构建我国应急产业标准体系框架的构想

王 皖助理研究员 魏 军 秦挺鑫副研究员 张 超 徐凤娇

（1.中国标准化研究院，北京 100191；2.中国网络安全审查技术与认证中心，北京 100020）

0 引言

在应对突发事件措施和全球不断增长的公共安全需求推动下，涌现出了一批从事应急产品研发、生产和提供应急服务的企业，催生了应急产业。“应急产业”国际上的概念为“Emergency Response Technology Industry”，直译为“应急响应技术产业”[1]。我国学者对于应急产业的概念和内涵一直在进行多角度多元化的探讨，目前我国广泛采用的概念源自《国务院办公厅关于加快应急产业发展的意见》（〔2014〕63号），即为突发事件预防与应急准备、监测与预警、处置与救援提供专用产品和服务的产业[2]。

我国的应急产业当前处于起步阶段，各领域学者对于应急产业的理论和实践进行了大量的研究，提出了相应的建设性意见[3-6]，使我国的应急产业逐步走向规范化和先进化。但是，因为应急产业的成长是产业自组织演化的过程，在应急产业初期容易出现各企业生产的应急产品和提供的服务具有个性化、功能单一的缺点而不能相互通用，这就大大降低了企业的生产效率和竞争力，严重阻碍了我国应急产业的发展速度。标准化研究工作能够规范应急资源的生产活动，规范市场行为，促进相关产品在技术上的相互协调和配合，对于提高生产效率，提高市场竞争力，推动我国应急产业的快速发展乃至应急水平的整体提高具有重要意义，反之，应急产业市场的扩大可以促进我国相关标准化水平的提高。因此，应急产业的发展和相关标准的研制相辅相成，可以共同增强我国应急行业的市场竞争力和国际话语权。现在的当务之急是建立科学完善的应急产业标准体系，而欲使该项工作科学高效的推进，首要任务为建立科学合理的应急产业标准体系框架，以明确我国应急产业标准的发展方向和具体标准制修订工作的轻重缓急。

本文通过对国内外应急产业标准化工作的对比，提出了国内外应急产业标准化工作的差异性，得出了国外应急产业标准化工作对我国的启示，结合我国应急产业现状，以应急产业的分类为主维度提出了我国应急产业标准体系框架建设的构想，并指出了下一步应急产业标准研制的建议。

1 国内外应急产业标准化现状

1.1 国内外应急产业标准化差异分析

目前，全球应急产业的发展呈现出两极分化的局面。一方面，美国、德国和日本等发达国家因为遭受的灾害比较多，所以很早以前就开始发展应急产业，应急产业水平也相对较高。另一方面，部分国家虽然处于自然灾害或者人为造成的灾难比较多的地区，但受制于国内经济发展水平和科技水平的局限，应急产业的起步较晚，发展速度较慢。发达国家应急产业水平相对较高，相应的，其应急产业标准化的发展水平也相对较高。本文就以美国、德国和日本3个发达国家的应急产业标准化工作和我国进行对比，提出我国应急产业标准体系构建需要借鉴的经验。

（1）对应急服务相关标准重视程度差别大。应急服务是应急产业的重要组成部分，也是应急产业的主要市场，发达国家对于应急服务的重视程度非常高。美国对于人员资格认证方面的标准已经非常完备，救援人员、技术人员和管理人员的资格认证都有涉及，例如《NFPA 1006-2008 技术营救人员专业资格认证标准》《NFPA 1071-2011 紧急救援车辆技术员专业资格标准》《NFPA 1026-2009 突发事件管理人员专业资格标准》等[7]；应急救援队伍和应急培训的标准化建设德国最突出，无论是承担综合救援的消防队，还是志愿者救援队伍等其他救援机构，基本上都实现了标准化，德国的应急管理培训课程也都是按照标准化的要求开发的，培训的课程体系是确定的，采取基础性培训和专业化培训相结合的形式，按照标准化内容进行[8]；另外，日本政府非常注重危机中公民的参与，自救和互助的观念深入人心，所以相应的应急培训教育相关的标准化文件数量较多[9-11]；对于保险业务方面，美国因为具备了健全的保险体系，使其产业链延伸到了灾后服务，德国设有成熟的巨灾保险制度，日本的巨灾保险研究主要集中在地震和农业巨灾损失分担方面，并且形成了独特的巨灾保险发展模式，3个国家均配套有标准化的文件作为支撑，在应急管理中发挥了极大的作用[12]。

相较于发达国家，由于我国传统观念中有重硬件轻软件的意识，所以我国应急产业的资源和研发力量大都用在了应急产品的设计和生产上，而极度缺乏对于人员资质认证、应急救援队伍、应急培训、保险业务等应急服务的重视，这也体现在了相关标准的严重缺失。

（2）发达国家研制基础综合性标准更及时。美国的基础综合性的标准非常完备，主要表现在术语、图形符号和标志标识相关标准比较齐全。美国已经发布了《ASTMF 1490 搜寻和营救的相关标准术语》《ASTME 2521 城市搜寻和救援机器人作业的标准术语》《ASTMF 1549 水下搜寻、营救和康复行动相关术语》《ASTMF 1846 陆地搜索地图符号标记标准实用规程》《ASTMF 1584 灾害搜索过程中建筑物标志标识标准实用规程》《ANSI/ASTMF 1297 撤离和救生设备定位及说明符号标准指南》等各个领域一系列标准[13]。此外，美国从1945年起就开始研究标准信息分类编码问题，1952年起正式着手物资编码标准化工作，经过6年的时间完成了国家物资分类编码[14]。

我国目前尚未有一套完整规范的有关应急产品和应急服务的术语和标志标识标准，即缺失相关的基础综合标准。企业仍然是按照其各自规定的术语和标志标识进行生产，这是产品无法进行通用、个性化和单一化现象严重的重要原因。

（3）发达国家标准研制更精细全面，制修订频率更高。发达国家具有较多的技术委员会负责合力完成应急产业标准的研制，例如：据不完全统计美国消防协会中56条消防应急救援标准分别由28个技术委员会负责，说明有关消防应急救援标准分工精细，专业性、针对性强，而这样形成的标准非常系统、科学。

此外，国外非常重视标准的修订，每次突发事件处理后，国外都要针对出现的问题进行总结并不断地修订其标准与规范，我们看到的绝大部分美国应急救援的标准均为其“911”和卡特琳娜飓风后的修订版[13]。根据我国《国家标准管理办法》规定，国家标准每5年即需复审，即国标的标龄为5年。目前，受制于多种原因，我国的标准制修订频率普遍较低。

1.2 国外应急产业标准体系的启示

深入分析上述几个发达国家应急产业标准化情况，可以得到对我国应急产业标准体系建设的几点启示：

（1）重视应急服务的标准化。应急服务是应急产业中非常重要的内容，从上述分析中可以看出，国外应急产业对于应急服务的重视程度非常高，主要从资格认证、应急救援队伍、保险业务、教育培训等几个方面进行应急服务标准的研制，我国的标准体系建设需要从这几个方面进行补充。

（2）重视基础综合性标准的研制。基础综合性的标准是应急产业标准体系的基础，更有利于整个行业的高效运行和整体水平的快速提高。参考美国应急产业基础综合性标准的研制，我们需要从应急产品和应急服务的术语、标志标识方面入手，逐渐完善相关标准子体系。

（3）标准体系需要精细全面，及时进行制修订。国外应急产业标准体系的系统性和精细性是通过多个技术委员会共同努力研制、不断更新修订的结果。如果想要达到标准体系精细全面、更新及时的目标，我国的应急产业标准体系需要更优化，保证其具备结构完整、层次清晰、合理适用、适应国情、动态完善的特点。

2 应急产业标准体系框架

2.1 国外应急产业标准体系框架

从标准体系建设来看，美国虽然没有针对应急产业建立独立的标准体系，对美国的应急标准进行分析提取，可以提炼出美国应急产业的标准体系框架，如图1。应急产品包括应急装备分类编码、救援设施、救援装备和技术；应急服务包括风险评估、专业资格认证、应急救援队伍、保险业务和咨询服务。

图1 美国应急产业标准体系框架Fig.1 The standard system framework of emergency industry in U.S.A

同样，通过对德国应急产业相关标准的分析，可以提炼出应急产业标准体系，如图2。应急产品包括消防及火灾设备、机械设备、个人防护设备和运输设备；应急服务包括应急救援队伍、应急培训和保险业务。

图2 德国应急产业标准体系框架Fig.2 The standard system framework of emergency industry in Germany

2.2 我国应急产业标准体系框架构建

根据标准体系构建的基本要求，通过上述对发达国家应急产业标准体系的分析得出的启示，结合我国应急产业现状，可以构建我国应急产业标准体系框架。

2.2.1 标准体系模型

标准化系统工程[15-17]从两个不同的角度对标准体系进行空间的划分。一是按标准的属性可以划分为3个维度：级别维、对象维和性质维，如图3，级别维分为国家级、行业级、地方级、团体级、企业级，国家标准是最低标准，是必须在全国范围内统一的标准，行业标准是对国家标准的补充，地方标准、团体标准、企业标准在标准体系中充当国家标准与行业标准制修订和实施的桥梁，既可以先行先试，积极采用国际标准和国外先进标准，也可以总结实践经验，探索标准的科学性和实用性；性质维包含管理标准、技术标准、工作标准，技术标准包括通用技术方法、产品性能和设计、生产工艺、检验检测等标准，管理标准包括如管理体系、管理程序等标准，工作标准是对工作的责任、权利、范围、质量要求、程序、效果、检查方法、考核办法所制定的标准；对象维则代表标准化活动的各种专业领域。二是按标准化的工作机制也可以划分为3个维度：标准研制维、标准应用维和保障条件维，如图3，标准研制包括问题分析、技术指标设计、技术指标分析与优化、技术指标综合决策、技术标准实施计划等标准研制的主要环节；标准应用维包括产品规划、研制、拟定研发方案、产品生产、安装阶段、运行、更新或退役阶段等产品生产和使用过程的主要环节；保障条件维包括情报资料保障、物资设备保障、组织计划保障、资金保障和人才保障等保障措施。

图3 标准体系空间划分Fig.3 The spatial partitioning of standard system

在标准空间维度中，标准研制维和保障条件维不适用于标准体系的构建阶段，不予考虑。根据应急产业自身特点，结合标准体系的空间划分，对于应急产业标准体系的构建可以从级别维、对象维、性质维、标准应用维来考虑，其中级别维和性质维的内容前文已经有叙述，应急产业的对象维包括应急产品和应急服务，标准应用维按照突发事件应急管理的阶段即应急产业的应用阶段划分比较合理，包括预防准备、监测预警、处置救援、恢复重建。综合上述内容，最终形成的应急产业标准体系是一个包含应用阶段、应急产业分类、标准属性和标准级别的四维结构。具体的应急产业标准体系四维模型示意，如图4。

图4 应急产业标准体系四维模型示意图Fig.4 Four dimension model diagram for standard system of emergency industry

2.2.2 标准体系框架的构想

对于应急产业标准体系的搭建需要选择一个主维度，通过对国外应急产业标准体系的提炼可以看出，国外的应急产业标准可以清晰的划分为应急产品和应急服务两类，并且以产业分类为主维度进行应急产业标准体系，也可以打破现有标准体系独立存在于各个业务领域的现状，有利于实现应急产业综合性、协调性标准的研制。鉴于此，应急产业标准体系的搭建以产业分类为主维度，其框架结构，如图3。

借鉴前文发达国家应急产业标准体系的内容，应急服务包括资质认证、教育培训、应急咨询、救援队伍、保险业务和应急物流，结合我国应急产业的范围和内涵[2]，应急产品包括感知和预警类产品、预防和防护类产品、救援和处置类产品，应急产业的标准体系还应该有基础综合类标准，主要为术语与标志相关标准。

图5是以“应急产业分类”维为主维度的第二层级的名称，第二层级的每一层级可以进一步细化至第三层级，以使标准化工作对象进一步具体化。根据目前我国应急产业的需求，对于第三层级的具体名称也有了一个初步的思考，如图6-8。

图5 应急产业标准体系框架图Fig.5 The framework diagram for standard system of emergency industry

图6 基础综合子标准框架示意图Fig.6 The framework diagram for sub-standard system of basic synthesis

图7 应急服务子标准框架示意图Fig.7 The framework diagram for sub-standard system of emergency service

图8 应急产品子标准框架示意图Fig.8 The framework diagram for sub-standard system of emergency product

2.3 我国应急产业标准的工作重点

我国应急产业标准的制定需要突出重点，逐步完善。根据以上国内外应急产业标准的研究，结合2018年我国应急管理机构改革现状，下一步应急产业标准的工作重点应放在以下3个方面：

（1）加快基础综合类标准的研制。应急产业的术语和标识是应急产业的基础，相关标准有利于实现我国应急产品和应急服务的统一性和规范性，提高我国应急产品的生产效率。同时，应急管理部的成立为探索我国综合应急管理模式提供了推动力，基础综合类标准更有利于应急管理部协调统筹、综合管理各应急领域的产品和服务，在突发事件发生时，真正做到平战结合、高效救援。

（2）重视应急服务标准的补充和完善。和发达国家的对比发现，国外非常重视应急服务的发展，无论是培训还是救援队伍都有其完善的体系，我国应急服务的标准缺乏系统化、精细化，因此，我国应急服务类的标准需要在摸清底数的情况下，进行缺失标准的补充，尽快完善应急救援的软实力。此外，应急服务标准应该加快推进应急救援队伍相关标准的制修订，在机构改革之前，我国的应急救援力量分专业分领域进行管理和救援，机构改革后，应急管理部将消防、森林、安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，实现了救援力量的跨领域和跨专业，救援队伍相关标准的制修订也应当注意统筹性和综合性。

（3）及时进行现行标准的修订工作。我国现行标龄过长的标准需要及时根据当前的现状和形势进行修订，以适应我国应急产业的需求和发展。

3 结论

为了进一步提高我国应急产业水平，急需要构建科学合理的应急产业标准体系。为了使标准体系的分类更清晰明了，通过借鉴发达国家的标准体系现状，构建了以应急产品和应急服务为主维度的应急产业标准体系框架，并将体系框架下沉到了第三层级。结合我国现状，提出了下一步应急产业标准工作的建议：应该以加快基础综合性标准的研制、补充完善应急服务标准、及时修订现行标龄过长标准为重点工作方向。