菏泽市构建节水型社会探讨

2020-01-04魏庆亮孙劲松

水资源开发与管理 2020年12期

魏庆亮孙劲松

(菏泽市节水服务中心，山东菏泽 274000)

水资源是维系经济社会发展的基础性自然资源、战略性的经济资源,是生态和环境的控制性要素。党和国家高度重视水安全问题，节水已经成为国家意志和全民行动。2019年4月15日国家发改委、水利部联合印发的《国家节水行动方案》，对实施国家节水行动作出全面部署，明确地方各级党委和政府对本辖区节水工作负总责。本文以山东省菏泽市为例，分析了该市实施国家节水行动计划的工作基础、存在问题和困难，探讨了充分发挥政府管理在节水工作中的引导性和保障性作用，促进市场在节水和水资源配置中的决定性作用，“两手发力”，真正将国家节水计划各项政策和措施落到实处，进一步营造节水护水的社会环境，全面推进节水型社会建设。

1 实施国家节水行动具备良好的工作基础

1.1 水资源供需形势倒逼节水势在必行

a.水资源总量不足。菏泽市当地水资源总量20.61亿m3，人均当地水资源量仅为243m3，属于严重缺水地区；水资源总量不足的同时又呈献出典型的分布不均，年内汛期降水占全年降水量的70.2%，其余季节大部分时间段处于干旱缺水状态。山东省下达该市的年度用水总量控制指标为24.75亿m3，根据近年来的统计，年度区域用水总量已接近山东省下达的用水总量控制指标上限，水资源供需矛盾十分突出。

b.今后一个时期水资源刚性需求难以避免。随着菏泽城镇化、工业化发展的加快，城市规模不断增大，根据相关规划，截至2035年菏泽中心城区人口规模将由目前的60万人增长到260万人，城市建设用地规模将达到300km2；工业发展也进入快车道，该市2018年以来新批准设立9个化工园区，用水刚性增加将是必然。

c.随着城乡饮水安全建设、地下水超采区治理等项目的实施，原来主要用于农业灌溉水源的很大一部分引黄水将逐步置换为城乡供水，目前正在开采利用的深层地下水将逐步关井禁采，可用水资源量将进一步减少。

1.2 社会各界对节水认识进一步加强

菏泽市是农业大市，同时又是干旱灾害多发的地区，珍惜水、节约用水在该区具有深厚的群众基础。近年来，该市通过电视、广告屏插播节水公益广告，开展专题节水宣传，创建节水单位、节水小区等节水载体，开展节水志愿者服务等方式，不断加强节水政策法规宣传、水情教育、节水知识推广，广大人民群众对节约用水有了更加深入的认识，从单纯的“节水就是省钱”“减少浪费”观念，上升到“节水就是保护环境、节水就是新时尚、节水就是文明、节水就是责任”的新高度，主动参与节水的意识不断增强。

1.3 节水管理制度体系日趋完善

随着实行最严格水资源管理制度和“水利工程补短板、水利行业强监管”新时期治水总基调的落实，节水管理的政策法规不断健全，区域用水总量控制、规划和建设项目水资源论证、节水评价、取水许可审批、用水计量监测、水资源税改革试点、计划管理考核都有相应的法律法规和规范性文件依据，节水导向明确，节水奖惩依据充分，为节水管理工作的开展提供了可靠的政策依据。

1.4 节水管理体制进一步理顺

自2018年深化党和国家机构改革以来，各级立足于优化职能配置，提高效率效能，对党和政府管理机构设置和职能进行了大刀阔斧的改革。在节水管理方面，菏泽市确立了市水务局统一负责城乡节约用水的管理和监督工作，牵头制定节水方面的政策、规划、标准等，市发展改革、工业和信息化、农业农村等部门分别根据职责负责本行业的节水管理的工作格局。节水工作职责更加明确，避免了原来节水管理过程中不同部门政策不统一、管理职能交叉、管理范围缺位等一些体制障碍，节水管理体制更加协调有序。

1.5 非农业用水节水工作开展顺利

相对于农业用水而言，城镇和工业用水等非农业用水由于需水刚性增长迅速受到更大的关注。近年来，随着实行最严格水资源管理制度的推进和“强监管”治水主基调的落实，全市对城镇、工业等非农业用水基本从源头实现了取水许可、计量监控、计划用水、水资源税征管的全覆盖，为节水管理政策的落实和相关节水措施的实施奠定了良好的基础。

1.6 农业节水工程设施投入持续增加

近年来，国家大力发展节水农业，如水利部门的大中型灌区续建配套与节水改造项目、小型农田水利工程建设重点县、农业水价改革试点县项目，发展改革部门牵头实施的新增千亿斤粮食项目，自然资源部门开展的土地整理和高标准农田建设项目，农业开发部门开展的农业综合开发项目等均包括农田节水灌溉方面的建设内容。2019年，全市仅高标准农田建设项目就实施了节水灌溉45.9万亩，全市累计发展的农田节水灌溉面积占全部耕地面积的57% ，农业田间节水具备了良好的工程技术条件。

2 实施国家节水行动存在的问题和困难

2.1 区域及用户水权确权滞后，农业、生态用水权难以保障

在推进实行最严格水资源管理制度过程中，山东省建立起了以省、市、县3级用水总量控制管理体系，明确了各级各种水源的用水总量限制指标，制定了《山东省用水总量控制管理办法》，由各级水文部门负责区域用水总量监测，定期对各级用水总量控制指标的落实情况考核调度，对推进水资源开发利用环节的节水工作起到了很好的促进作用。但由于县域范围内各行业、各用水户未进行初始水权确权，特别是农业灌溉用水，由于农业组织形式分散、水源类别多样、农业灌溉用水面广量大等原因，取水许可证很难发放到具体用水的农户。目前菏泽市取水许可水量约占全市用水总量的80%左右，但除去大中型灌区、公共供水企业外，取水许可制度覆盖到直接用水户的水量占比不足10%，具体用水户水权不清是推进节水的体制性障碍之一。在工业、城镇用水需求刚性增长的情况下，农业、生态等未确权的用水往往处于弱势地位，用水权益难以得到保障。

2.2 节水管理制度不健全，节水措施难以落实

近年来，尽管在水资源开发、利用、节约、保护各个环节建立了管理制度，但在具体应用环节还存在管理漏洞。如农业灌溉用水绝大部分未实现计量到户，以制度规范节水的体制尚未建立；菏泽市自2016年起实行城市居民生活用水阶梯水价，但实行供水企业抄表到户的户数不足全部供水户数的一半，大部分居民生活用水仍由小区物业管理，未在实质上实行阶梯水价；城市公共供水非居民生活实行计划用水管理，但未实行供水部门抄表到户的酒店、餐饮等商户未纳入计划用水管理；在2017年水资源税费征管体制改革后，地热水、矿泉水暂不纳入水资源税征税范围，地热水、矿泉水作为水资源的一种存在形式，该领域有关计划用水、超计划加价等节水政策无法落实。

2.3 政府管理与市场调节行为混淆，市场主体节水积极性发挥不足

十八届三中全会提出了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。但在具体工作中，部分地方政府节水管理体制创新不足，政府管理与市场调节边界模糊，甚至行政管理代替市场调节的行为大量存在。如在农业节水建设方面，大部分仍以政府作为建设管理责任人，农业用水户参与不足，项目节水效果难以保障；在城市供水管理方面，部分县区仍沿用计划经济时代管理模式，供水公司责、权、利不清，自主经营权不足，甚至部分县区供水单位常年管理混乱，持续亏损，靠政府财政资金补贴经营，市场主体参与主动节水的动力不足。

2.4 农业节水的管理体系还处在摸索阶段，农业节水潜力未充分激发

农业用水作为区域用水大户，对于实现全社会节水目标意义重大。与非农业用水管理方面的节水制度体系创新、管理措施落实、实施效果相比，农业节水在区域水量控制、水价是形成机制、节水绩效评估与考核等方面还未建立起完整的管理体系，农业节水潜力未充分激发。

2.5 基层节水管理创新不足，节水举措无暇落实

新一轮党和国家机构体制改革，进一步明晰了政企、政事管理体制，市、县原来承担水资源、节水管理的事业单位在改革后将行政管理权限移交给行政管理单位管理机构承担。由于行政编制限制，越往基层行政编制人数越少，承担水资源管理和节水管理的机构和人数呈现自上而下逐级减少的局面，很多县区甚至设区市级水行政主管部门未单独设立节水管理机构，承担节水职责的科室一个工作人员对应上级多个业务科(处)室的情况普遍存在。在这种情况下，单独承担上级部门布置的各种应急任务、督导检查、监督考核、统计报表已经力不从心，无暇开展适合本地区情况的节水政策和举措的研究和落实。在原有管理体制已经打破、新的管理体制未完全建立的情况下，近期密集出台的节水政策、各种精细化管理举措很难不折不扣地得到落实。

2.6 节水投入产出倒挂，用水者节水主动性不足

近年来国家高度重视节水科技研发，农业灌溉、工业用水、生活用水、再生水重复利用等方面的节水新成果不断涌现，但很多有效的科研成果未得到大范围推广应用，很大一部分原因是在现在的政策体制下，节水投入产生的经济效益不明显，甚至出现投入产出倒挂。

2.7 节水政策落实仍需加强，节水公平得不到充分保障

近年来，随着实行最严格水资源管理制度的落实，促进节水工作的各项法规、政策、制度日趋完善，为节水工作开展提供了较好的制度保障。但由于部分县区和部门用水管理粗放、操作层面配套政策不完善、用水计量基础设施建设滞后等原因，导致促进节水的经济杠杆效果失灵，节水公平得不到充分保障。

3 实施国家节水行动计划中的行政管理创新建议

3.1 切实履行政府节水管理主体责任，建立健全水资源保障体系

党的十八届三中全会指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。水是人类社会所必需的最重要的物质条件，水资源的开发利用是多目标的，有些用途具有典型的公共产品的属性，如防洪、水土保持、环境用水等；有些用途具有商品属性，如农业灌溉、工业生产、城乡供水、发电用水等。由于水资源具有公共产品的性质，纯粹运用市场调节极易形成过度开发、垄断经营、人民群众的基本用水权益得不到保障等弊端，导致市场失灵。从以人民为中心的发展思想出发，必然要求处理好政府与市场的关系，充分发挥政府引导性和保障性作用，建立健全具有社会共益性质的水资源保障体系，在具有公共属性的领域提供均等的基本公共服务，在具有准公共属性的领域引领公共服务供给，促进社会公平正义，是政府需要履行的职能和不容回避、不可缺位的责任。

3.2 明晰用水者权益，推进初始水权分配和水市场体制确立

广义的水权包括水资源的占有、使用、转让、收益的权利，《中华人民共和国水法》规定水资源属于国家所有，农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有。狭义的水权是指水资源的使用权，本文所述的水权指水资源的使用权。在我国现行法律法规框架体制下，水资源的开发利用实行的是取水许可管理制度，农业抗旱、维护生态环境、家庭非经营性取水等不需要办理取水许可证的用水水权保障无法律规定。政府管理部门应充分发挥公共事务管理人职责，在充分开展区域水资源调查评价和水资源承载能力评估的基础上，本着尊重历史、维持现状、优化配置、保护生态环境等原则，开展初始水权确权登记，将水权分配到具体用水行业、具体用水单位或个人，切实保护水权使用人的合法权益，使节水行为不仅能节约取用水成本，节余部分水权指标还可通过交易形式获得更多节水收益。

3.3 推进管理体制创新，完善节水行政管理体制

在发展和促进节水工作中，行政管理作用发挥主要体现在规划引导、支持保障、监督管理、组织协调等方面。ⓐ做好水资源开发利用和节水相关规划，明确各行业用水政策导向、各类水资源开发利用上限、取用水建设项目用水效率标准等节水控制目标；ⓑ建立健全促进水资源节约利用的规范制度，如规划和建设项目水资源论证制度、节水评价制度、取水许可审批、用水计量和计划用水管理、超计划累进加价制度等，特别是公共供水管网用水户、其他未办理取水许可的二级取用水户的节水管理制度要尽快健全，使节水政策真正落实到具体用水户，确保节水制度公平；ⓒ建立健全有利于优化水资源市场化配置的规则环境，建立水资源开发、利用、节约、保护负面清单，并做到向社会全面公开，水资源管理模式的设计中，探索如何以市场为导向促使水资源管理模式发生变迁，除涉及重大公共利益和关系发展的关键领域要实行政府主导外，积极鼓励社会资本参与其他相关领域的水资源开发利用节约保护工作，充分发挥市场在水资源优化配置的决定作用；ⓓ积极探索水资源市场化配置改革创新，建立健全水市场运行规则，保护水权流转各方的合法权益，鼓励区域间、行业间、不同用水单位间因节水改造产生的水资源使用权指标进行有偿流转，激活用水主体主动参与节水的动力；ⓔ创新行政管理模式，充分发挥互联网、大数据等信息技术在水资源监测、取用水计量、水资源税征管、计划用水管理等方面的优势，做到各类节水管理业务的互联互通、相互校准，提高节水管理的工作效率和数据精准度，充分发挥政府、事业单位、专业机构和市场主体等各方参与节水管理的积极性。行政主管部门做好用水源头的规划指导、制度规范、行政审批、监督管理、考核执法等行政管理工作；水资源节约技术性、业务性的具体工作通过委托事业单位、政府购买服务等形式由专业机构按照相关规范办理；用水户内部的节水管理决策由用水单位自主负责。

3.4 完善节水投入体制，充分发挥政府与市场两方面的积极性

ⓐ根据供水设施属性确定节水责任主体，跨区域性、公益性供水设施要发挥政府在节水投入中的主导作用，确保水资源保障、水生态环境、用水公平等公益功能的实现；城镇、工业供水工程，农田水利田间工程等具体用水户管理范围内的节水投入，要利用水资源税、计划用水、阶梯水价等经济手段，激发用水户自身参与节水的积极性；ⓑ推进基于用水总量控制的两部制水价改革，充分发挥各级政府、用水受益单位等各方面主动投资节水的积极性；实行全市骨干供水工程基于区域用水总量控制的基本水价和计量水价两部制水价，基础水价依各县区用水总量控制指标征缴，基本水价主要体现水权成本、公益成本、骨干供水工程建设和节水投入等固定资产投入成本，基本水价由受水区各级政府财政负担，计量水价由用水受益人承担，体现用水公平；ⓒ建立完善节水财政奖励机制，对节水型社会达标建设、节水产品开发及推广、节水技术改造和非常规水源开发利用等项目实施财政奖补政策，对在节约用水工作中成效突出的地区、单位和个人给予奖励支持。

3.5 严格考核执法监督，确保用水节水社会公平

ⓐ将用水总量、用水效率等节水指标和节水制度和措施的落实纳入各级政府相关综合考核，作为政府绩效评价及干部选拔作用的重要依据，督促各项节水政策的落实；ⓑ严格用水节水执法，严格节水执法是对节水法律法规最大的尊重，也是最有效的普法方式，唯有对违法取水、超计划用水、不落实节水措施等违法行为进行有效惩戒，节水政策才能真正得以落实；ⓒ鼓励社会公众参与节水监督，在大力开展节水普法宣传和水情教育的基础上，引导社会公众主动参与节水管理监督，依法曝光、举报、制止各种节水违法行为，让守法者畅行无阻，让违法者寸步难行，守法群众利益才能真正得到维护。