“后申遗时代”良渚古城遗址保护与发展的治理之道

骆 威 金晓伟

（浙江省文化和旅游厅，杭州 310013；中共浙江省委党校，杭州 311121）

一、“后申遗时代”的良渚课题

2019年7 月6 日，良渚古城遗址获准列入世界遗产名录，标志着中华五千多年文明史的实证得到了国际社会认可，极大增强了中国人民的文化自豪感、民族认同感和精神归属感。回顾申遗前后的历程，良渚一直得到中央和地方各级政府的高度重视。可以说，良渚申遗成功的全过程，凝聚了国家、省市区镇街村、各级部门的共同努力，体现了地方在治理模式上的积极探索。从良渚遗址管理区管理委员会的组建到协调统一、分工明确的文物保护工作体系的构建；从以《杭州市良渚遗址保护管理条例》为代表的一系列地方性法规出台到市、区、镇、村四级文保网络和文化文物、城管、国土、公安、宣传、旅游等单位联合工作和执法机制的建立，从立足于良渚文化研究的独立学科良渚学的建立到基于综合理念的良渚遗址考古与保护中心的落地；从探索建立大遗址保护补偿机制，到坚持“遗产保护工作让老百姓支持、成果让老百姓共享、绩效由老百姓评价”的共治共建共享的格局初步形成，良渚古城遗址在申遗成功的过程中，已逐渐开辟出一条具有中国特色的大遗址保护与发展之路。

因此，在“后申遗时代”，如何贯彻落实好中央和地方关于良渚遗址保护、利用、传承的系列重要精神，处理好良渚古城遗址保护和开发、中华民族精神传承和转化、文化自信和百姓获得感等关系，实现科学的、可持续的、高质量发展是当下最重要、最迫切的课题之一。

二、良渚古城遗址保护与发展的问题与挑战：从“治理”的维度切入

客观地说，良渚古城遗址的保护和开发、中华民族精神传承和转化、文化自信和百姓获得感等系列问题使“后申遗时代”良渚古城遗址的保护与发展问题变得相当复杂。这种复杂性在于，保护与发展两者虽是辩证统一的，但在某些具体情境中会存在明显的张力。譬如，大遗址保护与乡村振兴相结合时出现的“保护限制发展，发展破坏保护”的尴尬现象。［1]要想化解张力，就需要将良渚古城遗址的保护、传承、转化与发展等视为综合性、系统性的重大工程，纳入国家治理体系和治理能力的视野下加以思考。然而，以往有关良渚古城遗址的研究主要集中于考古、历史、文化、文物保护等领域，较少有学者运用治理的理论、思维和方法。这或许与过去的申遗工作较为需要专业方面的学术支撑有关，曾有学者指出了这一问题——“为申报世界文化遗产提供学术支撑，这只是考古工作在遗产保护中的一方面内容”［2]，但仍未跳出专业的视域。因此，在“后申遗时代”，运用现代治理的理论、思维和方法分析和解决良渚古城遗址的未来保护规划和高质量发展问题，继而为世界范围内的其他大遗址的保护与发展提供有效模式，具有迫切的现实意义和战略意义。

基于上述思考，笔者经调研发现，良渚古城遗址保护与发展存在的问题和挑战大致如下。

（一）治理体制不够健全

尽管杭州市已组建正区（副厅）级架构的良渚遗址管理区管委会，并在遗址的整体规划和保护方面发挥着重要的作用，但就目前而言，围绕良渚古城遗址的保护与发展所推进的大量工作依赖于政府主导的传统管理模式，导致治理体制呈现一元化的倾向，抑制了治理效能的整体发挥。纵向来看，省、市、区、镇街、村的合力还需加强，各层级之间的责、权、利有待理顺；横向来看，各相关单位之间存在力量分散、协调不畅等问题。与此同时，难觅市场主体和社会组织的身影，致力于保护宣传推介、产品创研开发的多元治理主体发育滞后。

（二）保护发展时有冲突

在“保护第一”的理念和要求指引下，良渚古城遗址区域各项设施建设非常谨慎，也相对滞后，保护、开放和利用三者之间在目标维度上存在较为明显的张力。调研中发现，良渚遗址核心区周边区域，有200 多户家庭因申遗而延迟获批翻修拆建住房。事实上，在二十多年的申遗历程中，遗址保护政策对当地民众的生产生活确实产生了负面影响。正如一些学者所指出的，建房、产业发展的限制以及经济收入增长缓慢，导致了某种“对立情绪”，其中既有对“限制”措施本身的抵触，也有对缺乏沟通诉求渠道的不满。［3]这种现实张力给良渚古城遗址的综合性、系统性治理提出了政府与市场、政府与社会的双重博弈问题。如何合理平衡良渚古城遗址保护与开发的关系，如何通过遗址的高质量发展促进地方发展和反哺民众，增强百姓的获得感和幸福感，如何发挥遗址社会效应和经济效应，成就中国大遗址保护的典范，都在治理层面对良渚古城遗址未来的建设发展提出了新的挑战。

（三）制度供给碎片化

受不同的政策背景、规划思路、职能属性和利益诉求的影响，目前良渚古城遗址在保护、开发与利用方面虽有拆迁、建房、补偿、产业发展、旅行社补贴等多种规范制度，但从内容上看，有的交叉重复，有的因部门管控手段差异而缺乏衔接，有的是一地一策，政策指标有所差异，未能给参与治理的多元主体提供统一有效的规范指引；从结构上看，横向不协调、纵向不衔接的碎片化制度供给无法形成“一张蓝图”，制约了良渚古城遗址治理工作的整体效能。总之，既有的制度供给表现出较为突出的部门特点，综合性、系统性不足，难以为后续的协同治理提供全方位、立体化的制度保障。

（四）基础设施配套滞后

良渚古城遗址面积达到14.33 平方公里，横跨良渚街道和瓶窑镇管辖区域，关于其保护、开放与利用的问题本质上是一个区域治理问题。区域的高质量发展，离不开基础设施的建设和完善，特别是能够进入整个城市的全域治理布局。由于保护是良渚古城遗址治理的逻辑前提，因而该区域在基础设施的配套建设方面受到大遗址保护的必然制约，面临旅游开发建设指标少、设施落地难，本地居民和外来人口的房屋住宅、投资厂房以及配套性公共服务设施建设滞后，地铁轨道交通没有直达、公路交通路线不够发达等现实问题。调研发现，杭州地铁2 号线良渚站（终点站）距离良渚古城遗址公园南入口约有7 公里的步行距离，虽可换乘B 支8 路和430 路两班公交车，但需额外花费几十分钟时间。这些现实问题无不与良渚古城遗址区域高质量发展的实际需求相冲突，对良渚古城遗址的治理模式及其创新带来了巨大挑战。

（五）文旅服务存在短板

文化和旅游服务的水平和质量是衡量良渚古城遗址治理效果的重要标准。调研发现，良渚古城遗址的文旅服务及其产品存在三个方面的短板：一是对遗产的突出重大价值的创造性解读不够深入。如何把中华五千多年文明史圣地的宏大格局展示充分、呈现清晰、阐述到位、宣传扩大，是接下来良渚遗址展示宣传的重要课题。二是良渚遗址公园的设计打造对普通大众的吸引力不足。由于土遗址的先天劣势，遗址现场展示的观赏性不高、震撼性不强，不容易给一般游客、访客留下深刻的印象。同时，良渚遗址公园和良渚博物院目前的参观游览模式以静态解读为主，缺乏可互动、体验式的旅游载体。调研发现公园内虽有以孩子为对象的玉器研磨、沙地考古等项目，但设计简单，吸引力不强。三是良渚古城遗址周边精品景点不足且分散，也没有与其他著名景点组成重要旅游线路，导致游客消费、住宿以及重游意愿较低。四是文创产品开发尚处初级阶段，公园内有一处售卖点，公园门口有两个商店，但里面关于良渚的文创产品不多，缺乏购买吸引力。

三、良渚古城遗址保护与发展的“五治”路径

以申遗成功为新起点，结合今后一段时期党和国家推进国家治理能力和治理体系现代化的目标要求，必须认真落实习近平总书记关于文化遗产工作的系列重要论述精神。同时，要牢固树立“大格局”“一盘棋”的思想，将综合性、系统性的治理思维嵌入未来建设发展的各项事业之中，坚持科学治理、可持续发展，创新良渚的“善治”“法治”“德治”“智治”“共治”的“五治”路径，切实解决良渚古城遗址保护与发展中的实际问题，真正把良渚建设成中华五千多年文明史的圣地、文化自信的高地，为中国和世界的大遗址保护与发展贡献可复制、可推广的“良渚模式”和“中国方案”。

（一）良渚古城遗址保护与发展的“善治”方向

一是全面把握“十八大”以来治国理政新趋势。“十八大”以来，党和国家面对新时期的复杂局势，加强治理能力建设，政府与社会、公民对公共生活进行合作管理的新型治理模式逐渐形成。对于良渚古城遗址的治理，“善治”既是手段，也是目标。必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，全面贯彻落实国家治理现代化发展要求，推进涵盖政治、经济、文化、社会、生态领域的治理能力建设，通过提升大遗址、文化遗产景区以及周边区域管理与服务的科学性、体验性、亲近性、有效性，以系统的、复合的、包容的、大众的现代模式替代简单的、单向的、强制的、被动的传统模式，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、考古持续、规划先行、公益主导的新型大遗址治理机制。

二是牢牢紧扣国家和地方重大战略谋划。坚持“以人民为中心”的发展理念，将良渚治理纳入国家和浙江省重大工程和重点工作范畴，解决良渚古城遗址保护与高质量发展之间的特殊治理难题。加强生态文明建设，改善遗址周边环境，实施乡村振兴战略，改善百姓生活，持续攻坚治水治气，保持环境监管执法高压态势，全力解决群众反映强烈的突出环境问题。健全完善生活垃圾分类体系，持续推进美丽乡村建设、大花园建设、小城镇环境综合整治、城中村改造，综合提升遗址周边区域环境面貌。通过推进区域的“放管服”改革、特色小镇建设、“三治”融合建设、文旅融合发展等，积极响应“一带一路”“大运河文化带”“长三角一体化”等国家倡议部署，协同推进以良渚古城遗址为核心的太湖流域良渚文化遗址资源保护与利用，深度参与长三角文化遗产保护合作和旅游合作，全面擦亮良渚这张金名片。

三是努力形成先进科学的治理共识。良渚区域的特殊地位和建设发展的特殊要求，对良渚古城遗址的治理提出了更高更新的挑战，而理念的认知和改变是首要的。要实现良渚区域的高质量发展，政府和社会必须要有大格局，所有参与良渚古城遗址治理的多元主体必须要有长谋划和新举措。一方面，政府要抛弃功利、生硬的管理模式，实现内部的纵横协调、综合施力，提升外部治理的效能和水平；另一方面，政府要善于引导社会和市场主体，培育民众的参与式治理意识和能力。所以，在全社会努力培育科学治理理念共识，是今后政府工作的重心之一，从而在制定政策、推行制度、实施项目、开展活动中，形成统一有效的力量来共同推进良渚现代化治理。应该精心培育并形成一种良渚治理的“共同体意识”，全社会和公众有更多的机会和权利，有更高的积极性和自觉性，参与良渚建设的各项事业，并监督治理决策和实施过程。

四是不断秉持敢想敢干的创新开放精神。良渚古城遗址的保护与发展必须坚持不断创新，只有创新，才能拓宽发展思路，解决现实瓶颈问题。关注国家文化遗址公园体系建设新方向，研究公共服务新需求，探索文旅融合新方法，实践社会力量参与新模式，积极运用数字化、大数据、云计算和物联网等全新科技手段服务遗址区域全产业链，为迎接5G 和AI （人工智能）时代的到来做好创新技术储备。同时，还必须坚持不断开放，坚持实践符合中国国情的大遗址保护利用方式，坚持提升公众、行业、社会、国家乃至国际的文化输出和文化服务能力，勇于尝试多形式、多途径的交流合作机制，力争在文化遗址保护、开放和利用各领域实现 “共谋、共创、共赢、共享”。

（二）良渚古城遗址保护与发展的“法治”保障

一是坚持政策引领。贯彻落实习近平总书记“共抓大保护不搞大开发”的方针，就要确保“保护第一”的治理原则。将“保护第一”的精神凝聚为所有多元治理主体的共同价值和行为基准，体现在法律法规和政策规范的制定上，落实到具体工作中。在坚持不改变遗址原状、不破坏遗址风貌、确保遗址本体安全的前提下，引导公众走进遗址公园体验良渚文明，感受良渚文化，共享保护成果，合理化解世界遗产保护和文明开放呈现之间的矛盾。但在制订、完善这套政策体系的过程中，还要考虑其他各种配套政策，比如产业政策、金融政策、招商政策、基建政策等。

二是强化规划统领。将综合性、系统性治理思维与良渚古城遗址在申遗成功后的发展规划工作相结合，坚持推进“多规合一”，统一规划引领，将近期发展与远期建设以规划的形式明确下来。［4]在《良渚古城遗址保护管理规划》《良渚遗址综合保护概念性规划》等相关规划的基础上，全面清理和整合杭州市、余杭区、良渚遗址管理区委员会、良渚街道、瓶窑镇以及文旅、交通、住建、农业农村、生态环境、民政等各部门在良渚古城遗址申遗前后围绕保护、开放和利用的各类规划，打破部门壁垒，有效统合职能部门职责，制定良渚古城遗址今后建设发展的统一规划。

三是深化改革保障。贯彻落实“最多跑一次”的改革理念，提升良渚古城遗址的治理效能，擦亮“金字招牌”，放大“申遗效应”。一方面，充分运用和借鉴政府在“最多跑一次”的改革中取得的各项成果，解决良渚古城遗址区域治理中存在的纵横协调、综合施力问题，实现治理组织机构、决策过程、协同机制的融合开放。另一方面，以增强游客、访客的获得感和体验感为导向，提升良渚古城遗址公园管理和服务水平，构建抵达、接待、参访、离开全流程的标准化服务作业模式；通过协同开发，推动良渚遗址公园、良渚博物院等遗址相关场所的资源共用、信息共享、平台共建，围绕遗址区域周边民生服务、政务服务、商贸服务、志愿服务、评价服务等做好功能集成，为民众提供一个便捷高效、服务贴心、值得驻足的高品质遗址公园环境和周边环境。

（三）良渚古城遗址保护与发展的“德治”先导

一是注重文化自觉，扛起责任担当。良渚古城遗址是中华五千多年文明史的实证，是中华民族文化自信最重要的考古学物证。保护良渚古城遗址，延续浙江文脉，向世人展示全面真实的古代中国和现代中国，是各个治理主体义不容辞的责任。要贯彻落实习近平总书记的重要批示精神，提升认识高度，提高文化自觉，扛起责任担当，探索保护实践。要全面贯彻“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的工作方针，切实加大文化遗产保护力度，推进文化遗产合理适度利用，使文化遗产保护成果惠及更多人民群众。

二是突出民族属性，弘扬优秀文化。良渚古城遗址是中华传统的精神标识和国家的文化名片，也是当代社会的文化坐标。良渚文化孕育的工匠、勤劳、智慧、勇敢、拼搏等精神，与我国社会主义核心价值观，与“求真务实、诚信和谐、开放图强”的浙江精神一脉相承。要进一步挖掘弘扬良渚文化的精神内涵，使这一中华民族基本的文化基因与当代文化相适应、与现代社会相协调，凝聚社会共识，让良渚文化的“根”与“魂”根植并传承给子孙后代，助力实现中华民族伟大复兴的中国梦，助力浙江现代化建设。

三是加强宣传教育，打造全国标杆。媒体、公众要共同努力，加强宣传，形成氛围，把良渚精心打造成为中华优秀传统文化宣教基地、科普教育基地、青少年爱国主义教育基地。以创建“全国研学旅游示范基地”为目标，针对科研考察团、研学团等不同类别的群体设计专项产品，实现研学游方案的差异化和多样化。串联周边酒店、餐饮资源，实现“吃住学”一体化，将良渚古城遗址打造成国学教育宣传、企事业单位文化建设、机关党建活动的重要目的地。与党校、高校、中小学广泛开展教学合作，打造线上线下精品课堂（程），满足受众“菜单式”定制互动体验项目，纳入院校第二课堂教学体系。

（四）良渚古城遗址保护与发展的“智治”支撑

一是智慧治理打造展示样板。顺应以多元化、跨学科、跨平台、跨国界合作共赢及可持续健康发展为特征的世界文化遗产数字化发展趋势［5]，结合杭州打造“全国数字经济第一城”的目标，利用政府数字化转型优势，探索以数字经济赋能古代文明、现代遗址，开展智能集成场景应用与试验，推动良渚古城遗址区域数字化、智能化、网络化转型。加快推进“智慧城市大脑”在遗址区内的场景化运用，将遗址区域视频监控系统、人脸识别系统、物联网系统、智慧体验系统等的全面升级改造与区域“智治”建设协同起来，打造以遗址公园为核心、以良渚古城遗址为范围的“感知泛在、研判多维、结构扁平、处置高效”的良渚遗址智慧化治理平台。

二是创新服务催生新型业态。充分发挥杭州经济发展优势，紧跟产业发展趋势，创新互动体验形式，围绕良渚文化精神内核，创新政企合作开发模式，引入第三方参与或者主导良渚文创、景区运营、商业运营、品牌建设、宣传推广、会议会展、文化演艺、大数据建设等，催生新的服务业态和产业形态。通过技术创新、模式创新、服务创新、业态创新等探索良渚古城遗址高质量发展的“智治”路径。

三是加强人才建设智力高地。良渚古城遗址现代化治理需要大量的人才。要引智、育智、留智相结合，全面发挥“智治”对良渚古城遗址高质量发展的支撑作用。要牢固树立人才优先发展理念，做好区域引智工作。针对良渚古城遗址发展急需的考古类、博物馆类、文化产业管理类、旅游管理类、创意设计类等人才，各级政府要合力优化高层次人才引进政策，提供绿色通道；同时，要立足自身实际，以治理中的实际问题和需求为导向，创新培训机制和管理机制，提升多元治理主体的综合素质和业务水平，完善既有人才治理结构。

（五）良渚古城遗址保护与发展的“共治”格局

一是省、市、区三级唱好良渚发展的“大合唱”。建立省、市、区三级协调推进良渚古城遗址发展的机制，推进省、市、区三级治理平台的互联互通。省、市有关部门要加强对区级部门的指导和支持，助推良渚古城遗址周边区域协调发展，指导良渚调整完善遗产保护区划和发展规划，加强区域周边与通达的交通建设和设施配套建设，加大良渚古城遗址的考古发掘力度，组织全省专家深入研究良渚文化的人类学、政治学、经济学、哲学、美学价值。要整合省、市、区宣传力量，加强国际合作交流，推动良渚文化走进大众、走入生活、走出国门。

二是各相关部门共解良渚发展“小梗阻”。余杭区各级各部门要进一步加强协调联动，充分发挥自身职能作用，形成齐抓共管工作合力，共解发展“小梗阻”。一方面，以探索良渚古城遗址公园的未来建设路径为契机，共同研究良渚国家考古遗址公园与大径山乡村国家公园抱团发展、融合发展的可能性和可行性，努力实现两大主题公园的强强联合、优势互补，为余杭区纵深推进全域美丽打造样板。另一方面，注重良渚古城遗址公园先期建设对遗址保护区域协调发展的带动示范作用，整合区域内各部门、单位的建设资源，引导属地镇街围绕遗址保护、开放和利用，将大遗址保护利用有机融入当地公共教育、小城镇建设、新区发展、美丽乡村建设、文旅产业发展，积极推动余杭大良渚区域的经济转型、跨越发展。

三是文旅产品服务实现良渚发展“金镶玉”。充分利用和发挥良渚古城遗址的吸引效应、集聚效应，在遗产区周边乡村打造文化旅游集聚区，推动农文旅融合发展，带动周边乡村旅游、民宿经济、民俗文化业态发展，让遗产地原住民及周边居民共享保护成果。要串珠成链做好文化旅游“联动”文章，以良渚国家遗址公园为核心，共同推进太湖流域和钱塘江流域良渚文化遗址资源保护与利用，打造长三角大良渚文化圈；围绕打造“世界文化遗产群落”的设想，联合西湖、大运河世界遗产，串联以世界遗产为主线的精品旅游线路；整合遗址公园外围良渚博物院（美丽洲公园）、瑶山遗址、水利系统遗址等独立片区及美丽乡村等资源，把分散在区域内的展示点串联成精品路线，实现旅游资源最优配置、最大利用；以建设全国文旅融合样板地为目标，加快推进良渚文化艺术走廊建设，着力打造集艺术创作、文物收藏、文化展示、人才培养、创意设计等于一体的文化大走廊，丰富区块旅游产品供给；发展“旅游+演艺”，打造视听震撼、穿越古今的高水准艺术盛宴，加深游客对良渚文化的认识和认同，同时为遗址公园后续发展注入鲜活动能。

四是调动各方力量共绘良渚发展“同心圆”。可以围绕良渚精神传承和保护发展，设立荣誉奖项，奖励全省范围内为良渚文化传承发展做出突出贡献的单位和个人。推进多元化宣传推广机制，邀请世界级媒体资源探访良渚，拍摄良渚遗址纪录片，进行专题采访报道。可以通过联合国教科文组织邀请世界各地文化遗产集聚良渚，开展文化交流研讨，共同见证中华文明起源。依托北片美丽乡村和文创企业，打造踏春节、农耕节、丰收节、美食节、音乐节等活动，以节促旅，吸引年轻群体。培养社会公益组织和志愿者队伍，整合团委、行业协会、高校学生、党建联盟、属地村社等志愿者资源，开展公园志愿者招募工作，建立一支能公益讲解、秩序维护、交通疏导、医疗服务、垃圾分类等服务项目的高素质志愿者服务队伍。加强行业协会建设，发展遗产保护、推介宣传、旅游产品开发、历史文化研究等民间协会、基金会、社团组织，共同参与良渚古城遗址治理。

结 语

“善治”“法治”“德治”“智治”“共治”的“五治”路径，为“后申遗时代”良渚古城遗址的保护与发展提供了破题之策。当然，对于中华五千多年文明史的圣地良渚古城遗址而言，“五治”路径的贡献显然不止于此。《良渚共识》（2019）充分说明了良渚古城遗址在国内大遗址领域内的重要地位。因此，应当看到“五治”路径的价值实际上不局限于良渚古城遗址本身。一方面，它从地方治理的维度对我国其他区域内拥有大遗址的场域提供了可复制、可借鉴的“良渚模式”；另一方面，它将超越“良渚模式”，在把良渚建设成为世界级的文明、文化、历史地标的基础上，为世界范围内其他大遗址的保护与发展提供了有效的“中国方案”，贡献成功的“中国智慧”。