山东省水生态文明城市建设比较与启示

黄继文，田守岗

（山东省水利科学研究院，山东 济南 250014）

山东省水资源时空分布不均，经济社会发展不均衡，各地因地制宜，积极开展水生态文明城市建设工作。至2018年12月，济南市、青岛市、临沂市、滨州市、泰安市、烟台市6个全国水生态文明试点市均通过了水利部验收，其中济南、青岛、临沂和滨州4市分属黄河、淮河、海河流域，在山东省地域特点明显，自然与经济社会条件差异较大，区域代表性较强。本文以4市为例，对山东省各地水生态文明城市建设进行比较与评价。

1 基本情况

1.1 自然条件

济南市位于山东省中部，地处鲁中南低山丘陵与鲁西北冲积平原的交接带上，泉水众多，总面积10244km2（不含莱芜），分属黄河流域、海河流域和小清河水系，属暖温带半湿润大陆性季风气候，多年平均降水量650.7mm，水资源总量17.05亿m3。青岛市位于山东半岛东南部，地处胶东低山丘陵区，总面积11282km2，分属大沽河、北胶莱河以及沿海诸河流三大水系，地处北温带季风区域，属温带季风气候，又具有显著的海洋性气候特点，多年平均降水量688.3mm，多年平均水资源量19.25亿m3。临沂市位于山东省东南部，地处鲁中南山地丘陵区的南部，总面积17191.2km2，分属沂河、沭河、中运河、滨海4大水系，属温带季风气候，多年平均降水量817.8mm，多年平均水资源量53.81亿m3。滨州市位于山东省北部，地处鲁北平原、黄河三角洲腹地，总面积9453km2，属温带大陆性季风气候，分属小清河流域和海河流域，多年平均降水量575.3mm，多年平均水资源量10.17亿m3。4市中临沂市面积最大，水资源最丰富，其次是青岛市、济南市，滨州市面积最小，当地水资源条件最差。

济南市因特殊的水文地质条件，形成了“泉城”风貌，水资源短缺、城市洪涝灾害、泉水衰减、水生态脆弱等问题共存，保泉与供水矛盾突出；青岛市是滨海城市，河流源短流长，洪水陡涨陡落，水资源开发利用难度大，是典型的沿海缺水城市，水资源供需矛盾突出；临沂市水资源相对丰沛，沂河和沭河穿境而过，具有“大水城”优势，同时洪水风险、水环境污染、水生态退化等问题并存；滨州市当地水资源严重不足，对黄河水依赖程度高，土壤盐渍化严重，具有独特的以引黄灌溉水网为载体的滨海水生态系统。

1． 2 经济社会条件

2018年，济南、青岛、临沂、滨州4市年末常住人口分别为746.04万人、939.48万人、1062.40万人、392.25万人，实现GDP分别为7856.56亿元、12001.5亿元、4717.8亿元、2640.52亿元，人均GDP分别为106302元、128459元、44407元、67405元。从人口规模上看，临沂市常住人口最多，其次是青岛市，再次是济南市，滨州市最少；从经济总量上看，青岛市GDP最高，其次是济南市，再次是临沂市，滨州市最低；从人均GDP上看，青岛市最高，其次是济南市，再次是滨州市，临沂市最低。

2 水生态文明城市建设比较分析

按照国家和省对水生态文明城市建设的总体要求，4市以共性建设内容为基础，同时针对自然地理、水资源禀赋和经济社会条件的差异和特点，体现了优势，突出了特色。4市在水生态文明城市建设总体目标框架下制定的考核指标体系，反映了建设方向和主要任务，代表了建设内容和建设目标，因此以4市考核指标体系为切入点，对其水生态文明城市建设进行比较与分析。

2.1 指标体系建设

济南市考核指标体系包括水生态、水景观、水安全、水利用、水管理、水文化6个方面共27项指标。其中水生态方面包括趵突泉水位、重点保护区生物多样性、湿地面积、新建堤防生态护岸比例、水土流失治理率5项指标；水景观方面包括城区水景观辐射范围、省级以上水利风景区个数2项指标；水安全方面包括农村集中供水普及率、城市供水保证率、城市生活公共供水末梢水质达标率、城市防洪排涝标准、内河河道防洪标准5项指标；水利用方面包括用水总量、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数、水功能区水质达标率、城市生活污水达标处理率、工业废污水排放达标率6项指标；水管理方面包括用水计量率、入河排污口排水水质监测率、水资源管理信息系统建设率、取水许可实施率、计划用水实施率、水资源管理占党政实绩考核比例6项指标；水文化方面包括公众对“水生态文明市”创建的认知度、高用水企业节水减排方案的制定实施率、生活节水器具普及率3选项指标。

青岛市考核指标体系包括水管理、水环境、水生态、水景观、水文化5个方面共18项指标。其中水管理方面包括取水计量率、水资源论证率、取水许可实施率、水资源费征收率、工业用水重复利用率、再生水利用率、生活节水器具普及率7项指标；水环境方面包括水功能区水质达标率、入河排污口水质监测达标率、污水处理率、城镇入河排污口排污总量消减率、重要河湖河道生态用水保证率5项指标；水生态方面包括河道生态治理率、水土流失治理率、地下水超采率3项指标；水景观和水文化方面包括湿地公园数量、水利风景区数量、公众对“水生态文明城市”创建的认知度3项指标。

临沂市考核指标体系包括水安全保障、水生态修复、水资源管理、水资源节约、水环境保护、水文化培育6个方面28个指标，并以公众对水生态环境的满意度作为总体评价考核指标。其中水安全保障方面包括中心城区防洪标准达标率、中心城区管网排涝标准、集中式饮用水源地水质达标率、农村自来水普及率4项指标；水生态修复方面包括河湖湿地新增面积、中心城区河湖生态护岸比例、主要河流干流生态基流满足程度、中心城区水岸林木绿化率、水土流失治理率5项指标；水资源管理方面包括用水总量、水资源论证与取水许可实施指数、计划用水实施率、入河排污口监督管理实施率、水资源监控管理能力指数、省级以上规范化水资源管理单位个数6项指标；水资源节约方面包括农田灌溉水有效利用系数、万元工业增加值用水量、管网漏损率、节水器具普及率、污水处理回用率5项指标；水环境保护方面包括水功能区水质达标率、入河排污口排污总量削减率（COD和NH3-N两项指标）、城市污水达标处理率、农业生态种植示范园区面积5项指标；水文化培育方面包括省级以上水利风景区数量、水文化载体丰富度指数、公众水生态文明意识宣传教育3项指标。

滨州市考核指标体系包括最严格水资源管理制度落实、多功能生态水网建设与提升、节水生态灌区建设与改良、城市节水减排与水系生态化升级、近海滩涂生态修复与保护、全民参与和水文化构筑6个方面共24项指标，并以公众对水生态环境的满意度作为总体评价考核指标。其中最严格水资源管理制度落实方面包括用水总量、引黄水量、重点水功能区达标率、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数、水功能区水量水质水生态一体化管理实施区县个数6项指标；多功能生态水网建设与提升方面包括全市自来水普及率、集中式饮用水水源地水质达标率、中心城区排涝标准、城市再生水利用率、非常规水源利用量5项指标；节水生态灌区建设与改良方面包括高标准农田占耕地比例、农业化肥使用强度、生态种养模式覆盖农田面积、水肥一体化灌溉4项指标；城市节水减排与水系生态化升级方面包括城市污水收集处理率、重点工业企业污水排放达标率、重点入河排污口达标率、滨城区水系生态治理率4项指标；近海滩涂生态修复与保护方面包括受保护的面积比例、节水减污的高效养殖技术示范项目2项指标；全民参与和水文化构筑方面包括国家级沉沙湿地公园、引黄工程水教育基地2项指标。

2.2 建设内容比较

从4市考核指标体系来看，山东省水生态文明城市建设均涵盖了水资源管理、水安全保障、水环境治理、水生态修复、水景观营造、水文化建设等6个方面，基本反映了全省水生态文明城市建设的主要内容和发展方向。

水资源管理方面，制度先行，以用水总量、用水效率、水功能区限制纳污制度体系建设为抓手，主要包括在取水计量、水资源论证、计划用水管理、工农业节约用水、污染物入河量控制等内容；水安全保障方面，供水安全与防洪安全并重，主要包括供水保证率、水质达标率、城市防洪排涝能力提升等内容；环境治理方面，主要包括城市污水集中处理、水功能区水质达标等内容；水生态修复方面，主要包括河道生态治理、河湖湿地建设、水土流失治理等内容；水景观营造方面，主要包括水利风景区、湿地公园等内容；水文化建设方面，主要包括水生态文明科教与宣传、居民水生态文明意识提高等内容。

济南、青岛、临沂、滨州4市以上六个方面的共性考核指标，基本体现了山东省水生态文明城市建设的目标、总体思路和主要任务，为全省水生态文明建设提供了区域性样板。

山东省各地自然条件、水资源禀赋和经济社会发展差异明显，4市水生态文明城市建设以问题为导向，制定了具有地域特征明显的特色性指标考核指标。

如：在水资源管理方面，滨州市将引黄水量作为考核指标强化引黄水量调度管理；在水安全保障方面，济南市将城市生活公共供水末梢水质达标率作为考核指标保障城市居民饮用水水质安全，临沂市将管网排涝标准作为考核指标提升中心城区排涝能力；在水环境治理方面，临沂市以农业生态种植示范园区面积作为考核指标防治农业面源污染；在水生态修复方面，济南市以趵突泉水位作为考核指标维护泉水持续喷涌，青岛市以地下水超采率作为考核指标维持地下水采补平衡，临沂市以主要河流干流生态基流满足程度作为考核指标保障主要河流生态基流量，滨州市则以高标准农田占耕地比例、农业化肥使用强度、生态种养模式覆盖农田面积、水肥一体化灌溉作为考核指标开展节水生态灌区建设与改良；在水景观和水文化方面，以水景观建设为载体，融合特色文化，形成了济南市的泉水文化、青岛市的大沽河水文化、临沂市的蒙山沂水文化、滨州的黄河文化和引黄灌区文化等特色鲜明的水文化。特色性考核指标反映出各地在水生态文明城市建设中，因地制宜，量水而行，突出特色，体现了水生态文明城市建设的亮点。

3 水生态文明建设持续发展的启示

生态文明建设关系百姓福祉，关乎民族未来。目前虽然山东省水生态文明建设取得了显著的成效，形成了以济南、青岛、临沂、滨州4市为代表的“样板”城市，但未来一段时期，新旧动能转换、高质量发展等战略的深入实施，人民群众对优美水生态环境的向往和需求，对全省水生态文明建设均提出了更高要求。

“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水方针是山东省水利发展和水生态文明建设的行动指南，应深入贯彻实施十六字治水方针，深刻认识治水主要矛盾的变化，把握住“水利工程补短板、水利行业强监管”新时代水利改革发展总基调，持续推进全省水生态文明建设。

3． 1 坚持节水优先

为促进产业结构转型升级，应从需求侧降低水资源消耗强度，促进全社会文明用水。把用水效率作为水资源开发利用的硬性约束，实施全社会节水行动，完善节水制度与标准体系，强化节水监督管理，促进产业结构转型升级和经济社会高质量发展，提高全社会用水效率，降低水资源消耗强度，广泛开展节水科普与宣传教育，引导民众节水、惜水，形成全社会的文明用水风尚。

3．2 坚持空间均衡

以水资源、水环境、水生态承载力作为刚性约束，加强水资源优化配置与科学调度，促进经济社会发展与水资源环境条件相均衡。坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，发挥水资源、水环境、水生态的刚性约束作用，调整水资源环境超载地区的经济社会发展布局和产业结构，划定涉水生态空间，落实水生态空间用途管制，同时完善河湖水系连通工程，加强雨洪水、再生水、淡化海水等水源开发利用并纳入区域水资源统一配置，强化全省范围内水资源优化配置与调度，促进经济社会发展布局与水资源环境间的空间均衡。

3．3 坚持系统治理

统筹水生态系统各个要素和各种服务功能，保障水生态系统保护和社会服务功能的协调发展，促进人水和谐。坚持绿水青山就是金山银山的理念，统筹山水林田湖草治理，强化水生态系统承载力约束；统筹防洪、供水、生态等水生态系统的多种社会服务功能，综合采取工程与非工程措施，优化水利工程体系和调度方式，加强水生态系统保护与修复；水资源开发利用、防洪除涝、水污染防治、水生态保护、水景观营造和水文化建设协同推进，保障水生态系统保护和社会服务功能的协调发展，促进人水和谐。

3．4 坚持两手发力

充分发挥政府的调控作用和市场在资源配置中的决定性作用，建立健全水市场和投融资体制机制，为水生态文明建设提供资金保障。水是公共产品又是商品，政府要充分发挥调控作用，主导水权的分配，确保公平;同时要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，兼顾效率。水生态文明建设是一项庞大复杂的系统性工程，需要大量的资金投入，应建立健全水价、水市场、生态补偿等体制机制，充分发挥市场的作用，创新投融资机制，广泛吸纳社会资本，为水生态文明建设提供资金保障。