从应对近年发生疫情来谈国门生物安全防控对策

张建兵 严 晓 西安海关（陕西，西安，710061）

随着人类生产方式和生活习俗的改变，全球范围内人际、物流交往的扩大，一带一路的延展，各种传染病和各种有害生物危险因子正在对人类生存形成越来越严峻的挑战。 以新冠肺炎为例。 自2019年底我国暴发新冠肺炎以来，疫情迅速扩散，现已发展为“国际关注的突发国门生物安全事件”，非洲猪瘟，植物有害昆虫等病媒生物前后接踵而至。 这些国际关注的突发国门生物安全事件等疫情和疫病，不仅触及个人的、人群生命生存的安全，甚至会形成次生、衍生灾害，从而影响到整个国家或地区、世界的经济安全、生态安全乃至政治安全。 各种疫情的肆虐蔓延，无疑给我国国门生物安全防控敲响了警钟，口岸防疫实际行动成为检验和衡量海关工作成效的重要标尺。 为此，迫切需要我们未雨绸缪，运用平战结合、寓战于常的战略思维，完善国门生物安全防控法制体制机制， 提高应急反应能力，增强应急管理效率，强化应急管理效果。

1 从应对新近发生疫情看国门生物安全防控面临的挑战

近年来，我国口岸各类突发国门生物安全事件频繁发生，国门生物安全防控工作日益成为海关履行把关服务职能的重要内容。 以国境传染病为例。早在1986 年， 我国制定并颁发了 《国境卫生检疫法》；1989 年颁布实施了 《国境卫生检疫法实施细则》。 入世后，为了响应《国际卫生条例（2005）》的号召，我国对《国境卫生检疫法》进行了修订，开展口岸核心能力建设， 努力打造符合世界卫生组织（WHO）标准要求的“国际卫生机场（港口）”。 至此，我国基本形成了比较完整的国境卫生检疫法律法规、组织架构、应急监测、实验检测、人才队伍及联防体系，并在应对非典、甲型H1N1 流感、埃博拉出血热、中东呼吸综合征、寨卡病毒病及登革热、艾滋病、黄热病等重大疫情中取得了巨大的成效。 新冠肺炎疫情暴发以来，各级海关坚决贯彻党中央决策部署，把疫情防控作为当前重要的政治任务，坚决遏制疫情通过口岸蔓延，实际成效显著。 但同时也凸现出法律法规缺位、应急联动不畅、监测预警薄弱、硬件标配不高以及专技人员能力不足等不容回避的现实问题。

从法律法规层面来看，《国境卫生检疫法》及实施细则作为目前我国国门生物安全防控最基本的法律依据，在新冠肺炎疫情防控中，我们不难发现，它所规定的应急组织协调和联防作用，并没有完全发挥出来，真正的疫情处置还是依靠目前高度统一和一元化的党政领导体制来完成的， 口岸各部门、各单位彼此之间缺乏必要的调节和有效协同，并且对各部门各单位在突发疫情状态下可以采取的紧急措施规定得不够具体，难以真正厘清多个部门实战配合的协调方式和响应流程， 仅仅说明是主管、参与或是配合，但是在具体疫情处置中，对到底如何管理、如何参与、怎样配合，多为描述性的定性规定， 缺乏切实可操作的多重配合路线和具体行动准则，再加上日常缺少联合演练，真正的协调与配合在平时都不很顺利，在战时就更难以真正有效协调。

从应急联动层面来看，通常，法律法规层面缺少对应急联动制度化的法律约束往往会影响到实战行动。 目前，国门生物安全防控组织体系是以海关、地方政府应急部门、地方卫生行政部门、地方疾病预防控制中心、医疗机构、交通运输及口岸管理等多部门合作为基础，面向疫情处置过程呈现扁平化结构，通常包括核心的应急指挥层和由各领域技术专家组成的业务层，以及配合实施的综合保障层等组成，经过多年实战考验，这一短、平、快的临时性、横向型应急组织体系运转良好并逐步完善。 但是，这一横向的政府间组织关系最大缺陷在于条块分割所导致的集体行动的困境，即对自身利益最大程度的关注以及由于信息不对称因素影响可能导致的“公用地的悲剧”，在应对像新冠肺炎这类新发传染病过程中表现得尤为突出。 这种条块分割思想使得口岸各部门、地方各单位在疫情防控中往往各自为阵，剑走偏锋，而仅仅局限于本地域、本部门管辖范围内行动，因此导致彼此间的沟通不畅以及行动的不协调。 具体而言，一是，每次疫情事发基本是临时凑齐工作组，被动的装机式的临时抓、事后查现象屡见不鲜，海关单一中心和行政命令单一手段在发挥既有作用的同时，缺乏地方行政部门、专业技术机构和公民个人的积极主动配合。 二是，在疫情防控常态和非常态之间，各部门各单位的功能切换不到位: 常态时， 综合管理部门缺少科学的风险评估和有针对性的反应计划；非常态时，综合管理部门尚未突出应急决策指挥、应急运行枢纽和应急处置的重要角色，以及专业技术机构不能及时提供科学应对的决策参考与技术支撑，常常出现应急响应时间过长等现象。

从监测预警层面来看， 我国于2004 年开始构建全国法定报告传染病的国家传染病自动预警系统（CIDARS），自2008 年投入口岸疫情监测运行以来，在历次口岸疫情防控中发挥了重要作用，但这次新冠肺炎疫情它也逐渐暴露出许多不足之处：一是基于法定传染病的监测， 缺乏体征和病原学监测，往往属于被动式监测，很容易导致现场流行病学监测灵敏度弱。 二是各种应急预案来源数据、疫情信息数据无法快速关联和统计分析，特别是数据统计口径或统计时点不一致造成的数据混乱给疫情信息的横向或纵向报送带来不确定性。 三是非计算机流程化管理。 疫情信息报送缺少网络化数据支撑，信息传递仍以传统的《健康申明卡》及现场医学排查资料人工纸质登记为主， 且没有统一报送口径，使得疫情联防联控信息不通畅和资源调度指令下达慢成为常态。 四是无法及时有效地对风险进行自动预警。 疫情风险评估过度依赖人员经验判断，疫情风险因素权重设计缺乏科学依据，无法自动快速形成风险要素评估结果，更无法实时掌握疫情态势变化，从而影响疫情早期预警。

从应急保障层面来看，此次疫情中，有些部门应急物资与设备保障滞后于疫情发展速度，往往是事已致，而信未达；信已达，而人未到；人已到，而物未至；极易形成一应便急，一急便乱，一乱便滞，“急来救保”的尴尬局面。 例如，有的口岸国际旅行卫生保健中心，本应作为防疫的重要力量，但是“缺货”“延检”及“难检”问题突出，一方面由于受经费、物资保存有效期、稀有物资（尤其是检测试剂和急救药品）有限供应等因素制约，加之日常缺少对应急物资供需的科学评估与合理配置，疫情发生后库存不足严重，出现紧急签订购销协议、突击购买短缺物品、“临时抱佛脚”调配等情况。 另一方面，出于成本考虑，有的保健中心不能做到一样一检，采取凑批检查方式，延长了检测时间，影响疫情统计分析和卫生检疫执法。 再者，由于没有配齐与卫生检疫技术支撑要求相适应的病原微生物检测等实验室，有的口岸很难检出像新冠肺炎这类新发传染病，无“技”可施。 显然，有限的应急资源储备难以满足日益增长的口岸防疫需求。

从应急能力层面来看，一方面由于受社会国门生物安全资源配置失衡影响，近年来口岸检验检疫部门很难招到“有抱负、有能力”的专业人才，导致参与一线疫情防控的专技人员数量有限，出现非检验检疫专业背景人员或临时聘用人员通过短暂培训即充实一线工作现象，由于他们专业知识储备不足、工作经验欠缺导致应急处置能力受限。 另一方面，有的领导干部在面临极端环境条件、时间和资源紧张、信息匮乏或过剩、心理压力巨大、目标利益冲突、系统复杂变化的突发疫情时，往往不能审时度势、权衡利弊、因景而变，有的领导干部决策只能满足一时的快速性， 而不能满足防疫的科学性、有效性，就事论事，头痛医头，脚痛医脚，没时间也没有精力去考虑更复杂问题，往往产生决策偏差和研判失误。

总之，新冠肺炎疫情流行再次昭告世人：不论是经典传染病、再发传染病，还是新发传染病，及前后接踵而至的 “国际关注的突发国门生物安全事件”，如非洲猪瘟，昆虫等病媒生物危害。 它一直是人类永远共同面临的议题，我们惟有提升抵御疫情的能力， 运用现代科学的应急理念和行动策略，才能在疫情来临时拉出能战、战之能胜。

2 我国国门生物安全防控对策建议

当前，我国国门生物安全防控工作重点是进一步落实习近平总书记关于完善重大疫情防控体制机制，健全国家国门生物安全应急管理体系的重要指示精神， 迫切需要在较完善的法制体系的护航下，强调海关部门主导下的分权管理，最大限度地吸纳入各种专业力量， 形成多种行动主体共同参与，跨地区、跨行业、跨部门，统一协调、联手协作、权责明晰、科学运作的国门生物安全防控法制体制机制，以不断变化的组织形式，适应不断发展的功能整合，集聚各种核心优势筑起我国国门生物安全防控体系。

一是完善法律法规内容，细化应急管理权责。

目前《国境卫生检疫法》是一部大框架、粗线条、原则性的法律条文，真正落实和解决具体的法律适用问题，仍需进一步完善。 一是应突出程序法的过程控制。 口岸疫情防控过程中由于突发紧急状态下的信息、资源、时间等限制，必须给应急部门相当的自由裁量权和免责机制，但同时也极有可能因此造成对法律程序的忽视和对公民权利的侵害。 因此，建议在《国境卫生检疫法》中要特别强调对疫情应对程序的法律控制，包括口岸疫情的宣布、期限、应急部门权力的范围、代议机关及司法机关的作用等，均应有明确的程序控制，保证执法过程中的程序正当性，以保证过罚相当，罚当其责。 二是对口岸疫情应对机构设置、程序和制度做出统一、科学的规定，明确其法律地位、权力范围及经费来源；对应急处置的指挥命令服从链条及其各关结点组织、部门、个人的角色与任务做出明确的界定，包括明确谁向谁报告，通过什么方式联系，到什么地方集结，在什么地方行动等， 为口岸疫情防控的分工协作、统筹协调提供法律支持，使得从官方到公众，每个人都知道自己该干的是什么， 有权力做的是什么，并且法定每年必操练演习，提升对应急预案的熟悉度，提高应急能力，积累实战经验。

二是理顺应急管理体制，塑造全域治理格局。

前文所述的我国国门生物安全防控组织体系建设并不仅仅是一种关系结构的构建和较低层次的机制运行，更是一种体制的变革，甚至是重构。 一方面，目前传统“管制”思维仍旧贯穿于口岸疫情防控实践，需要转变惯用的纯社会动员方法和纯行政命令方式，在现行海关垂直管理体制继续发挥核心主导作用的前提下， 由处于核心地位的海关与边检、空港、海港、船务代理、海事、通信、银行、运输、仓储、税务等诸多口岸管理部门、地方应急管理部门（主要包括卫生、医疗、公安、交通、安全、农业、环境等）、企业、国际组织（包括WHO、WCO、WTO、国际移民组织及国际红十字会等）及公民个人等全主体，作为地位与权力彼此平等的行动主体，各自明确其具体角色、法律责任和恰当的应急响应，依托现代信息与网络技术， 在共识原则与默契套路之下，在全球层面（WHO/WTO/WCO）、国家层面（海关总署）、区域层面（区域各海关及口岸）、地方层面（各级省市地方政府） 和特殊监管区层面五个不同层次上不约而同地按照统一适用的模板，共同开展口岸防疫工作的平时常态减缓阶段“风险管理”（评估风险发生的可能）、准备阶段“危险要素管理”（控制风险转化为危险的条件）、 战时阶段的 “应急管理”（突发事件应急处置）及恢复阶段的“灾害管理”（降低受灾损失程度），不管发生在任何地点的各种类型、各色规模的简单或复杂的口岸疫情，都通由该合作网络与制度平台的国门生物安全防控体系下共同行动，彼此之间通过在网络与信息技术支撑的虚拟空间及海关相关职能部门和公共媒体引导的现实空间中进行实时互动而实现应急资源的优化整合与协调配置，科学分工合作、提高通关效能、降低通关成本，在各司其职、各责其职、各避其险之中自动实现共同应对、协手应急，形成一个扁平结构、弹性运作、互通信息、互认标准、共担风险及共享成果的“全域治理”体制格局。

三是完善应急联动机制，锻造整体应对合力。

国门生物安全联防联控机制可采取条块结合、属地管理、分工合作、分级负责的思路，打破传统纵向关系中的等级权力结构和横向关系中的条块分割，将行业应急管理的经验和技术优势与地方政府强有力的统一调度和协调能力结合起来，实现彼此合作、相互依赖的良性互动关系。

首先，加强“块”与“块”之间的协调，加强事发地口岸海关与地方政府应急、卫生、边检、公安、卫生、农业、环境、交通及医疗专业机构等部门之间的配合和协作，强化属地管理原则，健全与职责对应的责任追究机制。 当疫情发生后，不管什么原因引起，不论是发生在什么单位都应该明确所属部门管理的原则，明确授权，明确责任，对履职不尽责，执行不到位的及时追究责任，使所属部门主动承担起应急管理的职能。 同时，为了应对共同疫情，建立“合作伙伴制”，各部门各单位需要相互利用各自手中的物质资源（资金、信息等）或非物质资源（权威、信任度等）并结成伙伴关系，在合作的过程中明确谁提供资源，谁控制资源，资源使用等环节，并应用新的制度工具和技术来控制疫情，尤其要大力发展网络技术和信息技术，借助其交流的开放性、交互性以及无中介性等优势构建信息交流与互动的平台，代替传统电话或电子邮件等联络形式，实现彼此的信息共享并保证信息的高度透明，以消除可能存在的机会主义行为。 一旦遇到外部环境的变化，如公众需求的变化和新技术的应用等，根据这些变化来调整疫情应对的内容和方式， 共同参与决策，共同承担责任。

其次，完善“条”与“条”之间的协调，即海关系统内部不同层级机构之间的协调机制。 不同层级的协调主要包括与上级的协调和与下级的协调。 多数情况下，对疫情处置的第一反应者往往是资源最少的部门，这就需要建立一种疫情应对的分级管理制度。 当疫情暴发后，第一反应部门及时根据疫情态势的规模、影响程度、可控性和掌握的资源情况对疫情进行评估，当疫情的发展超出自己的掌控或需动用的资源超出自己的职责范围时，就应及时请求上级的支援。 当上级部门接到下级的请求时，就应及时评估事件，接手处理。 当上级部门接手处理后，下级部门应积极配合上级部门的工作，在应急处置的过程中，对下级部门配合不力，执行不到位的，应及时追究责任，以做到令行禁止。

最后，加强“条”“块”之间的及时衔接，从国家战略高度切实解决好应急时期海关与市场、海关与企业、海关与社会之间的关系。 第一，海关与市场关系层面主要解决好应急物资通关保障，制定出台口岸应急物资通关的制度化措施，解决好应急物资绿色通道、快速验放、即到即提等通关流程“快”的问题。 第二，海关与企业关系层面主要解决好“省”的问题，一方面海关在应急时期适机给予企业减免税政策， 另一方面需要海关通过 “网上办”“掌上办”“不见面办公”等形式给予企业报关通关“零延时”。第三， 海关与社会关系层面主要解决好社会公众“安”的问题，不仅需要对进出境人员实行严格体温监测和医学巡查，确保进出境人员身体“安”康，更需要积极做好信息宣传和舆情应对， 强化正面宣传，做好舆论引导，加强有关政策解读，回应社会关切，平复公众心情“安”稳，为疫情防控工作营造良好环境。

四是拓宽信息平台功能，提升监测预警水平。

在原有国家传染病自动预警系统（CIDARS）平台基础上，结合口岸疫情防控特点，整合出入境人员申报登记、交通工具（航空器）检疫查验、报检前台、出入境旅检通道、过站通道、体温监测、卫生巡视、疾病监测、流行病学调查、临床检查、现场病原体快速筛查、实验室诊断等多元数据源，基于口岸传染病处置流程信息，依据《口岸传染病排查处置基本技术方案（试行）》，通过重构数字化、结构化、标准化的数据集，结合出入境人员身份信息，收集传染病控制关键节点基线数据，建立起“跨数据库存储”-“数据整合清理与验证”-“远程云平台计算”-“实时统计预警展示”为层次结构的智能化大数据预警平台。 其中， 第一， 运用证件识别API、 基于Face++的深度学习算法，智能识别出临时身份证、复印件、护照，人脸，帮助快速判断证件真实性及个人基本信息。 第二，运用大数据挖掘相关的技术，重点对传染病染疫嫌疑人员信息、相关医学排查措施的实施、样本的采集及检测、确诊病例及其密切接触者的追踪、诊治与控制等数据进行统计汇总，选取特异关联指标，采取计算机神经网络算法构建智能分析模型， 快速判断疑似传染病的分类及危害程度，提高对传染病疫情的判断能力。 第三，采用网络爬虫等技术，从固定网站按照一定规则自动获取所需要的数据信息，建立知识库、事件库、案例库等数学模型，再运用ArcGIS 技术，对接入的流数据进行实时处理和智能诊断，并且动态展示出来。 最后，结合WHO 疫情预警、环境数据等外部接入数据，综合分析和展示防控信息， 并根据累积和控制图（CUSUM）、指数加权移动平均（EWMA）等标准方法设置预警阈值， 警戒提示主管部门和上级单位，及早采取措施，评估影响疫情发生的相关风险，进行风险早期预警预测。

五是加大硬件设备投入，增强应急保障质量。

硬件设备投入是国门生物安全防控的物质基础，加快建立以政府为主导、市场化运作的硬件设备提供机制和方式，积极组织引导社会力量，在各类应急物资、实验室硬件设备、技术装备等方面实现融资渠道的多源化、服务主体的多元化、服务方式的多样化及服务价值的社会化。 第一，将实验室硬件设备投入列入财政预算， 设置财政专项基金。加快病原微生物检测等国家级重点实验室建设，围绕重大疫情推进实验室检测项目认证，开展医学媒介生物监测、 分类鉴定和携带病原体检测工作，具备对传染病特别是新发传染病的检出能力。 第二，建立个人生物安全防护用具 （含防辐射、 化学用具）、消毒用具及药品、急救用具器械及药品、疫苗、样本采集用品及试剂、 样本包装运输保存用品、现场检测设备及试剂等应急物资储备库，加强平时排查摸底，对应急物资的数量、品种和质量进行动态补充和更新，常备常新。 第三，制定口岸卫生检疫处理设施建设标准，完善口岸卫生检疫监督执法装备配置标准，在《口岸传染病排查处置技术方案》基础上，细化口岸卫生检疫操作技术流程，真正做到科学化、精细化及常态化。

六是夯实专业人才队伍，提升口岸防疫能力

就目前而言，运用战时统、平时分、统分结合的思路， 关键解决好三个层面的专业人才队伍建设。第一，战时配齐应急力量。 一旦发生疫情，需要运用行政权力通过抽调等方式统合现有人力资源实施应急行动，配全口岸疫情防控临时设置机构、实验室检测、医疗急救队伍、现场卫生消毒处理与生物安全保障、信息收集、传递、物资、药品与后勤保障、专家咨询、政策（策略）制定以及新闻发布等岗位人员，建立有效的人员激励机制。 第二，平时储备专技人才。 重点充实各种技术中心等部门的检验检疫技术人员力量，根据口岸工作需要，招录更多检验检疫专业人才，有效补充一线检验检疫岗位，同时开展专技培训、应急演练、能力认定、学术交流以及专业比武等方式，强化新发检验检疫监测、现场快速检测、现场流行病学调查、实验室检测、个人安全防护等技能提升， 在口岸疫情暴发时能够迅速甄别，对其性质、原因、可能影响范围做出科学判断，为能及时早期发现病例提供技术保障。 第三，平时训练领导干部决策指挥能力。 疫情暴发后，对各级领导干部的政治洞察、决策经验、责任承担、风险认知、决断中的自由裁量行使方式及个性心理特征特别是临危决断能力等都是极大的考验，领导干部又往往是短时间内十分紧迫的集体决策，需要极短时间内紧急研究决定并拍板，或是根本来不及商量就由一把手或第一责任人做出抉择。 为此，通过日常案例研判、情景模拟及兵棋推演等形式，实战训练领导干部如何根据有限信息判断局势、 权衡利弊、选择相对满意方案来控制局势、稳定事态的综合素养和应急能力，规范应急决策流程，探索快速做出满意决策的方法，为及时、科学、有效开展国门生物安全防控提供强有力的智力支持。

3 结语

口岸作为国家政治、外交、科技、文化、旅游和移民等方面的往来窗口，其面临着复杂、多变、异构的各类风险挑战，肆虐的新冠肺炎、非洲猪瘟等疫情，无疑给“安全口岸”提出了新的挑战和任务。 我们惟有充分估计包括新冠肺炎、非洲猪瘟等疫情在内的各类国门生物安全防控因子，在理顺海关与口岸其他管理部门间应急体制及运行机制并整合相关社会协同力量的基础上，从法制、体制、机制、技术、设备及人力等方面全方位提升口岸疫情防控能力，真正做到能发现、早发现、早报告及早控制，构筑起牢固的口岸生物安全立体防线。