青河县易地扶贫搬迁问题、成因及推进策略

王超杰， 王承武

(新疆农业大学 管理学院， 乌鲁木齐 830052)

易地扶贫搬迁是为了解决“一方水土养不起一方人”的突出问题，由地方政府引导并组织实施，采取群众自愿的原则，将不适宜人类生存居住地区的贫困人口集中统一安置到基础设施条件较为完善、生态环境较为适宜的地方[1]，并采取产业扶持以及就业技能培训等手段，调整其经济结构、拓展其增收渠道，增强其内生动力和自我发展能力，帮助其稳定脱贫，确保其“搬得出，稳得住，能致富”。青河县是新疆五个率先摘帽贫困县之一，为了打赢脱贫攻坚战，遵循“群众自愿、保障基本、精确瞄准、因地制宜、实事求是”的原则，紧盯居住在“一方水土养不起一方人”地方的建档立卡贫困人口，将易地扶贫搬迁作为打赢脱贫攻坚战的“头号工程”来实施。

1 文献回顾

脱贫攻坚工作启动以来，易地扶贫搬迁作为其政策组成的重要部分，受到了国内学者的广泛关注，取得了许多卓有成效的研究成果。在对现有文献进行梳理之后发现对易地扶贫搬迁的研究主要包括政策、安置模式以及效益评价三个方面。在政策实际推进中，施政理念的不一导致了地方政府对易地扶贫搬迁有不同的政策安排，而不同的政策安排导致了民众对于易地扶贫搬迁政策的反应不一[2]，由此有学者提出要构建整合的政策实践网络，改变贫困群体的经济、社会与文化资本构成，在新的易地扶贫搬迁聚居地重新整合，实现多元互动[3]，要提高基层政策理解能力和执行能力，建立相关的政策跟踪反馈机制，优化扶贫政策实践环境，努力提高贫困户脱贫意愿、激发内生动力[4]。在安置模式上，大部分学者认同复合式安置方式，认为复合式安置方式可以规避单一安置方式的风险，一方面不同地区应选择适合其发展的产业、优化产业发展模式、提高后续产业发展质量，降低搬迁后返贫风险[5]；另一方面易地扶贫搬迁项目中，政府的角色应该从“管理者”向“服务者”转型[6]，加强易地扶贫搬迁户的参与，如在住房和道路建设等环节通过以工代赈的方式促进剩余劳动力再就业，增加护林员、护边员以及社区工作人员等公益性岗位提高剩余劳动力就业水平，稳定易地扶贫搬迁户的工资性收入，提升搬迁后困难群众的生活水平[7]。在效益评价方面，易地扶贫搬迁对农户生计资本的提升起正向作用[8]，并且能够降低农户的贫困脆弱性[9]，很大程度上提高了易地扶贫搬迁户的生活质量，对特色产业发展以及生态环境的恢复等方面也起到了积极显著的作用[10]。这说明了易地扶贫搬迁作为精准扶贫的一种手段，能够有效解决因自然条件不利带来的贫困。

总的看来，虽然对易地扶贫搬迁的研究较多，但可以看出已有研究大多只涉及易地扶贫搬迁的政策、易地扶贫搬迁的安置模式以及易地扶贫搬迁的效益评价三个方面，专门针对边境贫困县易地扶贫搬迁问题的相关研究很少。随着我国易地扶贫搬迁工程的展开，边疆地区贫困户能否顺利实现脱贫可持续性，甚至影响到全面建设小康社会的成色和社会主义现代化的质量。本文根据实地调研，针对边境贫困县易地扶贫搬迁工作的开展发现问题，查找原因，提出有针对性的解决措施，找到推进易地扶贫搬迁工作的策略。

2 青河县概况及易地扶贫搬迁实施情况

青河县隶属新疆维吾尔自治区阿勒泰地区，与蒙古国接壤，高山高寒，四季变化不明显，空气干燥，冬季漫长而寒冷，风势较大，夏季凉爽。域内农村人口和少数民族人口占比重大，截至2018年底，全县农村人口46 441人，占总人口的76.63%，哈萨克族人口48 359人，占总人口的76.67%，其他少数民族人口3 307人，占总人口的5.24%。全县辖4乡3镇，52个行政村，其中22个为贫困村。

青河县易地扶贫搬迁计划实施1 258户4 357人，实际实施1 227户4 709人。在易地扶贫搬迁户安置方式上，全县采取了移民新村安置和依托城镇安置相结合的方式。通过新建移民村共安置1 106户4 358人，其中阿魏灌区新村安置852户3 424人，住房面积70 340平方米，8个新村安置254户931人(分别为阿尕什敖包乡阿克加尔村安置44户162人、萨尔托海乡萨尔哈仁村安置49户182人、查干郭勒乡克孜勒萨依村安置10户37人、查干郭勒乡萨尔布拉克村安置14户41人、查干郭勒乡博塔莫因村安置57户218人、查干郭勒乡加勒特尔塔斯村安置54户192人、塔克什肯镇五队安置11户42人、塔克什肯镇三队安置15户60人)，住房面积19 100平方米；依托城镇安置121户351人，其中青河镇安置111户334人，住房面积10 650平方米，塔克什肯镇镇区安置10户17人，住房面积550平方米。

青河县共实施易地扶贫搬迁项目40项，总投资49 908万元，其中：住房及配套水、电、路、供热、供气、排水等基础设施项目22项，总投资36 940万元；配套建设学校、幼儿园、卫生院(所)、活动室、惠农超市、通信、广播电视、文化社区、客运站、派出所等公共服务设施工程17项，总投资9 968万元；庭院经济和生产发展工程1项，总投资3 000万元。

3 青河县易地扶贫搬迁存在问题

3.1 政策规定与现实需要存在矛盾

为了不让贫困户因建房而举债，中央政府明确规定“十三五”易地扶贫搬迁建档立卡搬迁人口人均住房建设面积不超过25平方米[11]。在实地调研中发现，青河县严守该条政策红线，但对村干部以及农户访谈中发现：易地扶贫搬迁户中存在单人单户的情况，按政策要求只能分到25平方米以下的住房，而在实际建设中，开发商对于搬迁房户型有着统一规划，户型固定，虽然政策允许集中建设公寓等方式解决单人单户的问题[12]，但是实际操作中由于单人单户的比例太小，单独建造25平方米以下住房亦不现实；还有一部分农牧民因为家庭人口较多，认为搬迁安置房面积过小，不符合自己的家庭生活实际，而搬迁房户型固定，单独建造大面积住房亦不现实，想要自己出资购买多套住房，又受制于政策红线，也不能自购搬迁房，因此出现政策规定与农牧民实际需要存在矛盾的现象。

3.2 搬迁计划与实际需要存在矛盾

易地扶贫搬迁针对的是“一方水土养不起一方人”地区的建档立卡贫困户和非建档户，在对青河县发改委相关人员的访谈中发现，对易地扶贫搬迁户的确定主要按照“贫困户申请、村民代表大会评议、乡(镇)审查、扶贫办核查”的精准识别程序，也就是扶贫办提供的数据来进行易地扶贫规划搬迁，虽然也有定期核查的工作开展，但是易地扶贫搬迁户家庭的人员变动数据更新不及时，比如家中有人怀孕、婚姻状况发生改变但户籍未变更以及实际共同生活但不在同一户籍的情况。这些情况的发生导致群众偶有议论并引发不满情绪，也影响到了易地扶贫搬迁工作的正常开展。

3.3 后续发展与现实需求存在矛盾

在实地调研中也发现，青河县的易地扶贫搬迁大部分是以游牧为主的哈萨克族，易地扶贫搬迁安置点的选择大多靠近城镇及旅游景区，虽然搬迁安置点的生产生活水平和教育医疗水平远高于原住地，但是还有少部分农牧民一时难以适应搬迁后的生产生活现状。虽然青河县出台了易地搬迁户享受人均不足10亩地补足10亩地的特殊优惠政策，但是搬迁后农牧民的长期就业问题还有待解决。在易地扶贫搬迁后续产业发展方面，青河县投入了一定资金发展庭院经济以及生产工程，在安置点规划扶贫产业和企业以及推进土地流转增加搬迁后的农牧民收益，但是受地理环境以及经济发展水平的影响，安置点的扶贫相关产业主要是短平快类型的劳动密集型产业以及传统低质农业，虽然目前看来对于农牧民增收有着一定帮助，但是从长远来看产业发展不能做到长短结合，难以保障搬迁户的持续性收益。还有部分产业尚在酝酿阶段，与易地扶贫搬迁的工程存在脱节，这也势必影响搬迁户的脱贫质量，距离“能致富”还有很长一段路要走。另外，站在安置点企业的角度，虽然他们也愿意为搬迁户提供就业岗位，但是一方面搬迁农户长期从事放牧、农耕等相对自由的生产方式，难以适应现代工厂的管理制度，导致用人单位增加管理成本；另一方面，由于政府就业培训对农牧民们的针对性不强，农牧民自身又缺乏必备的工作技能，导致用人单位边培训边生产或先培训才能生产的困境，也增加了企业的生产成本。

4 青河县易地扶贫搬迁成因分析

4.1 政策的短板

青河县易地扶贫搬迁政策的制定多数都是按照上级政府部门实行，能够结合本县实际制定的详细细则不多，一方面受上级政策的限制，在政策的制定过程中没有采取“自下而上”的策略，没有充分听取待搬迁户的意见和建议，导致某些制定的政策在自治区、地区两级尚属合理，但是到县这一级适应不了实际情况，而下级地方政府又必须执行上级政府的政策规定，这就造成了现有政策与搬迁户实际需求之间的矛盾，比如要严格执行建档立卡搬迁户人均住房建设面积不超过25平方米的规定，允许集中建设公寓的方式解决单人单户的住房面积偏小问题[12]，但是到县级政府执行的时候，很可能出现单人单户的情况不多，集中建造公寓成本偏高等问题；另一方面则受到县本级的影响，在上级部门文件下发后，一般都热衷于抓紧时间分解安排任务，所谓“贯彻落实不过夜”，但是对政策的学习理解不够深入，对政策落实到政策受众时可能出现的问题预想不够，导致群众不满意的现象发生。

4.2 执行的惯例

政策执行人员的数量短缺、对政策了解程度不深以及政策宣传存在不足都导致了政策执行与政策制定初衷存在偏差。首先是政策执行人员的数量短缺，通过对青河县相关行业部门的访谈，发现推动易地扶贫搬迁工作的执行机构人员不足，一名工作人员要同时负担互不交叉的多项工作，在处理一些突发情况时不能及时有效解决，工作推进存在阻碍；再者是政策执行人员对政策了解程度不深，通过访谈了解到，扶贫搬迁相关工作人员政策培训不足导致其对政策把控不力，在工作中处理问题不够科学高效；最后是政策宣传存在不足，对易地扶贫搬迁政策的宣传主要靠第一书记、驻村工作队，在走访宣传的过程中，由于受众的文化程度不一导致宣传效果有差异，而包户干部又来源于各行业部门，对政策了解不够，宣传也就不够得力。

4.3 监督的乏力

合理的监督考核机制，可以调动政策执行人员的工作积极性，推进工作进度。一方面，在考核管理中，现有的考核制度缺乏对村级执行主体的量化考核，而在实际搬迁工作中，各方面都离不开村级主体的全力配合；另一方面，搬迁户反馈自身问题的渠道匮乏，在遇到相关问题的时候多数还是向第一书记、驻村工作队以及包户干部反映问题，但是这些人员由于对政策把控不够，也只能向有问题的农户含糊的解释，并不能彻底解决易地搬迁户的问题，这就造成了搬迁户对工作不认可、参与不积极。另外对现有政策进行分析发现多数政策的制定都是围绕“搬得出”这一个方面，对于“稳得住”、“能发展”和“可致富”制定的政策规划不多，资金投入也更缺乏，这主要是因为搬迁的基础设施建设、搬迁的人口以及入住率等都很好量化，也容易出成绩，而后续发展过程量化困难，要做出成绩也需要一定的时间成本。

5 青河县易地扶贫搬迁推进策略

5.1 完善政策体系

首先，是针对易地扶贫搬迁目标群体的动态精准识别，要建立统一的易地扶贫搬迁管理信息平台，将扶贫办、发改委以及相关行业部门信息实现对接，在基层工作人员做好精准识别工作的基础上掌握建档立卡贫困户的信息动态管理，将符合易地扶贫搬迁条件的贫困户及时纳入，不符合条件的及时剔除，简化工作流程，提高工作效率。其次，要保证搬迁户的后续发展，就要因地制宜的建立后续产业扶贫规划，制定好到户到人的脱贫措施，调动搬迁户的劳动积极性，确保有稳定的就业岗位、充足的生产资料以及良好的产业扶持。在就业方面，要在尊重个人意愿的前提下提供相应就业培训，有针对性的提供就业岗位，产业扶持方面，要加大资金扶持和技术扶持力度，从根本上解决易地扶贫搬迁户的贫困问题，确保稳定有质量的如期脱贫。

5.2 提高执行能力

在建立完善好政策体系后，首要的就是提高政策执行人员执行能力。一方面，要提高认识，针对易地扶贫搬迁这项工作本身任务数量多、工作繁琐的特点，抽调各相关行业部门精干力量组成易地扶贫搬迁办公室，为工作开展打下良好的人员基础；另一方面，要落实部门工作人员待遇以及晋升问题，解决人员的后顾之忧。另外，要切实加强针对易地扶贫搬迁工作人员的政策培训，做到相关工作人员对政策能够理得清、说得明，尤其要注意针对第一书记、驻村工作队等基层人员的政策培训，并就群众反映多、反应大的问题集中重点培训，灵活培训的方式方法，提高人员的宣讲能力。只有这样，才能解决易地搬迁户的问题，推进工作的顺利开展。

5.3 加强监督考核

完善政策体系是基础，提高执行能力是关键，加强监督考核是保障。要建立易地扶贫搬迁工作考核机制，坚持推进易地扶贫搬迁工作的目标，对政策落实情况和人员执行情况进行考核，调整现有考核指标要素，将“搬得出”、“稳得住”、“能致富”作为考核目标。特别地，要加强村级执行主体的考核，摸清政策执行的实际情况。除此之外，将高校或专家第三方评估引入到考核机制中来，通过主管领导、行业部门负责人、基层工作者以及易地扶贫搬迁户座谈和问卷调查等方式，让第三方力量参与进来，对易地扶贫搬迁政策制定、执行和效果进行监督考核评估，对发现的问题及时反馈到工作部门，以此推进易地扶贫搬迁工作的有效进行。