海事行政处罚归责原则分析——以船用燃油超标案为例

赵裕珩

一、引言

2018年11月，交通运输部颁布了《船舶大气污染物排放控制区实施方案》，方案中将北部湾大部分海域设立为船舶大气污染物排放控制区，在控制区内船舶只能使用含硫量不超过0.5%的船用燃油。2019年，广西海事系统共立案查处约190件使用不符合标准的船舶用燃油的违法行为，部分当事人称自己对使用的船用燃油含硫量超标并不知情。

本文结合某轮燃油超标行政处罚案件，梳理无过错归责原则、过错归责原则和过错推定原则在船用燃油超标行为海事处罚中的适用，并对各种观点予以分析，指出其中的不足。在此基础上提出相应的海事管理建议。

二、案例介绍

2020年1月，北海铁山港海事处执法人员对辖区停泊的A轮提取的4号燃料油样品进行现场检测，发现样品含硫量为1.007%，已超过法定标准100%。执法人员遂对该轮涉嫌使用不符合标准的船用燃油予以立案调查，将抽取的4号燃油样品委托中国检验认证集团检测。调查中，A轮船员辩称该船通过正规的供油单位加油，并不知道使用的是含硫量超标燃油，自己也是被欺骗的，没有故意违法。船方当场提供了供油单位舟山某船舶燃料销售有限公司提供的《油品质量检验报告单》，显示含硫量为0.438%，还提供了船舶供受油合同和发票，显示价格基本符合低硫油的市场价格。

三、归责原则的争议

该案件的处理过程引起了海事系统内部的诸多讨论，焦点集中在燃油超标处罚中的归责原则。由于我国的《行政处罚法》《交通运输行政执法程序规定》《海上海事行政处罚规定》等文件中均未明确行政处罚的归责原则，导致海事执法实践中围绕归责原则出现了各种争论，主要围绕以下几方面：

（一）无过错归责原则

目前，执法人员中的主流观点认为只要当事人的违法行为造成了违法后果，客观事实已经产生，不论当事人的心理状态是否故意或存在过错，都应受到行政处罚。也就是船舶只要使用超标燃油了，就应当被处罚，海事行政处罚应采用无过错归责原则。对于船舶来说，《海洋环境保护法》第九十二条规定，只有战争和不可抗拒的自然灾害造成的环境污染可以免除赔偿责任。燃油超标处罚属于特定主体违法，针对燃油的使用者。船舶经营人使用了超标燃油就应当处罚经营人。就本案来说，经营人是被欺诈的，其承担行政处罚责任后，可以追究供油方的责任。现实中，船东一般都会拖欠供油商的油款，可以以油款抵扣罚款，追究供油方责任也相对容易。因此，最终违法责任仍然是由供油方承担。也有人认为采取无过错归责原则的同时，可以依照《海上海事行政处罚规定》第七条将主观过错大小作为裁量处罚金额的考量因素，当事人主观无过错可以从轻处罚。

采用无过错归责原则虽然能够及时有效地查处船舶使用超标燃油的违法行为，减少海事机构的取证工作压力，但该观点也备受质疑。从行政法公平公正的原则来说，无过错即无责任。当事人未故意实施违法行为，违法后果显然并不是当事人可以预见和期望的，但却要因此承担违法责任。[1]而且每个人为自己的行为负责，船舶经营人却要为供油单位的违法行为承担行政责任，明显缺乏公平公正。即使承担违法责任，处罚也应与过错的严重程度相当。人的主观状态如何，自然会影响到违法行为的后果。如果不考虑主观因素，船舶经营人故意使用超标燃油和被欺诈使用超标燃油的处罚相同的话，相当于纵容故意使用违规燃油、主观上逃避海事调查的行为。过错大小作为裁量处罚金额的考量因素，却无法解释主观无过错仍要处罚。习总书记曾要求努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。海事行政处罚案件与司法案件一样，属于政府的行为，一样也要符合公平正义的基本价值取向。

从行政处罚的目的来说，应惩罚与教育相结合。如果当事人无过错，那么通过处罚来教育当事人、引导社会发展的目的则荡然无存。如果说处罚的违法责任依然由过错的供油方承担，对船舶经营人没有影响，那处罚船舶经营人的意义在哪里？行政处罚本身应当作为维护社会秩序的一种行政管理的手段，而不是以罚代管，将其作为管理目的。环境污染侵权无过错责任的根本目的是保障环境污染的被侵害者得到及时、有效的救济和补偿，保护弱势的被侵害者，弥补社会损失。民法中无过错责任的立法目的与行政处罚中对污染环境的违法行为处罚的立法体系、立法目的并不一致，归责原则自然也没有可比性。

从海事管理机构的角度来看，船舶经营人使用超标燃油的行为和供油方提供超标燃油的行为属于两个违法行为，并不是包含与被包含的关系，不属于“一事不再罚”的范畴。两个违法行为侵犯的法益有较大区别。船舶使用不符合标准的燃油造成空气污染，侵害的是大气环境，违反的是《大气污染防治法》第六十四条。销售不达标的船用燃油并没有造成空气污染，侵害的是船用燃油市场管理秩序，违反的是第六十五条。船舶经营人使用不符合标准的船用燃油，依据《大气污染防治法》第一百零六条由海事管理机构处一万元以上十万元以下的罚款。供油方生产、销售不达标的船用燃油，依据《大气污染防治法》第一百零三条，由市场监督管理部门责令改正，没收原材料、产品和违法所得，并处货值金额一倍以上三倍以下的罚款。可以看出，出售不符合标准的超标燃油行为的违法后果、社会危害性与使用不符合标准的船舶用燃油行为截然不同。从相对人的角度来讲，即使船舶经营人可以追究供油方的责任，也是依据供油合同追究供油方的合同违约责任，这并不是追究供油单位的行政责任。海事管理机构与其他的行政机关都属于政府行政机关，船舶经营人眼里没有海事部门，他们看到的都是政府的行为。政府机构不应当因为部门的差别，将所有的违法责任都归咎于船舶经营人，再通过船舶经营人来追究供油单位的责任。

（二）主观过错归责原则

该观点认为行为人具有主观过错或法律上的重大过失是行政处罚不可缺少的主观要件，应当认为是主观上明知或应当知道法律规定而违法方可处罚。虽然我国的行政法体系中未明确主观过错的归责原则，但是相关的文件中可见端倪。如全国人大常委会法工委国家法行政法室编著的《〈中华人民共和国行政处罚法〉讲话》一书中认为，行政违法行为必须具备的主体、主观方面、客体、客观方面等四个要件，如果主观上不存在实施违法行为的故意或过失，就不具备需要给予处罚的基本要件。再如2013年第10期《最高人民法院公报》中的指导案例苏州鼎盛食品公司不服苏州市工商局商标侵权行政处罚案，裁判摘要中指出：……实施行政处罚时，应遵循过罚相当原则，综合考虑处罚相对人的主观过错程度，违法行为的情节、性质、后果及危害程度等因素行使自由裁量权。如果未考虑上述应当考虑的因素，违背过罚相当原则，导致行政处罚结果显失公正的，人民法院有权依法判决变更。该观点认为海事管理机构应当证明船舶经营人在供油过程和使用燃油的过程中存在主观过错，或者应当知道船舶使用燃油的质量而因重大过失未予关注。如果海事管理机构无法证明船舶经营人有法律上的过错或重大的主观过失，则不能处罚船舶经营人。就本案来说，船舶经营人有义务保证所使用的燃油含硫量未超标，但是经营人在加油之后未将油品进行检测，才造成船舶燃油超标，因此船舶经营人也是有过错的。

就本案来说，船舶使用含硫量超标的燃油并不必然引起主机故障或异常，船员主观上也无法知晓燃油含硫情况。执法人员也无法通过船舶设备的技术状况来认定船方的主观过错。除非船舶经营人主动承认，否则证明船舶经营人的主观故意使用超标燃油的难度较大。而且，海上船舶流动性较强，违法取证困难。该轮船籍港为江苏常州，加油地点位于浙江舟山。海事管理机构跨辖区取证证实相对人的过错，成本高且难度大。广西辖区检查的船舶多数在广州外伶仃、浙江舟山等经济发达的沿海地区加油，如果每艘船舶都要如此取证，后果可以想象。行政效率与公平公正一样，是海事行政执法的生命，没有行政效率的执法行为是没有意义的。

同时，认定船舶经营人对燃油含硫量负有检测义务也缺乏理论基础。首先，确保燃油质量的法律责任不在船舶经营人应在供油方。供油方有义务为船上提供符合合同要求、含硫量符合标准的燃油。其次，船上也无法检测燃油质量。检测仪器动辄十几万，让每艘船舶购买含硫量检测仪器缺乏社会可期待性。再次，每次加油后将燃油样品送到专业的检测机构进行检测，也缺乏操作的合理性，违背了市场交易便捷高效的发展规律。大部分船舶在远离港口的锚地，通过供油船过驳的方式加油。每次加油之后都要送检，必定耽误船期，增加运营成本，法律也不应强人所难。

（三）过错推定归责原则

该观点虽然没有否定行政违法行为必须具备的四个要件，但是认为要证实当事人在违法行为中的主观因素要件，徒劳增加了海事执法人员调查取证的难度和工作量。基于行政执法的成本和效率的考虑，海事机构不应承担证明当事人主观过错的责任。只要船舶在排放控制区内使用了超标燃油，即产生了违法行为，除非船舶经营人能够证实自己主观无过错，否则就应推定当事人主观存在故意或过错，属于行政处罚的“过错推定原则”。产生了违法行为，船舶经营人的违法行为是否被追责处罚，并不是必然的。船舶经营人如果能证明自己主观无故意和过错，也就产生了法律的“阻却事由”，可以不承担相应的法律责任。奥地利的《行政罚法》、德国的《违反秩序罚法》中都确立了过错推定的归责原则。[2]过错推定原则有效地中和了行政处罚的公平正义和行政效率的矛盾，已经成为大陆法系国家行政处罚法发展的方向。将违法行为违法性与有责性区别对待，在海事部门的文件中也可看出。如近期新型冠状肺炎防控期间，交通运输部海事局颁布了《关于做好疫情防控期间海事监管工作的通知》，要求船舶、船员、公司证书在疫情防控期间到期且无法按期办理换发的，海事管理机构不予行政处罚。未持有有效的证书航行自然是违法行为，海事管理机构自然也无权将违法行为定义为合法行为。如果以无过错归责原则理解该文件必然出现自相矛盾。我们只能理解为当事人无主观故意或过错，因疫情被隔离或被行政机关采取疫情限制措施而无法按期办理换发证书的行为，不承担违法责任。

本案适用的依据是《大气污染防治法》第六十四条，该条要求进入排放控制区的船舶应当符合船舶相关排放要求。该条的立法目的是要求船舶经营人选择、使用符合标准的船用燃油，减少硫氧化物、氮氧化物等大气污染物的排放，从而达到保护大气环境的目的。虽然确保燃油质量的法律责任不在船舶经营人，但船舶经营人在签订供受油合同、查验供油方提供燃油检测报告时，应尽到合理审慎的审查义务。A轮主机所使用的4号燃料油，也称轻循环油，属于原油生产的中间循环产物，各项标准适用《SH/T 0356燃料油》。该标准中对4号燃料油的清洁性、着火性能等指标的要求比船用燃料油大幅降低，所以4号燃料油一般适用于工业燃烧，不作为船用燃料油使用。部分供应商将符合船用燃料油标准的4号燃料油直接作为船用燃油销售，但是其中鱼龙混杂，选择使用时更应当谨慎对待。在海事执法检查中发现，供油单位提供的油品质量检验报告单中无检验人员签章，部分检验项目缺失，报告中采用的《GB/T 380石油产品硫含量测定法（燃灯法）》也并不属于《GB17411—2015船用燃料油》中认可的检测方法。[3]而且，该船舶经营人曾与该供油单位有过多次船用燃油交易，应当对供油单位的检测资质、油品情况有一定的了解。基于以上情况，船舶经营人提供的证据并不能证明其在供受油及使用的过程中已经尽到合理审慎的审查义务。

有观点认为一旦采用过错推定归责原则，必然引发船舶经营人提供造假证据以逃脱处罚，不利于《大气污染防治法》第六十四条的立法目的的贯彻。而且一线执法人员抱有处罚了就是作为了、不处罚就是不作为的心理，一旦放过一个违法行为就可能会被追责。笔者认为，诚然经营人辩解、提供的证据并不一定都是真实的，但当事人提供的任何证据，不仅仅是主观无故意的证据，作为陈述申辩时提供的证据，行政许可的申请材料都有可能作假。海事执法人员应当从真实性、合法性、关联性等方面来分析判断是否采纳当事人提供的证据。但不能因噎废食，否定对方提供证据、陈述申辩的权利。行政处罚的目的是指引教育当事人，海事管理机构不可能把所有的违法行为一网打尽。权衡利弊，一个冤案的负面社会效果要远大于一个正常处罚的正面教育效果，胡乱作为对海事管理部门执法威信的伤害更大。

四、处理结果

海事执法人员调取了A轮油类记录簿、航海日志、轮机日志等证据，查证了当事人提供的发票的真实性。同时，通过对比该轮AIS系统信号查明：A轮2019年1913航次自长兴岛驶来铁山港，于1月3日0440分在铁山港报告线附近进行了燃油转换，将使用的4号燃料油转换为0号燃料油，转换位置已位于燃油控制区内。中国检验认证集团广西有限公司对抽取的4号油样检测结果显示该样品含硫量为1.56%，不符合《交通运输部关于印发船舶大气污染物排放控制区实施方案的通知》的控制要求。该轮使用不符合标准或者要求的船舶用燃油的行为，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第六十四条的规定。依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零六条，根据《海上海事行政处罚规定》第七条、第八条第（一）项的规定，对其罚款20 000元。《海上海事行政处罚规定》第七条是对处罚裁量基准的一种指引。行政处罚裁量应当与海事行政违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相适应[4]。该轮经营人虽然存在过错，但是无主观故意。从公平公正的原则来说，该轮违法行为的社会危害性、违法行为性质和情节应区别于故意使用超标燃油的行为。

五、海事管理建议

（一）完善处罚裁量基准

针对船用燃油含硫量超标的违法行为的处罚金额自1万至10万，处罚裁量幅度较大。但在目前的自由裁量权的规范中，只区分了一般情况，从轻、从重的情况，而未对各种情况予以综合考量。建议从船员、船舶管理公司的主观故意及过错情况，使用燃油的航程以及超标计量等社会危害后果以及再犯的可能性等方面综合考量处罚金额的裁量。根据MARPOL公约附则六的规定，因保护船舶安全或海上救助人命为目的所必需的任何排放或因船舶或设备破损而引起的任何排放可以不承担相应的法律责任。今后国内的相关海事法规文件中应增加此类的免责情况。

（二）推动市场供应诚信管理

如果船舶守法所承担的成本高于违法成本，船公司就会更愿意冒险使用高硫油降低船舶营运成本。低硫油供应市场不规范，普遍存在油品质量良莠不齐、低硫油供应量不足、供油单位提供的检验报告不规范等现象。应建立标准的船舶燃油检验报告格式，探索建立源头可追溯的船用燃油检验机制，规范市场供应诚信管理。健全与工商行政管理部门的沟通渠道，建立供油单位黑名单，对因燃油超标处罚的供油单位予以公示，提醒船舶经营人谨慎合理地选择供油单位。

（三）提高执法人员素质，规范海事现场执法行为

如果海事处罚采取过错推定原则，将对执法人员的素质提出较大的考验。一方面，受执法人员的心理和目标考评加分等因素的影响，极易导致海事管理机构在处罚中的对当事人称述采纳的裁量权的偏失，忽视了当事人的辩解，“过错推定原则”变成了“过错必定原则”。而另一方面如何辨认相对人提供的证据的真实性，不被当事人误导，对海事执法人员的业务素质也是极大的考验。建立一支既具有较高业务素质又对海事法律法规有着深刻认识和理解的执法队伍仍然任重道远。

执法人员一般会从船舶的燃油舱（柜）、沉淀柜、日用柜、分油机、主机燃油滤清器或回油管等位置提取船舶燃油样本。为了方便起见，执法人员会选择日用柜放残口或主机滤清器取样，这两个部位燃油容易流出，又最接近主机供油单元。但如船舶进港时已换油，主机滤清器内燃油中就会混有大量的低硫的轻油。而受船舶条件的限制，日用柜中船舶燃油取样无法按照《GB/T 4756石油液体手工取样法》规定的标准从上部、中部和下部取样混合测定。通过大量现场快速检测对比发现，船用燃料油含硫杂质存在沉淀效应，沉淀后的燃料油下部的含硫量要高于上部，黏度越小的燃油越容易沉降。海事调查燃油取样要尽量全面，多个位置取样，避免某个位置取样的误差，尽可能排除对燃油检测质量超标的合理怀疑。

（四）船舶经营人在供油和使用燃油的过程中履行法定义务

在船舶供受油的过程中，采取管线连续取样。同时，可以多取一份样品以备日后双方共同送检。仔细查看供油单位提供的《油品质量检验报告单》，尤其是其中的含硫量检测方法、检验单位资质等。可以要求供油方将燃油送指定的专业检测资质单位检测，并出具检测报告。定时清理日用柜放残口位置的沉淀物。在海事管理机构抽样时，多提供几个取样位置取混合样品。如果船上只能从燃油日用柜放残口取样，尽量多放出一段燃油，避免下层沉淀导致含硫量偏高。使用燃油应履行法律规定的谨慎注意的义务，一旦发现燃油存在异常应及时送检确认燃油质量状况。船舶在控制区内不再使用超标的重油，改用符合标准的轻油，因此导致的差价也应纳入合同违约赔偿范围。