忌搞“条块”主义。在逐步实现省以下法院人、财、物统管后，上级法院对下级司法政务工作的考核切忌部门主义，应当结合实际，设置科学的考核、考评指标，以体现正确的导向。例如，最高人民法院关于基层法警大队应当保持本单位编制人数的12%，许多基层人民法院在实践中通过服务外包形式配齐配强了司法安全警务队伍，然而还是会因为这个指标不达标在考核中有所反映。

3.审判管理方面要体现分层治理。对本院法官进行考核时应当注重考核的量化及法官自治组织的集体评价相结合；上级法院对下级法院考核应当执行“四五改革”纲要的要求①《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》明确提出，废止违反司法规律的考评指标和措施，取消任何形式的排名排序做法。，为下级法官减负的同时，促进各层级法院法官的自治。上级法院在制定考核指标时，应当为下级法院做好表率。此外，上级法院应紧扣三到五个质量与效率指标制定考核标准，把细化标准放给基层法院“量体裁衣”。

审级匹配是一个宏大的概念，如何以审级匹配为基础，厘定不同级别法院的职能定位，进而建构起与审级相匹配的法院内部机构及工作机制，不仅是本轮司法体制改革的题中之意，也已成为我国法院系统通过改革实现机构合理设置和高效运作的当务之急，本轮司法体制改革已经进入配套制度改革的深化阶段，在构建与审级制度相匹配的法院内部构造方面应当作相应安排。