医疗机构PPP项目的风险分析及对策研究

张洪峰 马朝晖 陈晓艺 孟庆荣 张雅琪

(山东工商学院，山东 烟台 264005)

0 引言

PPP(Public-Private-Partnership)模式是Public与Private之间形成利益共享、风险共担的合作关系。我国大力促进PPP模式在公共建设中的应用，着力于减少政府的投资压力，给合作方带来收益，同时服务于公众。作为公共建设的重要组成部分，医疗PPP模式也成为一大热点，公立医院对于保障公民的健康起到至关重要的作用。同时公民对就医服务质量追求的不断提高，促进政府对医疗机构政策的不断改革，使得近年来医疗PPP快速增长，医疗PPP成为建设医疗机构的首选方案。医疗PPP模式的引入会带来怎样的风险，本文结合几个PPP模式现有案例联系医疗机构的特征给予风险分析，并浅谈对策见解。

1 风险分析

1.1 政府干预风险问题

地方政府有时为了辅助达成项目计划，会委派在职或已退休的政府工作人员加入医疗机构项目的协调运行，而他们在这方面的管理经验及技术能力有限，常年为政府工作的工作习惯容易加深政府主导的局面，可能会对其任务执行产生误导，影响项目运行。而过多政府人员的参与易形成政府干预的风险。且该PPP模式下的医疗机构基础设施主要为人民服务，严重的偏向政府方会导致项目发展不均衡，与最初方向产生偏差，不能做到利民便民，最终风险还是要由政府承担[1]。

1.2 法律与监管制度风险分析

PPP项目的法律制度不完善，因为没有明确的法律法规致使政府和民营资本出现许多细节上的冲突，例如“鸟巢”项目中利润分配不均衡问题导致了项目性质的改变。监管机制的缺失，在公立医院PPP模式的管理中，如若各个部门间出现矛盾，则应由哪个监管机构来解决问题并不明确。对财政监管不力，监管有多少漏洞就会出现多少“蛀虫”，例如“沈阳水务黑幕”事件的发生，不仅仅会涉及政府或者社会资本方的资金问题，还会使整个项目处于危险状态。对建筑物建设监管不力，“豆腐渣”工程的出现很大程度上取决于项目建设监管，一旦出现不合格的建筑物不仅是对PPP模式的否定，更可能波及政府的信誉。

1.3 回报机制设计不合理问题

项目回报机制即项目的收入来源。在PPP项目中，项目回报机制决定了社会投资者的回报方式及稳定性，是使PPP项目成功运作的关键。由于公立医院在不断加强其公益性的特点，其活动的准则便是社会效益，医院的盈利自然用于购置先进医疗设备、改善医疗条件等方面，促进医院的发展，而其相对的营利性便会相对较弱，所以公立医院的回报机制主要来自可行性缺口补助和消费者付费。政府付费过高或社会资本支出过大都会对项目造成影响，前者会增加政府对项目的支出成本，PPP模式的优点便无法充分展现；后者的成本回收期长，风险高，甚至投资者会亏损，致使社会资本丧失投资积极性，项目投资来源减少。而政府又会按照固定可行性缺口不足付费。同时，公立公共医疗卫生健康服务的规模在回报机制设计中也需要考虑[2]。

1.4 自然不可抗力下出现的问题

曾有湖南一家医院在20世纪末经国家计划委员会批准设立。西方的某跨国建筑公司成为中标者。项目初期进展良好，但这时因某些强国轰炸了南斯拉夫大使馆，对中国主权进行了实际侵犯。导致国际政治形势的急剧变化，投资方在中国融资失败。因此，项目公司未能在最终延长的融资期间内完成融资。最后，省政府回收了项目，最终导致项目的失败。在江苏省某医院的投资收益率在协商中遇到SARS，也是中断了建筑公司和政府的协议[2]。

2 对策研究

2.1 应对政府干预风险的解决方法

在医疗机构项目建设中，政府既是监督方，又是合作方，作为绝对权威应调整自己的主导地位，留给企业多一些权力，双方决策平等互惠，保证项目正常实施。关于决策管理方面，在委派政府方人员参与管理时，认真筛选备选人员，仔细考察其是否有胜任做好建设决策的能力，是否能契合项目利民的初衷完全为项目服务。且应尽量减少政府调来人员，防止决策偏向，将优势决策权充分交付在企业专业人士手中，高度服务医疗建设。双方建立监管机制，定期检查整改，规避风险。

2.2 法律与监督制度的解决办法

制定明确的法律法规，明确政府和社会资本方的权力与义务。建立完备的监管机制，我国的PPP模式建设正处于不成熟阶段，建立独立的监管部门在项目管理中能够更加明确监管职能的归属，成立独立的监管部门，由财政机关等协助制定该部门的规章制度并监管，明确划分各方的责任。实现公开的全民监督，建立独立专业的监管部门既不受参与该项目的政府部门管制，亦与社会资本方毫无关联。实现对社会资本投入、政府投资透明度的有效监督，设立监督信息公开渠道，实现全民监督。最后加大建筑物质量的审核力度[3]。

2.3 回报机制设计解决对策

2.3.1重视风险分配机制

理性分析并合理设置新建公立医院项目风险分配机制，要有清晰明了的补偿方式，避免因歧义产生后期争端，保障项目合作的可持续性，调动社会资本的积极性，提高公立医院PPP项目的效率和成功率，减少因风险造成的利益回报冲突。

2.3.2完善资本退出机制

新建公立医院项目完成后，社会资本方退出，此时应由政府指派相关单位办理社会资本与公立医院的项目移交，政府要在移交过程中做好监督工作，杜绝无政府参与情况出现，确保移交内容和形式的真实性，规范性，这样将利益冲突和资产纠纷减少，收益和风险才得以均衡。

在PPP模式中积极采取股权合作方式，由政府和社会资本方组建成项目公司，为充分保障社会出资方的资本回收利益，政府可选择少分红，条件允许也可不分红。

2.4 一般不可抗力的应对机制

1)免除履行合同。

在购买力评估设计合同执行过程中，因不可抗力致使一方不能履行全部或部分合同义务的，可以根据不可抗力的影响免除其全部或部分合同义务。

2)延长施工期。

在施工期或运营期发生不可抗力时，临时项目公司有权根据不可抗力影响延长施工期或运营期。

3)违约责任免除。

不可抗力条款生效后，受不可抗力影响的一方或双方约定的其他期限对本合同的终止或延迟不负责任。

4)费用补偿。

因不可抗力发生的费用，原则上，政府不会补偿大公司的额外开支。

5)合同终止。

如果合同期限较长，任何一方都有权终止合同。

3 结语

为顺应我国公共医疗建设的发展，实现经济效率和时间效率的提升、财务稳健性，扩大基础建设的投资资金的来源，建立公共部门的信用度，我国着手实施公共医疗PPP项目。据分析公共医疗PPP项目在我国仍处于初步实施阶段，公众利益是否能够得到保障以及民营经济体如何克服PPP模式所带来的困难都没有得到妥善的解决，因此应用范围有限，主要应用于医疗项目的基础设施建设，但是国家在总体上支持公共医疗PPP项目的发展。本文就公共医疗PPP项目下的政府干预风险问题、自然不可抗力下的问题、法律与监管制度问题和汇报机制设计不合理问题展开讨论，对风险产生的原因深入分析，寻求对应的解决方案进行完善，以促进公共医疗PPP项目更好的发展。