新形势下甘肃水安全保障思路与对策研究

马 睿，李云玲，何 君，李长春

(1.水利部水利水电规划设计总院，北京 100120；2.甘肃省水利水电勘测设计研究院有限责任公司，甘肃 兰州 730000)

2014年3月14日，习近平总书记明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，为保障国家水安全提供了根本遵循和行动指南。2019年8月19日—22日，习近平总书记视察甘肃时提出“水利基础设施建设还有差距，需要继续下功夫予以推进”，强调“治理黄河，重在保护，要在治理”，突出甘南黄河上游水源涵养区和陇中陇东黄土高原区水土治理两大重点，坚决防止生态恶化。甘肃省大部分地区地处干旱半干旱区，全省年均降水量277mm，是全国平均的43%，特殊的自然地理和气候条件决定了水安全保障问题是制约新时期甘肃省生态保护和经济社会高质量发展的核心问题。

1 甘肃省水安全保障现状与形势

1.1 用水结构不优效率不高，缺水形势严峻

受自然条件和发展阶段的限制，目前，全省农业用水比例高达80%，远高于全国平均比例(约62%)；灌溉水利用系数0.55，远低于同样严重缺水的京津冀地区(约0.7)。万元GDP用水量151m3、万元工业增加值用水量59m3，分别居全国倒数第5和倒数第9位。城镇管网漏损率14%、节水器具普及率25%，均低于全国平均水平。全省正常来水年份下缺水量达14.8亿m3。

1.2 水生态功能退化，治理修复任务依然艰巨

经过多年的治理与修复，全省河湖湿地水生态状况局部有所改善，但总体恶化趋势尚未得到根本扭转。20世纪50年代以来，全省有多个湖泊和湿地萎缩、干涸，如内陆河敦煌西湖湿地、干海子湿地较20世纪80年代萎缩50%左右。河西内陆河流域水资源开发利用率接近100%(石羊河高达121%)，河道内生态用水挤占量6.4亿m3，平原区地下水超采3.0亿m3，超采区面积1.6万km2。黄河流域的泾渭河等部分河流生态流量不能满足，生态水量亏缺1.7亿m3。全省71%的水土流失面积亟待治理，每年入黄泥沙量达黄河年均输沙量的26%。全省仍有14%的河长水质为劣V类，陇东地区河流水质为Ⅰ～Ⅲ类水的河长占比仅为41%。随着甘肃经济社会跨越式发展，水生态空间保护、河湖生态用水保障、水土流失治理、水环境改善仍面临严峻形势。

1.3 基础设施建设滞后，水工程网络体系尚未形成

流域、区域间水系连通程度低，水资源丰富的长江流域与缺水的黄河、内陆河流域尚未建立有效的调配通道，现代骨干水网体系尚未形成。重点工程配套体系不完善，部分工程长期效益发挥缓慢，如引大入秦工程运行20年，效益发挥尚不足50%。全省城乡供水保障和应急能力仍然不足，城市水源单一，82%的县城及县级以上城市无应急备用水源，由大江大河等稳定可靠水源供水的城市占比不足26%。农村饮水安全标准偏低，全省还有132万农村人口由水窖等分散工程供水，城乡供水服务均等化、一体化水平低。灌区输配水体系不完善，60%的大中型泵站老旧失修，农田水利“最后一公里”问题仍然存在，与现代农业发展要求不相适应。防洪减灾存在明显短板，中小河流治理率仅有30%，有40座城市防洪不达标，31座水库、28座水闸存在病险问题，山洪沟道治理仍处于起步阶段，山洪风险识别和灾害预警未全面覆盖，“小水大灾”状况频繁发生，严重危及群众生命财产安全。

1.4 行业监管能力薄弱，良性运行机制尚不完善

统一高效、务实管用的监管体系尚未形成，大部分河湖尚未划定管理范围，河湖生态空间用途管制落实不到位，非法采砂、乱堆乱占等问题依然存在。节水标准管理、生态流量管控、水资源开发利用等标准体系尚不健全，与最严格水资源管理要求还有一定差距。点多面广的中小型水利工程监管体系尚不完善，运行管护主体责任落实不到位，重建轻管现象依然存在。水土流失动态监管和人为水土流失监管尚未实现全覆盖，水土保持设施的建设、运行和维护管理体系亟需完善。现代化监测设施配置严重不足，覆盖范围小，基层专业技术人员匮乏，缺乏必要的技术支撑和保障，全省水利行业信息化建设总体滞后，智慧水利建设处于起步阶段。

新形势下破解水资源短缺对社会经济发展刚性用水需求的制约，实现资源有备、良性循环，要求全面提升水资源利用效率与效益，加强水资源战略储备和可持续更新能力建设。实施脱贫攻坚、乡村振兴战略，建设国家“一带一路”黄金战略通道，要求高标准保障城乡生活和重点经济区供水安全，推进经济社会高质量发展。大力推进生态文明建设，筑牢我国西部生态安全屏障，要求处理好水资源开发利用与保护的关系，巩固已有治理成果，形成山水林田湖草系统治理格局。全球气候变化影响加剧，极端水旱事件增多，要求全面提升防洪安全保障水平，更好保护群众生命财产安全。面对新形势新要求，迫切需要转变治水思路，把握水利发展新机遇，全面落实“水利工程补短板，水利行业强监管”的水利改革发展总基调，构建适应时代发展要求和人民群众期待的水安全保障体系。

2 强化水安全保障的总体思路

水安全保障是水资源高效利用、水供给有效保障、水生态健康稳固、水灾害风险可控、水治理全面提升的有机整体。根据不同区域的发展保护需求和水资源特点，应按照“西控、南保、东调、中优”的总体思路，进一步加强全省水安全保障。

(1)河西——“控”。加强水生态空间管控和水资源消耗总量和强度双控，重点保护祁连山冰川与水源涵养等生态功能区，以水资源承载能力为刚性约束，倒逼产业结构调整，保障河湖湿地绿洲生态用水，筑牢国家西部生态安全屏障。

(2)南部——“保”。以保护江河源头水为重点，加强“两江一水”源头区、甘南水源涵养区生态保护与修复，强化洮河、大夏河等重要水源补给生态功能区水生态保护，为陇中及陇东发展提供优质水源。

(3)陇东——“调”。以合理开源、适度引调水为重点，形成以白龙江引水工程为骨干，当地水、外调水、非常规水联合调配的供水体系，保障城乡居民和陇东能源基地用水。

(4)陇中——“优”。以加强水资源优化配置和高效利用为重点，积极挖潜、盘活存量。统筹区域内外多种水源，形成以引大、引洮、景电等工程为骨干的供水网络，提升兰白、关天经济区水资源承载能力，保障区域供水安全。

3 加强水安全保障的对策措施

针对甘肃省目前存在的主要水安全问题，按照建设国家西部生态安全屏障、打造“一带一路”黄金战略通道的战略要求，应优先立足于现有水资源条件，通过涵养水、抓节水、优配水、保供水、防洪水，“五水共抓”，构建水安全保障体系。

3.1 以深度节水、全面节水为重点，着力提高水资源利用效率与效益

严格落实“节水优先”方针，在农业节水、工业节水、生活节水三方面同步发力，通过制度、模式、机制、工程、管理“五个节水”，实现节水减用、节水减排、节水增绿、节水增效“两减两增”，大幅提高水资源利用效益和效率，为全省水资源可持续利用和水安全保障提供有力支撑。

3.2 以完善城乡供水网络体系为重点，着力提高供水安全保障能力

在深度节水、全面节水、保障生态合理用水的基础上，围绕经济社会发展，完善全省供水网络体系，增强区域水资源的调配能力，提高供水保障能力和抗风险能力。通过引大、引洮、白龙江引水等跨流域调水工程和河湖水系连通，构建“四横一纵、九河连通、多源互济、统筹调配”的全域供水网络体系。四横即引大入秦、引洮供水、白龙江引水、沿黄引提水供水带；一纵，近期为引大入秦配套延伸工程，远期为河西生态补水工程；九河即疏勒河、黑河、石羊河、黄河干流、大通河、洮河、渭河、泾河、白龙江。

3.3 以修复治理与保护水生态为重点，着力构建国家西部生态安全屏障

按照习近平总书记关于黄河流域“重在保护，要在治理”的重要指示精神，以涵养和保护好祁连山、甘南黄河水源为重点，顺应自然、保护优先、以水定绿，以“一带、二区、三源、十廊”为重点，通过水土流失治理、河湖生态空间划定及治理修复、水环境治理等措施，统筹水生态空间管控、生态水量保障等，全面加强水生态治理修复与保护，为国家西部生态安全屏障提供水安全保障。一带是指河西走廊北部荒漠区防风固沙带；二区是指黄土高原水土流失区、河西水资源超载区；三源是指甘南黄河上游水源涵养区、长江上游水源涵养区、祁连山水源涵养区；十廊是指疏勒河、黑河、石羊河、大通河、庄浪河、黄河干流、马莲河、渭河、洮河、白龙江生态廊道。

3.4 以保护人民生命财产安全为重点，着力构建防洪安全保障体系

按照防治结合、以防为主的思路，优化防洪安全保障布局，全省建成以大中型防洪水库为骨干、河道堤防为基础，山洪沟道综合防治为依托的点、线、面相结合的防洪安全保障工程体系。通过采取河流治理、病险水库水闸除险加固、山洪沟道治理、城市防洪减灾能力提升、行蓄洪空间整治等工程措施以及防洪非工程措施，完善全省防洪安全保障体系，消除防洪安全隐患、补齐工程短板、补强薄弱环节，进一步提高洪水预报预警水平、加强群测群防应急救援能力建设，提升重点地区和高风险地区防洪保障能力和风险应对能力、减轻洪水灾害损失。

3.5 以强化水事监管为重点，着力提升水治理能力现代化水平

以健全水治理法制体制为基础，以完善水治理机制为重点，以全面推进智慧水利建设为手段，全面加强对江河湖泊、水资源、水利工程、水土保持、水安全风险的监管，实现强监管有依据、有规则、有手段、有队伍、有保障。

4 甘肃省水安全保障的政策建议

4.1 近期重点是打好六大攻坚战

(1)安全清洁饮用水攻坚战

实施农村饮水提档升级工程，加强饮用水水源地保护，强化饮用水水质监测和监管。

(2)农业高效节水攻坚战

实施现代化灌区建设、重点工程灌溉配套、中小型灌区续建配套与节水改造、现代农业高效节水建设。

(3)供水能力提升攻坚战

对引大入秦工程、引洮工程、景泰川电力提灌工程等引提水工程进行挖潜改造，提升工程供水能力。加快推进白龙江引水工程、陇南国家油橄榄基地供水工程前期工作，积极开展引哈济党工程协调论证工作。在充分论证的前提下，加强河西生态补水、洮夏连通等远期工程的可行性研究。

(4)水生态修复与保护攻坚战

开展黄河流域生态脆弱区综合治理、南部山区生态水系综合整治、中东部水土流失综合防治以及内陆河流域治理成果巩固与提升工程建设。

足球比赛是学生足球运动中最喜爱的形式，同时也是校园内重要的、传统的体育赛事之一，联赛通常是学校团委或体育教研室，或者学生会负责组织，以系为单位参与比赛。经过调查表明，学校固定举办比赛时间不确定，联赛不系统，学生基础较差，认可度低，参与积极性差。资金短缺和领导不够重视也是问题存在的原因之一。

(5)防洪减灾能力提升攻坚战

加快推进河流治理、水库水闸除险加固、山洪沟道治理、城市防洪减灾提升、行蓄洪空间整治、防洪非工程措施等六类提升工程建设，着力补齐防洪体系短板、补强薄弱环节。

(6)监管能力提升攻坚战

实施江河湖泊监管、水资源监管、水利工程监管、水土保持监管、水安全风险监管、智慧水利建设、水利监管执法等能力提升工程，围绕水利行业监管能力薄弱、监管信息化建设滞后等突出问题，着力加强高新技术与水利业务工作深度融合，破解强监管障碍。

4.2 创新重大政策，破除机制瓶颈

(1)完善退地减水政策

自然资源和农业部门研究适度调整河西地区基本农田和商品粮主产区的范围，进一步核定粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的划定成果，剔除河道、滩地、水库、滞洪区范围内以及其它影响蓄滞洪安全与河湖生态健康的耕地。水利部门结合土地确权相关工作，探索开展农业用水户灌溉用水权配额核定，对于违规侵占河道或水库库区等耕地，以及对生态影响严重的耕地不予配水。

(2)健全生态用水保障制度

围绕生态环境保护与修复目标，建立生态用水激励和用水指标的动态调剂机制。建立跨流域、跨区域联席会议制度和水生态补偿机制，统筹流域区域内水生态保护补偿涉及的水量、水质等要素及其损益关系，逐步明确补偿主体、标准和方式。完善重大水源工程生态补水政策，对于能够将水源提供给生态补水的，政府开辟绿色通道，在相应工程建设的信贷、税收等政策上予以倾斜。对于已通过多渠道筹集资金建设生态补水配套工程的地区，给予水价优惠，并予以适当补贴。

(3)推进水权水价制度改革

通过完善计量设施、确定初始水权、加强过程控制、鼓励水权流转等措施，夯实农业水价改革基础，统筹推进河西灌溉农业区、中部提水灌区、东南部补充灌溉区农业水价改革，建立健全合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制。探索关于农村土地流转和用途调整的各项政策措施，鼓励发展和大力支持农业企业、农民合作社、家庭农场、专业大户等新型经营主体，推进多种形式规模化经营。在完善水价形成机制的基础上，建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的农业用水精准补贴和节水奖励机制。

4.3 深化投融资改革，保障资金需求

(1)加大中央和各级财政专项支持力度

积极争取中央财政，加大专项转移支付支持力度，加大对河西地区节水灌溉、种植结构调整与退减配水面积、河湖生态廊道修复治理、水土保持与水资源保护、监测计量体系和监控预警调度平台等建设的投入力度。各级政府要研究制定支持实施“五水共抓”投资政策，加大公共财政支持和投入力度。

(2)盘活水利资源和资产

用足、用活水利发展金融支持政策，推动水利资源资产化、资产资本化、资本多元化。明晰权责，赋权扩能，提升水利资产价值。通过地方性法规、行政等手段，赋予对水利资产所确权的流转、入股、抵押、担保和收费等多种权能，增强资产的资本属性。搭建水利资产交易平台，进一步推动水利资产交易规范、简便、快捷、高效开展。

(3)积极拓宽融资渠道

加强与省农发行等金融机构深度合作，依托省水务投资有限责任公司，充分发挥好市场机制作用，通过政策性银行信贷、惠农贴息、过桥贷款、PPP等途径，有效吸纳金融贷款和社会资本投入水利建设和运营管理。

4.4 加强人才建设，强化科技支撑

(1)完善人才保障机制

联合高校、科研单位等通过定向委托培养、技术培训、科技下乡、对口帮扶等方式，锻炼和培养一批既熟悉水利业务、又掌握新一代信息技术的复合型人才，加快前沿科技和水利业务需求的深度融合，推进物联网、人工智能、大数据等在水利管理工作中的应用。

(2)加大科技创新力度

针对气候变化对河西冰川融水的影响、山区地下水开采对下游平原区的影响、流域下垫面条件改变对产汇流的影响、流域地下水水位变动与生态环境改善和经济社会发展之间的联动机制、河道适宜生态流量、水权水市场制度建设、水利强监管及相关政策协同机制等方面，开展系统研究与攻关，为加强水安全保障提供创新能力保障。

5 结语

甘肃省是我国实施“两屏三带”生态安全战略的重要地区，在黄河生态保护与高质量发展中担负着义不容辞的责任。甘肃省经济发展底子薄，水资源短缺，生态环境脆弱，甘肃人民幸福美好生活受困于水，经济社会发展和生态文明建设受限于水的局面尚未得到根本改变。要坚持以水定城、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，充分发挥引大入秦、引洮供水等现有工程作用，远期考虑补充必要的水资源调配工程，是缓解生态环境退化和水资源短缺、提高水安全保障能力的有效途径。