开发用地内部公共空间设计管控的优化策略

黄 莹

(华南理工大学，广东 广州 510640)

城市中心区建筑的密集建设，导致城市公共空间不断受到挤压，城市公共空间总量不足；同时，随着居民生活水平的不断提升，由政府投资建设的中大型公共空间已经难以满足居民日常需求。因此，政府积极出台政策鼓励私人业主在开发用地内营造公共空间，即“开发用地内部公共空间”。

1 开发用地内部公共空间：介于“公”与“私”之间的特殊公共空间类型

公共空间，顾名思义指城市中公共开放的、公众能进入并开展活动的空间；开发用地内部空间，产权为私人业主所有，理应归属于私人空间范畴。然而，为了缓解城市公共空间总量不足、政府投资建设管理经费紧张的情况，由政府指导私人业主在开发用地内设置公共空间逐渐成为发展趋势，最早被称为“私有公共空间”出现在美国纽约1961年推行的区划法规中[1]。这种通过鼓励政策，以公私合作的模式投资建设的空间，使用权虽归属社会公众，产权却属于私人所有，似乎难以对其“公私属性”给出明确判断。部分学者尝试将空间使用权与所有权分开讨论，提出私人空间只要改变内部要素与管理策略，提供给公众使用，也可作为公共空间[2]；而另有学者指出，若用地所有者有权管制公众进出及其在该空间的活动行为，那就只能称其为“准公共空间”，即名义上的公共空间[3]。可见，私人空间与公共空间最本质的区别在于其面向社会公众的开放性与可达性，开发用地内部空间在公众可自由进出并使用时才具有明确的公共属性。因此，本次讨论的开发用地内部公共空间定义为“私人业主在开发用地红线内投资建设的，主要供社会公众全天免费通行与开展活动的室内外空间”。

2 当前国内城市中心区开发用地内部公共空间设计管控存在的问题

近年来，国内许多城市中心区开始探索开发用地内部公共空间的实践，例如广州珠江新城、深圳福田中心区，均已建设完成并投入使用。但通过相应的资料搜集与调研，发现建成空间质量远未达到预期标准。例如珠江新城商务办公建筑之间的连廊未向公众开放，沿街骑楼尺度不一，深圳福田23,23-1街坊地块主街沿街界面多设置银行与办公大堂导致街道活力低下等。从设计管控层面进行问题成因探讨，主要包括三个方面。

2.1 设计实施管理各阶段脱节

规划部门虽然在地块出让前期阶段编制了详细的设计导则，但未将其转化为具体要求融入控制性详细规划的实施体系，城市设计仅仅作为参考，未对开发地块内部公共空间的设计起到引导约束的作用。到了方案审批环节，具体决策的工作人员仅仅按照规划阶段核发的法定文件进行指标化审查，无法核实城市设计中重点关注的要素是否落实，导致审批通过的空间方案与原始构想存在较大出入。

2.2 重视刚性控制忽视弹性引导

为了减小审批的难度与复杂程度，规划管理部门在对城市设计文件进行转译的过程中，对于开发用地内部公共空间的设计要求多以尺度、位置等内容为主，且数据要求十分严格，同时缺乏空间风格、景观设施方面的参考意见引导；另一方面，对于地块业主报审的空间方案，仅安排单一的行政部门对前期制定的刚性指标进行逐一核实，对于突破指标要求的方案，未能有效考量其对城市空间的贡献程度，不利于空间特色的营造。

2.3 缺乏多方诉求交流平台

我国当前的规划管理实行“判例式”为主的审查模式[4]，规划审批主要依据控制性详细规划，结合各地城市规划技术管理规定等文件进行。过程中地块建设方对于规划文件的调整诉求需要通过繁复的流程，且缺乏面对面交流的平台进行方案咨询，影响了空间的实施进度与效果。另一方面，对于连廊、地下通道等类型的公共空间，由于无法及时获得相连地块的建设进展，难以统筹落实高度、位置等衔接需求，区域步行系统难以建立。

3 城市中心区开发用地内部公共空间设计管控的优化策略

针对当前城市中心区开发用地内部公共空间在设计管控层面遇到的问题，文章尝试提出优化管控流程、提升设计弹性、搭建协调平台三个方向的优化策略。

3.1 优化管控流程

公共空间强烈的公共性及系统性，促使其无法单纯通过市场的力量进行调配，需要政府及相关部门的介入，在结构层面予以管控[5]。开发用地内部公共空间作为公共空间系统上的重要环节，同样需要城市设计成果的指引，并经由一套完善的优化审批程序后予以实施。在地块设计方案前期，应由城市设计编制人员对空间各组成要素的设计要求进行文字转译，并作为规划设计条件的附属内容提供给地块方；在方案审查阶段，为避免空间从设计到实施过程中的脱节，相关审查人员应明确城市设计成果要求及目标，确保地块提交的空间方案在位置、尺度、配套设施、景观绿化等各方面要求予以落实，并重点审查地块方案中城市、地块及建筑层级公共空间的步行连续性及系统性，明确满足相关要求的情况下才予批准报建。

3.2 提升设计弹性

规划部门将形态控制转译为指标规定时应设置一定的弹性区间，以避免控制僵化，同时保证设计目标的实现[6]。为了保证城市空间风貌的营造，一方面，在文件转译过程中，可以对空间的尺寸及位置以适当的弹性区间，在形式、风格的设计上提供图片参考，积极引导地块业主的设计思路。另一方面，当地块提出突破指标要求的创新性方案时，应安排规划部门专业人员的介入，在政府部门的跟进监督下对相关方案进行评估与自由裁量，确保有利于公众利益及空间品质提升的方案得以有效落实。

3.3 搭建协调平台

开发用地内部公共空间的建设，除了涉及开发商使用需求与公众利益之间的冲突，还涉及到相邻地块之间的衔接矛盾。为使各方诉求能够及时表达，引导地块推出更多设计良好的公共空间，同时在片区形成连续的公共步行活动空间系统，政府应搭建协调平台，安排专业机构统筹协调推进方案[7]。一方面，通过建立相关咨询审查平台机制，在法定流程保障下确保地块将设计进度定期报送给机构专业人员，并在规定时间内通过会议协商或是文件回复的形式收到反馈意见，城市设计的构想与地块方案设计需求得以相互传达，寻求公共利益与开发商利益的平衡点；另一方面，通过相邻地块之间建设信息的有效传达，促进公共空间在位置、形式等各方面的相互衔接，使地块业主能够真正参与到城市公共空间的优化中来。

4 结语

城市公共空间的建设正面临根本性变革，依赖于土地增量扩张和政府财政支持的传统建设模式，正逐渐向政府部门指导开发商投资建设的新模式转变，如何高效高质地落实开发用地内部公共空间变得愈发重要。文章通过分析探讨当前制度困境与优化方式，为今后相关项目设计管控提供了思路参考，但仍需通过实践与应用进行进一步完善深化，探索一套完备且适应性强的标准化体系将成为未来的重要课题。