“一带一路”倡议下广东省开行 中欧班列对策探讨

揭 昊

（广州市社会科学院 广州城市战略研究院，广东 广州 510410)

0 引言

中欧班列自开行以来，在推动与“一带一路”沿线国家“五通”，特别是设施联通、贸易畅通上发挥了重要作用，实现了良好的经济和社会效益。截至2019 年10 月底，中欧班列累计开行突破2 万列，国内有超过60 个城市开行班列，连接欧洲16个国家和52 个境外城市。依托新亚欧大陆桥和西伯利亚大陆桥，布局形成“三通道”和“五口岸”。随着“一带一路”倡议的逐步推进，以及各个城市开行中欧班列的积极探索和实践，推动了中欧班列统一品牌的建立。

在关于中欧班列的研究中，王德占[1]基于我国集装箱铁路国际联运现状提出发展策略；张俊霞[2]从企业成本、外贸指标、贸易方式、铁路口岸等方面分析中欧班列带来的影响；王姣娥等[3]利用距离－经济成本分析法划分中欧班列主要出境口岸的经济腹地范围；陆梦秋等[4]引入时间成本刻画中国大陆至欧洲的陆海运输空间格局；马斌[5]提出，进入中欧班列规模化常态化开行新阶段，市场定位不清、协调机制低效和地方无序竞争等已成为制约中欧班列高质量发展的重要因素；邓翔等[6]剖析内陆省市中欧班列融入“一带一路”的战略路径；贺丹等[7]分析沿海城市开行中欧班列的地理优势。由于认识偏差，沿海区域开行中欧班列力度不够[8]，特别是针对广东省开行中欧班列的研究偏少[9-10]。

十九大报告指出“形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局”，这赋予广东省高质量开行中欧班列的时代内涵。为此，探讨广东省开行中欧班列功能定位，从市场失灵与政府角色等角度分析班列运营面临的制约因素，从而分析中欧班列高质量发展方向。

1 广东省开行中欧班列现状

广东省东莞、广州、深圳3 个城市分别于2015 年12 月、2016 年8 月、2017 年5 月 始 发 中欧班列，但总体开行情况和往返均衡率落后于先发的中西部省市，也落后于后至的沿海省市，不利于广东省构建全面开放新格局。根据国家信息中心2018 年发布的报告，广东省对“一带一路”建设的参与度连续3 年列各省市第一，而在二级指标“经贸合作”上只排名第五[11]。

从中欧班列开行数量和质量看，广东省仍然有较大差距。2018 年，广州大朗至莫斯科沃尔西诺开行65 列，截至2019 年9 月底累计开行162 列，货物价值9.45 亿美元，实现一周开行2 列；东莞石龙至汉堡2018 年开行58 列，2019 年1—11 月开行88 列，实现一周开行2 ～ 4 列，发运量占广东中欧班列发运总量的60%以上。东莞曾于2017 年尝试运行的回程班列因成本问题暂停，直到2019年8 月才重新开通，导致广东中欧班列运输链条不完整，难以降低运输成本，也不利于拓展境外目标市场。2018 年，全国共开行中欧班列6 300 列，同比增长72%，数量超出之前3 年总和。同期，成都(1 591 列)、重庆(1 442 列)、西安(1 235 列)、郑州(752 列)、武汉(417 列)的中欧班列运行均取得跨越式发展，沿海的浙江、江苏、山东、辽宁的开行情况也优于广东。

从集货网络看，广东省属于被覆盖、被辐射范围，其他省市纷纷在广东省设立揽货点，提供“门到门”的运输服务。珠三角特别是广州作为国家布局的集港口型、空港型、生产服务型和商贸服务型多种功能于一身的物流枢纽，未能发挥华南铁路枢纽和综合交通枢纽的辐射作用，仅依靠省内网点，吸引不到外地货物前来发运，在低运价的吸引下大批货物也流失到其他省份出口。同时，集装箱多式联运发展不足，国家已公布3 批共计70 项国家多式联运示范工程项目，但只有中外运(广东)“东盟—广东—欧洲”公铁海河多式联运、盐田港亚太—泛珠三角—欧洲国际集装箱多式联运、顺丰铁联多式联运平台示范工程和粤港澳大湾区“7+5”多层节点网络多式联运示范工程这4 个广东省项目入选。

从发展趋势看，广东省中欧班列发展面临国家政策和对手竞争的双重挑战。《中欧班列建设发展规划(2016—2020 年)》提出的班列年开行5 000列的目标已提前达到，中欧班列已从只追求开行数量的“导入期”，转向更重视货值和重箱率、满载率、返程率的“提质增效期”。一方面，由于开行数量偏低，广东省中欧班列在铁路部门“量价联动”机制下处于不利竞争位置，边境口岸提供的通关服务也有差异，加之国家明确了财政补贴的退坡机制，要逐步实现市场化运营，带来新的挑战。另一方面，建设中欧班列集结中心有利于货物在班列上的均衡高效配置，但也可能使广东省各发运城市从规划中的枢纽节点变成事实上的支点。

2 广东省开行中欧班列制约因素分析

中欧班列暂不能完全按市场化机制运作[12]，其发展和提升需要政府积极引导和规范。广东省开行中欧班列过早强调市场化运作，不同于内陆省市的倾力支持发展，逐渐走出大相径庭的发展态势。表面上看是竞争对手实施高额补贴、低价异地揽货带来的冲击，实质上是由于对中欧班列对提升营商环境的重要性认识不够，推动中欧班列发展的体制机制不够完善。

（1）整体规划滞后，协调机制不畅。虽然推动开行中欧班列被列入广东省内出台的多份重要政策文件，但缺乏指导全省中欧班列发展的整体规划，未明晰发展总体思路和各部门具体工作内容。缺少协调机制，商务(口岸)、发改、财政、交通、海关等部门对开行中欧班列高度关注、全力支持，但由于缺乏分工协作机制，尚未形成工作合力。中欧班列相关工作由省口岸办牵头推进，但其职能主要是负责口岸建设和对外开放规划并组织实施。其他省市多把牵头部门设为交通运输(物流)主管部门，如江苏省中欧班列发展联席会议办公室设在省交通运输厅，重庆市经信委(物流办)牵头常态开行“铁海联运”等国际物流通道。

（2）政府引导不足，平台亟待升级。中欧班列运营一般由地方政府组建班列运营公司负责组织货源，中国国家铁路集团有限公司统一运输协调，中铁集装箱运输有限责任公司作为指定服务平台承运货物，可见运营公司是班列成功开行的关键点。广东省并未成立专业、专门的平台运营公司，都是依托现有企业，缺乏本地国有资本的介入。现有运营企业为民企或央企，虽深耕国际物流领域，但其运营的中欧班列更追求个体经济效益，不能充分贯彻政府构建全面开放新格局的战略意图。国内中欧班列开行比较成功的省市，基本都是本地国企背景的平台运营公司，如郑州、武汉等。而最初由民企或者外地企业主导的平台运营公司，随着“一带一路”倡议的深入推进已不能适应发展需要，当地政府纷纷另组公司加强服务力度。2016 年4 月，中欧班列(成都)由成都亚欧班列物流有限公司(中外合资)改由成都国际铁路班列有限公司(国企)管理运营。中欧班列(义乌)的发展模式也从完全市场化转向政府引领，2014 年通过地方国企改制设立承担物流专业化职能的专业公司[13]。

（3）参与主体众多，资源配置低效。广东省开行中欧班列采取多片区、多枢纽设置，并且隶属于不同投资或运营主体，使得铁路、水运、公路、航空运输方式资源互为制约。东莞石龙和广州大朗(大田)先后开行中欧班列和启动周边配套铁路物流园区建设，两地成为广东省参与“一带一路”倡议的“双子星”，而与其他省市从成本和效率考虑，采取资源倾斜、单核突进的发展策略有很大的不同。从地理位置看，东莞石龙和广州大朗两地相距几十公里，处于同一铁路干线上；从发展定位看，都发展国际铁路经济，打造多式联运的综合交通枢纽；从服务对象看，都以珠三角制造业和“一带一路”沿线市场为目标；从开行数量看，2018 年两地开出的中欧班列都不超过百列，相互竞争造成货物分流，难以集箱成列；从参与主体看，广东省广物控股集团有限公司以属下白云物流基地为基础，建设广东省国际铁路产业经济区，依托第三方物流运营广州大朗始发的中欧班列；广东(石龙)铁路国际物流基地及中欧班列开行由中外运物流华南有限公司主导，但涉及东莞、广州、惠州，同时还需要铁路部门的支持。

（4）园区发展缓慢，难以形成支撑。依托中欧班列发展铁路经济，既需要大发展空间，也需要大格局、高标准谋划，无论是成都国际铁路港还是西安国际港务区都已形成良好示范。广东省围绕中欧班列的配套园区建设起步时间并不晚，但其规划面积、功能设置和建设进度有待加强。缺乏配套的综合保税区、保税物流中心等海关特殊监管区域，仓储物流条件不足导致红酒、啤酒、奶粉、牛肉等特色产品无法在本地进口清关。其中，广东(石龙)铁路国际物流基地总规划面积2.41 km2，最早可追溯到2009 年中国外运长航集团有限公司与石龙镇政府签订的合作协议，包括铁路集装箱货运站、多式联运区、行政功能区以及产业物流园区等4 部分，至今尚未整体建成。广东省国际铁路产业经济区起步区项目也在推进中，主要发展仓储物流，预留商业金融业功能区不多，并未涵盖依托大田集装箱中心站建设的大田铁路经济产业园区，但2 个毗邻的产业园区功能定位极为相似。

3 广东省开行中欧班列对策分析

（1）加强政府统筹。成立广东省推进中欧班列工作领导小组，按照国家《中欧班列建设发展规划(2016—2020 年)》以及有关文件精神，明确发展定位，出台中欧班列建设发展实施方案，务求做到与“一带一路”、粤港澳大湾区和自由贸易试验区等高端平台建设紧密结合。按照“政府引导、市场主导、各方参与”的原则组建中欧班列运营公司，引入属地国企参与组建广东国际铁路班列有限公司，作为中欧、中亚班列等国际班列的运营实施主体，负责有关配套产业园区的投资、建设、经营。提高准入门槛，加强省级层面对开行城市和线路的统筹，推动东莞－石龙、广州－大朗整体联动发展，提高在铁路部门“量价联动”机制下的统一议价能力，争取形成干线—枢纽站、支线—揽货站的发展布局，研究依托大田集装箱中心站建设中欧班列集结中心。强化财政支持，减轻运营企业资金周转压力，开行回程班列并形成常态化运作。

（2）加快业务创新。中欧班列依赖补贴与海运直接竞争的局面是不可持续的，应发掘和培育市场需求，特别是海运货物中对时效要求高的、空运货物中价格较敏感的，尽快形成自身核心竞争力。结合铁路产业园区建设，支持申请建设水果、肉类、粮食、汽车、药品、木材等进境指定口岸，扩大可贸易商品范围，发掘在跨境电商、国际邮包、冷链运输等领域的潜力。深入研究中欧班列快件运输机制建设，扩大中欧班列运邮业务，申请将广州纳入运邮试点城市。开行跨境电商专列，完善物流、检测检验、金融服务等全方位的跨境电商发展生态体系。开展跨境直采直销，探索智能仓储配送、生鲜冷链仓储配送等业务功能。根据企业需求，开发东盟班列、过境班列、行邮班列、散拼班列等特色产品，开行企业定制班列。

（3）增强辐射带动。深化粤港澳大湾区各大港口与内陆铁路货场在航线网络布局、货物中转、口岸通关、信息共享、航运服务等领域合作，构建集装箱海铁联运枢纽，拓展至西欧、中南亚、中南半岛的国际货运班列。创新通关模式，建立与香港机场海空、铁空联运通道，打通与粤港澳大湾区机场群和港口群快捷便利的联系通道，协同海港、空港、铁路站场加快建设物流体系。积极融入西部陆海新通道建设，发挥广东省连接“一带”和“一路”的纽带作用，打造西部内陆地区经广东省出海的双向物流通道。加快布局海外营销服务网络，综合考虑货物流向，在德国汉堡或杜伊斯堡设立分公司，充分利用当地物流资源建设境外集结中心，在马拉舍维奇、莫斯科等班列沿线城市及米兰、鹿特丹设立集采分拨点，在沿途城市和沿线国家建立较为完备的货物集散渠道，形成多点集疏格局。另一方面，改善中欧班列回程货物主要由进口商和货代公司集揽的现状，积极与沿线各国行业协会商会、贸易促进机构合作，同时吸引跨国物流企业融入中欧班列物流体系，发挥德国联邦铁路公司、俄罗斯铁路物流股份公司及其子公司俄罗斯远东路桥公司等境外平台公司熟悉物流市场和商品信息的优势，共同参与回程货源组织。

（4）完善基础设施。加速南沙疏港铁路、大田铁路集装箱中心站及其配套站场、中俄贸易产业园的建设，利用白坭河、珠江西航道、白云国际机场等基础设施联动，强化南沙港海铁、江海联运枢纽功能，以建设具备国际中转港功能的多式联运枢纽平台。统筹规划广东省国际铁路产业经济区与大田铁路经济产业园区，高标准建设广州国际陆港，建设铁路专用线和优化铁路场站设置，完善临港仓储物流、保税加工、展示交易等产业功能区，与珠三角主要海港实现物流、信息等资源无缝对接。推动多式联运服务与装备标准化，推广集装箱、托盘等标准化运载单元。申请设立广州铁路保税物流中心(B 型)、多式联运海关监管中心，发挥铁路口岸和码头口岸功能优势，整合珠江—西江流域的码头、驳船服务体系，发展多式联运业务，实现各种运输方式在口岸作业区协同运作。

（5）强化服务支持。开发基于国家版“单一窗口”的广东省铁路口岸综合服务平台，实现班列、场站、海关等信息互联互通，推动与沿线国家铁路、关检等信息系统的数据交换与共享。破解现有各线路独立运作造成的低效和资源浪费，搭建班列信息及货物大数据分析平台，整合政府部门、行业、企业资源，汇总物流、信息流、资金流，科学调度货物，并为班列公司、铁路运营商、特定客户提供数据服务。加大智慧物流建设投入，提供全程可视供应链管理服务。积极参与铁路国际联运提单相关作业标准、责任条款和制度办法的制订，充分发挥非海运提运单的物权凭证功能，创新基于多式联运提单的金融产品，服务“一带一路”资金融通。

4 结束语

市场化程度高、经济开放度高一直是广东省的特色和优势，但开行中欧班列不畅是其过早强调市场化运作、推动发展的体制机制不够完善的结果。中欧班列所承载的国际陆路运输与粤港澳大湾区港口群的发达海运网络，通过多式联运方式完美衔接，将力促广东省与中东欧、西亚的经贸合作，同步提升对丝绸之路经济带和21 世纪海上丝绸之路建设的实质参与。广东省高质量开行中欧班列，应立足形成全面开放新格局要求，梳理分析中欧班列发展的新趋势及在广东省出现的新问题，进一步明晰政府在提供公共产品中的角色定位，构建中欧班列运行新机制和相关制度安排。