对水利工程质量监督工作的思考

任 伟

(四川省都江堰管理局，四川 都江堰，611830)

前言

我国是一个农业生产大国，水利工程作为当前重要的基础设施类型之一，具有明显的战略特征，是保证粮食生产安全的基础条件，又与群众生活紧密相关。工程建设质量的好坏不仅关系国家资金是否得到有效利用，又关系国家粮食生产安全，还关系人民群众生活生产用水安全，直接影响社会稳定和经济发展。工程建设各单位属于不同的责任及利益群体，因此，为确保工程质量，就应该有行政的质量监督部门对参建单位的行为进行监督。在质量监督过程中就要处理好监督与被监督的关系，使质量监督效果达到最理想化，同时解决好管理体制不科学、监理单位与施工方合作不力、工程管理人员专业素质差、检测单位检测手段单一且容易数据造假等问题，而如何解决这些问题，强化质量监督，值得思考。

1 水利工程建设的特点

1.1 水利工程建设具有战略意义

水利工程建设是为了控制、利用和保护地表及地下水资源与环境而修建的各项工程建设的总称，主要用于控制和调配自然界的地表水和地下水，达到除害兴利的目的。水利工程建设对社会发展发挥着积极作用，除了灌溉、发电之外，还实现了防洪、城市供水、调水、渔业、旅游、航运、生态与环境等综合应用，产生巨大的经济效益，而且在能源危机、气候危机的大背景下，水电资源作为最丰富的绿色可再生资源，是我国发展的重要保障。水电资源的利用基本来源于水利工程建设，因此，水利工程建设是促进我国经济发展的需要，是改善生态环境的需要，是全面建成小康社会的需要，更是实现中华民族伟大复兴的重要基础。

1.2 水利工程建设与群众生产生活密切相关

水利工程自古以来便与群众生产生活息息相关，古有大禹、李冰治水，因势利导、科学治水，在中华文明发展史上留下了重重的一笔；今有三峡大坝、南水北调工程，在防洪、发电、灌溉、调水等方面为国民经济的发展提供了基础保障。水利工程建设一般分为基本建设工程和农田水利工程两大类，基本建设工程主要在于控制水流，防止洪涝灾害，并进行水量的调节和分配，以满足人民生活、生产对水资源的需要。而农田水利工程则可以促进当地农业增产、农民增收，发展农村经济，退耕还林，稳定自然生态环境。

1.3 水利工程建设是一个复杂的体系

水利工程的建设是一个复杂且专业性较强的体系，因为水利工程建设往往会牵涉建设地区的各行各业，比如财政、国土、林业、交通、环保等不同部门。水利工程服务于不同地区的广大群众，所以水利工程的使用功能和服务范围也会有更高的要求，需要辐射到环境保护、电力生产、农业灌溉、居民生产生活等不同的领域，同时还起到防洪抗灾的作用。参与建设的参建单位众多，如项目建设单位、勘察设计单位、监理单位、施工单位、质量检测单位、运行管理单位等，涉及的专业有水工、水电、水保、环保、电气、金属结构等，专业领域广。这是一个专业性强的复杂体系，所以在建设阶段需要得到全面的、有效的监督管理。

2 影响质量监督工作问题的原因

2.1 监督与被监督关系不顺

现在部分水利工程建设存在着监督与被监督关系不顺，监督不到位的问题。参建单位害怕质量监督单位检查，一听说监督检查就反感，认为监督工作就是鸡蛋里挑骨头、专门来挑毛病的单位等等；质量监督单位认为自己又不长期在工地现场参与工程建设实施，可最后还得对工程质量负责，在验收资料上签字，自己风险大，认为参建各单位有各自的利益在里面，可能存在欺上瞒下、偷工减料、应付检查等等，导致有些工程建设存在监督与被监督情绪抵触，应付检查，虚假资料等；个别监督人员也可能因为个人服务意识及业务水平不高，在执行监督过程中简单粗暴地搞一刀切，只用到了监督权力忘记了服务意识，最后导致监督者与被监督者成为了对立面。监督者态度强硬、处理手段粗暴，被监督者敷衍、哄骗、造假等无所不用，最后不利于工程建设质量管理。

2.2 管理体制存在问题

目前，我国水利工程的质量监督根据《水利工程质量监督管理规定》分为三级，即水利部设总站、各省自治区设中心站、地市州设监督站，各级按照管理层级分工有所不同。第一级、第二级国家大型工程可能存在的问题少些，因为该监督队伍均由水利部及省级水行政主管部分组建。第三级地市州的管理体制就存在问题，首先各地市州的监督队伍均由各地市州水利部门组建，隶属于水利局编制，服从水利局工作安排，而水利局又作为项目业主单位参与工程建设，管理的模式决定了监督效果的执行，这种下级监督上级的模式就会出现监督形同虚设，而这种既充当运动员又充当裁判员角色模式的运用，往往会导致行政交叉和职责混乱，监督执法出现错位或者是缺位的后果。其次，目前水利工程管理单位所采取的管理模式大多数参照事业单位的传统管理模式。管理经费主要来源于地方财政补贴，在国家取消行政性收费后，地方水利工程监督经费主要来自于地方财政补贴，各地市州财政能力又不一样，有些地方经费又不足，落实到具体项目经费上就更少；人员经费都是由水利部门自行解决，导致监督人员无法进驻监督现场、监督手段单一、无法开展监督检测等正常的监督工作，出现监督站不上工地只签字、不搞检测出报告的现象。

2.3 监理单位与施工方合作不力

水利工程施工建设过程中，监理单位和施工方是非常重要的两个角色，只有默契地配合才能保证质量。从本质上看，监理行业本身带有服务的色彩，除了要做好对施工单位的监督控制，还要排除一些来自技术方面的困难。而目前国内监理单位的专业能力不强，相关机制不够完善，在工作时列出的要求和方式也并不一定科学，施工单位在施工建设过程中又想节约成本，使利润最大化，就会存在方案优化的情况，这对监理单位的业务水平和技术能力又提出了更高要求，从而导致施工方和监理意见不协调影响整个施工质量。

2.4 水利工程建设质量监督人员专业素质差的问题

目前，我国的水利工程建设质量监督人员总体来说专业水平和能力比较高，但一些地市州，特别是偏远地区呈现出较为严重的人员素质参差不齐的问题，参与水利工程建设质量监督的人员通过水利部门抽调组成，人员混杂，对质量监督管理方面学习、了解不够，专业技术力量较差，对相关法律法规及工程管理经验都欠缺，导致监督落实不到位，执行规程规范不准确，出现监督偏差，从而影响工程质量管理。

3 强化水利工程质量监督的思路

3.1 加强监督行为的公开性、重视服务意识培养，处理好监督与被监督的关系

水利工程在建设过程中，参与的单位和人员众多，怎样处理好监督和被监督的关系决定着工程建设的成败。首先，质量监督单位作为行政监督单位要明确监督的法律、法规、规范等依据，做到有法可依、有规可循，我国现行的水利工程质量监督主要依据有《水利工程质量管理规定》《水利工程质量监督管理规定》等；其次，还应将监督的内容、方式方法及阶段告知参建方，以求各参建方理解配合协调，避免出现抵触或工作被动，比如开工前编制质量监督计划并做好监督计划的交底工作，在计划中就会针对项目特点明确质量监督依据、质量监督方式、施工准备的监督、施工过程的监督、工程质量的核备以及工程竣工验收的质量监督等工作内容；最后，质量监督既然是行政监督执法，代表政府行为，还应该具有服务意识，做到既监督又服务，不能单纯的一否了之、一返了事，比如在监督工程建设过程中不仅应及时纠正违规行为，同时还应加强对参建单位的技术性指导，做到监督和服务并存，最大限度的得到参建单位理解支持。

3.2 规范管理体制、增强管理手段

为避免水利工程建设过程中管理模式混乱，行政交叉和职责混乱，监督执法出现错位或者缺位的后果。首先，应解决体制问题，水利工程质量监督机构应与水行政单位分离，监督职责和水行政管理分开，监督单位不受地方水行政部门管理，接受上一级监督机构管理，质量监督人员可以参公管理，监督人员应全部专职，在此基础上项目监督管理原则上应采用上级监督下一级，不出现同级管理；其次，监督经费应由国家财政统一拨款，拨款作为专项资金，地方部门不得挪作他用，从而避免因地方财政情况不同，出现监督经费不足，避免监督工作不到位，影响工程质量管理。

在规范了监督体制后，监督行为还应增强监督手段，充分利用现代先进设备和技术，提高监督质量控制能力。水利工程的质量控制，是指对水利工程施工建设的主要成效进行具体而精准地检测与掌控，以此判断其是否与国家设定的水利工程施工质量标准相违背。为确保工程质量，目前水利工程质量监督对工程质量的认定主要采用施工单位自评、监理单位复核、项目法人认定，最后质量监督单位核备。那么质量监督单位对质量的认定依据是各方的评定结果及检测依据，但是这些都停留在自说自话的基础上。质量监督单位应该严格落实监督检测，并且检测单位应由质量监督单位确定，检测经费由质量监督单位支付，质量检测单位为质量监督单位负责，这样有利于参建单位不能出于自身利益考虑而对检测标准数据有所忽略。

3.3 加强使用法律法规的监督作用

水利工程是一个操作复杂、涉及人力物力财力多、工期长、施工难的项目，其中存在质量隐患也是在所难免。目前我国针对水利工程质量管理制定了很多法律法规，比如《水利工程质量管理规定》《水利工程质量检测规定》《水利工程质量监督管理规定》，以及每年不断修订实施的《水利建设质量考核办法》等，都是我国旨在创建水利工程使用法制建设的依据。正是得力于这些与水利工程项目管理相关的法律法规，才杜绝了参建单位肆意妄为，勾结贿赂，非法施工，为了金钱不择手段的恶行发生。所以，加强健全此方面的法律体系是十分必要的。当然，良好的法律条文需要得到积极地践行和遵守，才能增强法律的存在感和影响力，由此，用法律的监督也就尤为重要。

3.4 加强监督队伍的建设

在整个水利工程项目的建设监督过程中，现场监督人员居于核心地位，监督人员的专业能力和水平是影响监督工程质量的重要因素，因此，做好监督队伍的团队建设是保证监督工程质量的重要前提。首先，应加强监督人员的专业知识培训，要明确自己的工作职责就必须首先学习《水利工程质量监督管理规定》；其次，要学习水利工程建设的规程、规范，以便于在实际工作过程中得心应手。对监督队伍团队进行建设的过程中，必须建立人才的选拔机制，对其素质进行严格考核。因为现有的质量监督队伍中有很大一部分人员来自原水利部门，作为单位老员工可能会思想僵化、工作积极性不高，对这部分人员应一视同仁，并且要向社会遴选优秀的年轻人员充实到监督队伍，保证队伍的新老衔接，队伍的稳定、成熟、专业决定着监督工作开展的效果。

3.5 创新质量监督模式

水利工程质量监督工作中，实现管理模式的创新是一个具有时代性和恒久性的话题，在工程建设过程中可以运用一些先进的管理手段。首先，应规范质量监督制度，如都江堰灌区质量监督站对灌区制定的《都江堰灌区质量监督手册》，增强了对外质量监督的管理，让被监督对象及时准确知道自己该做什么；其次，对监督工作进行量化考核，通过制定相应的量化考核标准，对项目工作情况、监督计划的落实、监督任务的完成及质量问题的处理等进行量化考核，采取相应的奖惩措施，强化监督人员的责任感；再次，实行监督管理项目轮换制和交叉验收制，为了防止监督人员长期在一个项目上监督管理，受到参建单位的影响，应对项目监督管理进行轮换，既能减轻监督管理人员的压力，又能更好地保证监督管理的有效性，同时对工程监督管理实行验收交叉制，防止其他参建单位投机取巧，防止质量监督人员与参建单位违反规定合作，最大限度地保障工程质量。

4 结语

综上所述，加强对水利工程质量监督工作的思考，意义重大。质量监督人员需要明确水利工程的特点以及影响质量监督工作问题的原因；同时把握水利工程质量监督的思路——如加强监督行为的公开性、重视服务意识培养，处理好监督与被监督的关系、规范管理体制、增强管理手段、加强使用法律法规的监督作用、加强监督队伍的建设、创新质量监督模式等。