加强和创新基层社会治理 构建基层社会治理新格局

杜志章

基层社会治理是国家治理的基本单元，也是人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的关键领域。

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）指出，“加强和创新社会治理。完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。这是“十四五”时期加强和创新基层社会治理、构建基层社会治理新格局的行动指南。

一、基层社会治理的成就及所存在的弱项

“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段，在社会建设和民生领域取得了巨大成就，《建议》指出，“人民生活水平显著提高，高等教育进入普及化阶段，城镇新增就业超过六千万人，建成世界上规模最大的社会保障体系，基本医疗保险覆盖超过十三亿人，基本养老保险覆盖近十亿人，新冠肺炎疫情防控取得重大战略成果”。中国人民的获得感、安全感和幸福感得到了显著提升。在中共中央举行的党的十九届五中全会精神新闻发布会上，中央政策研究室主任江金权指出，“美国知名公关公司日前发布信任度调查显示，中国民众对本国政府信任度达95%，在受访国家中排名第一”。人民群众对党和政府的信任源于党和政府领导的实效和人民群众得到的实惠，这也从侧面证明了中国社会建设和民生发展所取得的巨大成就。然而，我们又不得不看到，我国发展不平衡不充分问题仍然突出，“民生保障存在短板，社会治理还有弱项”。社会治理的弱项体现在基层社会治理中，主要有：

第一，基层社会治理体系有待进一步完善，基层社会治理能力有待进一步增强。基层党建有待加强，一些地方特别是农村基层党组织不够完善，党员数量少、水平低，党组织的堡垒作用和党员的先锋模范作用没有得到充分发挥。基层社会治理的事项清单、参与基层社会治理各主体的责任清单、群众参与基层社会治理的任务及流程有待进一步明确。群众参与基层社会治理的相关法律和制度亟须进一步完善，“多个治理主体协同、多种治理方式融合”的局面尚未全面形成。基层社会治理手段还有待改进，大数据、人工智能、互联网等现代技术在基层社会治理中的科技支撑作用尚未充分发挥。

第二，社会组织发育不充分，基层自治组织存在“行政化”和“内卷化”现象。当前中国基层社会组织发育不充分，数量较少、类型单一、影响力小。在基层治理中发挥主要作用的城市社区和乡村的村民委员会等自治组织，作为国家治理的远端末梢，承担着大量的党务和行政性事务，可谓“上面千条线，下面一根针”。此外，诸多社会组织和基层自治组织，由于工作的程式化或长期从事相同且繁琐的工作，失去了创新和发展动力，从而出现“内卷化”现象。

第三，群众参与基层社会治理的意识不强、能力不足、渠道不通，基层社会治理中的“自治”水平有待进一步提升。基层社会治理关系到每一个公民的利益和安全，要求公民积极参与。然而，由于群众对“什么是参与”“为什么要参与”“怎样参与”等问题不够清楚，因而参与意识不强、参与动力不足。又由于基层社会治理中的选举、决策、管理、监督等事项都需要有一定的专业素养，这不是所有群众都具备的，因而部分群众参与能力不强，这也限制了他们的参与积极性。再者，部分群众认为参与或不参与都对自己的利益影响不大，并且认为自己虽不参与但一定有其他人参与，他人的参与也能够代表或维护自己的利益，这就是群众参与的“搭便车”现象。这样的消极参与或被动参与致使群众参与效果不佳，不仅没有充分发挥群众参与的主体性，而且也没有充分体现群众参与的民主权利。

二、加强和创新基层社会治理的措施

党的十九届四中全会强调，“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用”，“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”。党的十九届五中全会进一步提出了“十四五”时期加强和创新社会治理的建议：

第一，完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。基层社会治理体系是指与基层社会治理相关的法律和制度体系。完善基层社会治理体系，就是要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。首先，加强基层党建，发挥党建在基层社会治理中的引领作用。健全基层党组织，积极发展新党员、壮大党员队伍;加强基层党员干部理论学习和教育培训;调动党员干部的积极性，发挥党员干部在基层社会治理中的模范带头作用。其次，健全基层社会治理的相关法律。以法律和制度的形式规定公民参与社会治理的内容、形式、流程及规范等，使群众参与基层社会治理做到“有法可依、有章可循”;以法律和制度的形式划清基层党组织、政府部门、社会组织、公民个人参与基层社会治理的权、责、利边界，完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与”的基层社会治理体系;以法律来保障群众权利，严格坚持公平公正公开的原则，及时回应群众诉求，提升政府的公信力，维护法律的权威性，形成良好的法治氛围，培养群众依法参与的意识。再次，完善基层社会治理相关制度。建立党组织、政府部门、群团组织、企事業单位、群众个人等多主体“协同共治”的基层社会治理机制，促进政治、法治、自治、德治、智治“五治融合”，从而形成“多个主体良性互动、多种途径形成合力”的基层社会治理新格局。

第二，发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用。群团组织和社会组织是连接国家与社会的纽带，是群众参与基层社会治理的重要平台，应充分发挥群团组织和社会组织在保障群众权益、集中群众力量、扩大群众参与、反映群众诉求、调解社会矛盾、维护公共利益、建设公共空间、推动共同发展等方面的重要作用。首先，大力培育和发展基层群团组织和社会组织。按照自治、法治、德治“三治融合”的原则，以群众需求为导向，引导基层社会组织健康发展，并为其提供政策支持和资金支持，为其代表群众参与社会治理提供必要的平台和物质保障。其次，搭建群众参与基层社会治理的制度化公共平台。如困难群众帮扶中心、心理援助中心、法律咨询中心、文体活动中心、便民服务中心、民事调解中心、紧急救援中心、志愿活动中心等，让群众明确参与任务和参与途径。然后，建立畅通的群众表达诉求的渠道。重视群众诉求并及时回应，树立政府的公信力和维护法律的权威性，从而避免群众表达诉求“信访不信法、信闹不信法”的现象。再次，加强群众参与基层社会治理相关的法规宣传和能力培训。让群众理解“什么是参与”“为什么要参与”“怎样参与”等问题，激发群众参与的主动性和积极性，增强群众参与的能力，从而避免“搭便车”现象，提升群众参与基层社会治理的效能。最后，还必须保障社区、村民委员会等基层自治组织的独立性和自治权，避免“过度行政化”而制约群众参与的权利。

第三，推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设。社会治理的重点和难点在基层，因此社会治理的重心必须向基层下移。首先，加强基层社会治理队伍建设，健全基层党组织、发展基层自治组织（社区、居委会、村民委员会、群团组织和其他社会组织）。对此，省委书记应勇在省委全面深化改革委员会召开第七次会议上强调，要建好用好城市社区党组织书记、社区工作者、志愿者“三支队伍”，选优配强基层党组织书记，建立社会化、职业化、专业化社区工作者队伍，不断健全志愿服务体系;要用好街道“大工委”及联席会议制度、机关企事业单位党员干部常态化下沉社区制度，健全完善“街道吹哨、部门报到”“社区吹哨、党员报到”机制;要突出基层党组织政治功能，建立社区党组织领导下的居委会、业委会、物业企业“三驾马车”自治共治、共建共享的社区治理机制。其次，规范基层社会治理的任务及流程，建立基层社会治理任务清单制度、过程监管制度和绩效考评制度，使各类主体都明白“做什么”和“怎么做”，各司其职、各尽其责，从而提升基层社会治理效益。再次，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。通过网格化管理，用空间的“确定性”来把握基层社会治理事项及过程的“不确定性”，维持基层社会治理的基本秩序，既而增强人民群众的安全感;通过精细化服务，提高群众办事的便利化水平，提升公共服务水平，从而增强人民群众的获得感;通过信息化支撑，提高办事效率、增强可靠性，从而提高基层社会治理的智能化水平;通过开放共享，打造共建共治共享的基层社会治理共同体。

（作者系华中科技大学华中智库副院长、国家治理研究院副院长、马克思主义学院教授、博士生导师）