浅析我国城市更新的发展进程

杨 彧，程依博

(吉林建筑大学，吉林 长春 130118)

0 前 言

近年来，随着我国城市发展逐步由粗放式扩张转向内涵式增长、从增量开发转变为存量开发，城市更新已成为城市发展的重要手段。当前我国城市正处于从“旧城改造”向“城市更新”转变的过程中，面对产业升级转型和资源环境短缺的压力，我国的造城运动的热度相比前些年已大幅降温，北京、上海、深圳等一线城市的建设用地总量已接近或突破极限，人地矛盾突出、生态破坏严重、公共资源不均等问题不断涌现。本文对近年来我国城市更新发展演进过程进行系统梳理，理清近些年城市更新思路的变化，总结当前研究存在的问题，并展望未来我国城市更新研究的方向与重点。

改革开放以来，我国各地的城市出现了前所未有的发展变化，国内学术界人士普遍认为20世纪80年代初是我国城市发展的分界点。新中国成立以来，城市更新分为两个阶段：从20世纪50年代后期到20世纪80年代，城市的发展主要集中在旧城改造方面。当时城市更新改造的主要区域多为解放前人口密集、容积率较高的旧城区和环境污染比较严重、人居环境质量差的城郊棚户区，这些区域的住房问题、生态环境问题和交通问题在当时受到了国家和社会的一些关注。但是由于当时国民经济总量较低，经济环境较差，而旧城区城市更新需要的改造成本较高，更新活动一直未能有效进行，我国城市的更新一直处于举步维艰的状态，城市功能布局混乱、产业结构失调和人居环境质量较差等问题并没有得到根本上的解决；1980年以后，由于国家的政治体制、经济体制改革，整个社会形态逐渐发生改变，城市空间和城市功能布局也慢慢随之转型，在以经济形态为中心的社会大环境下，以物质形态更新为特征的大规模推倒重建模式成了更新的主要方法[1]。这种状况产生了一系列后果，导致国内大部分城市中心城区被过度开发，很多百年甚至传承千年的历史风貌建筑被破坏，也导致原有社会网络被破坏，应向综合、系统、渐进的城市更新模式转换。城市更新的优势在于，可以把城市作为有机生命体来认识，对于城市自身发展、起源、变迁的认知和剖析的透彻，有助于更清晰地了解城市更新运动中需要遵循或避免的一些方面。

1 我国城市更新的发展进程

与西方国家不同，我国城市发展目前尚处于城市化的初级发展阶段，城市更新改造方面的探索研究也相对起步较晚，落后于西方发达国家。新中国建立初期，由于国家的重心在于经济的发展与恢复，城市建设的重心主要在于生产建设，当时的发展目标主要以生产型城市为主。在过去的计划经济体制下，我国住区开发的主体主要是政府职能部门或企业本身，城市的服务对象一般为国家机关、企事业单位。在计划经济的粗放型模式的开发下，居住环境建设粗糙，建设质量不高。当时，国内兴起了由政府主导的公益性拆迁模式，相对于可持续的城市更新方法，这种模式在不同程度上呈现出计划分配、自给自足的封闭式特点。

改革开放开始之后，随着经济体制转型，我国才逐渐走上了现代城市化道路，大规模的城市更新运动才逐渐出现。市场经济为城市人居环境建设和城市景观风貌建设的发展带来了契机，使之进入了全面发展的新时期，城市更新理论的研究有了较大的发展，一系列权威论著和专题论著相继出版，成为设计者的守则。但由于中央与地方政府之间社会经济发展价值取向呈现“二元思维”特性，城市政府从盘活存量土地到进行大规模的城市更新，形成以增加财政收入为主的土地利用思维模式。拆迁模式从公益拆迁模式向政府主导的商业拆迁模式转变，在这场转变过程中，许多拆迁矛盾和问题产生。城市更新在城市政府作为更新发展主导、开发商间的利益关系、市场经济推动和公众参与等多种因素拉动下展开。

在我国，人们对于“城市更新”这一词汇的理解在很长一段时间内一直停留在对具体的物质环境的设计与改造。直到20世纪80年代，吴良镛教授在提出“有机更新”的理论才逐渐改变人们的观念。吴良镛教授对北京市旧城区的规划和建设进行了为期数年的研究，把北京城的实际情况与中西方多个城市发展历史和更新经验相结合，提出了“有机更新”的理论，在菊儿胡同的改造过程中，这一理论得到了充分落实。“有机更新”理论对我国大陆许多历史文化名城的发展都具有现实的指导意义。

我国城市更新发展进程更加具有其独特的特点和道路。我国城市更新发展历程有其独特的发展特征。其现代城市规划深受西方现代主义理论的影响。笔者从以下三个方面简述近年来我国城市更新运动的发展进程。

1.1 旧居民区(棚户区)的改造方面

从时间轴上看，我国旧居民区重建大致分为三个阶段。

从建国初期直至20世纪70年代，我国政府主要进行生产性建设，集中力量发展重工业，由于城市旧区既有土地存量低，可利用空间较为不足，再加上旧区基础设施陈旧、交通普遍不畅通等原因，当时我国主要建设项目大多集中在城市新区。解放初期，国家注重快速恢复社会经济生产，巩固新生的无产阶级政权，根本无暇顾及旧中国城市功能布局混乱、产业结构失调、生态空间破环严重、人居环境质量差等诸多遗留下来的城市问题。主要的城市建设工作集中北京、上海、天津等大型的经济政治中心，对待国民党统治时期已经千疮百孔的城市的态度也只能是做到最充分的利用，逐步改造。所以当时的城市更新主要是在解决老百姓衣食住行的基础上，着眼于改造棚户和老旧房屋，改善基本的市政设施，解决城市交通问题，以保证普通居民最基本的衣食住行等生存需求，解决大多数人的居住问题。[2]

从20世纪70年代开始，城市居民尤其是城市职工的住房短缺问题完全体现了出来，几年之间，对于居住区的建设和维护变得迫在眉睫。当时的新建住区主要集中在相对宽敞的城市新区。由于经济的逐步发展，城市人口的急剧上升，加之当时城市管理还没有形成比较完善的体制，在新的城市建设方面缺乏经验，导致在新兴的一些城市建设过程中出现了许多问题，大片的农田、绿地被非法占用，更可悲的是诸多经历了战火硝烟都得以保存的文物古迹遭到了严重破坏。城市中心区建筑密度大、容积率高，以当时的经验和能力基本无法对其进行改造和优化。因此，城市呈现出与发展规律相悖的“外新内旧”的状态。

改革开放以后，随着我国经济的飞速发展，我国的城市建设进程得到了快速提升。快速增长的人均收入作用于城市发展，城市经济水平飞速提升，但老旧城区建筑质量和环境质量的提升速度却被远远地甩在了后面[3]。困难也是机遇，随着土地政策的逐步完善，新兴的房地产业蓬勃发展，一幢幢高楼拔地而起，使城市一天比一天更加拥挤，可供开发利用的土地却越来越少。旧城区的改造在这种“内部因素”与“外部因素”的耦合作用下得到了新的发展契机。20世纪90年代以后，随着大批的农村人口拥入城市，城市人口数量急剧提升，我国居民对于城市住房需求达到了一个前所未有的高度。在市民刚需住房得到有效解决的前提下，我国城市更新运动以空前的规模和速度展开，在此之前存在的一些布局不合理、居住拥挤、混乱，交通堵塞、环境污染，市政设施不配套、老旧房屋较多等问题也得到了不同程度的改善。但是，由于城市结构固有的稳定趋向性和趋于原状的惰性特点，使这些历史性问题并不能在短期的发展内得到根本性解决。

1.2 历史街区保护方面

我国是一个古老的国家，大多数城市有着悠久的历史，各个城市均有其独特的文化风貌与城市景观特色。在以往的城市更新改造中，城市的历史沿革与文脉传承并没有被放在重要的位置，更新过程中缺乏对历史和文化的尊重，地域文化和地方风情的价值并没有得到重视。受到各种急功近利的旧城更新活动，致使历史文化街区、历史文化古迹和风貌受到不同程度的破坏。在大环境的影响下，城市的“国际化范式”快速替代了城市原本独特地域景观的地位，从而导致千城一面。

在诸多城市的逐步更新发展中，我们应该站到一个宏观的角度上，着眼于历史沿革与文脉传承，首先意识到文物古迹的历史性与重要性，去发现每个城市独有的历史文化风貌。在城市改造更新的过程中，实施者应该将文物古迹的修缮、老旧建筑的更新、历史街区的维护与我国传统文化在城市空间的延续、改良和再生融合在一起，在城市的更新和建设过程中，努力地寻找一种新型历史文化街区模式，将我国古老文化的传承与城市更新发展这两个方面做到完美融合。

1.3 城市更新管理方面

建国初期，我国的城市管理体系并不完整，需要解决的问题有很多，在城市逐渐发展的过程中，公民和政府积累了大量经验。从改革开放开始，我国城市更新管理体系逐步完善，许多问题在近些年的发展也都得到了解决，政府部门在城市管理的经验这一方面取得了长足的进步。但由于长期积累，我国实行的城市更新管理体制与城市行政管理体制相类似，依然带有强烈的自上而下的计划经济色彩，还存在着一些不足之处：城市行政管理机构责任划分不够合理，政府的干预和调控手段明显不适应城市的快速发展，这些不足之处影响着政府与居民、企业等各个部门之间的协调、沟通和共同发展，导致城市更新无法像预想的那样进行。

2 现阶段我国在城市发展更新进程中出现的主要问题及对未来的展望

经过了数年的发展，我国的城市更新发展已经取得了一定的成绩，但在发展过程中又出现了许多新的问题，目前存在的问题主要包括。

城市的功能布局、结构调整和空间重构应该将整个城市作为研究的对象，但在城市更新的过程中没有将城市作为一个有机整体考虑，单个具体的更新项目无法从本质上解决城市结构失调、城市布局紊乱、人居环境质量差，城市交通拥堵以及市政设施、公共设施利用效率低下等问题。

旧居民区改造过程中，由于巨大经济利益的驱动，城市更新目标以土地效益为主，目的也是一味地去创造更具经济价值的空间，更新方式以见效显著的拆除重建为主，这样的方法仅注重盘活存量土地和分配短期利益、缺乏长远的眼光和系统的规划，忽视人居环境质量、城市品质、功能与内涵提升的更新方法，给城市文化遗产保护造成巨大损失。

历史街区的更新改造与城市的功能布局和产业结构息息相关，在进行更新的过程中，不宜从单一的角度出发去考虑问题，目前已经完成或者正在进行的历史街区更新都或多或少地以商业利益为驱动，以经济价值为导向进行的更新改造过程中，目标的文化价值和历史价值被看做可有可无。这就要求规划者首先应该转变思考方式，变“规划制约”为“激发鼓励”，这样才能将历史街区更新引向一个正确的方向。城市管理过程中，规划部门、发改委、国土部门以及房产与民政等部门分别从各自领域开展工作，各部门之间缺乏总体的规划和协调，项目行政审批程序、复建安置资金管理，以及政府投资和补助等相关配套政策仍缺乏有机衔接。

城市更新不仅是城市发展过程中的一项建设活动，更是城市整体发展的调节机制。从城市发展的客观规律来看，城市发展始终在一个“兴盛-衰败-更始-再兴盛”的新陈代谢循环中，城市更新是一项综合性、全局性、政策性和战略性很强的社会系统工程，不应该只注重“增量“和”效率“，要秉持着人本主义的思想，以保护生态、改善民生、提高人民幸福感、提升城市品质、体现地域特色、注重历史文脉的传承、构建宜居环境为目的，实现城市更新和城市的综合发展。

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