三峡库区生态清洁型小流域评价体系研究与应用

陈 敏，孙 宇

（长江水利委员会长江流域水土保持监测中心站，湖北武汉 430010）

三峡库区是长江上游的水源涵养区，也是长江中下游重要的生态屏障，其生态环境的优劣，不仅关系到三峡工程能否长期安全运行和发挥效益，也关系到整个长江流域的生态安全与经济社会的可持续发展。近年来，三峡库区支流水体污染严重，大量泥沙进入库区淤积，导致水体富营养化风险增高。同时，库区内山高坡陡，人多地少，人地矛盾突出，水土流失严重，直接影响水土资源的可持续利用。加快三峡库区生态清洁型小流域建设，不仅对三峡库区水质保护、水土流失控制至关重要，而且也是保障国家生态安全，建设资源节约型、环境友好型社会的必然要求，是一项快速推进生态文明建设、全面提升水土流失综合防治水平的重要举措。十九大报告明确提出，要把我国建设成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，加大生态系统保护力度，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，为三峡库区生态清洁型小流域的综合治理和水土保持事业的快速发展提供了重要机遇和有利条件。

生态清洁型小流域建设是对传统小流域治理的创新和提升，是我国保护水资源、减少水土流失、控制面源污染、建设社会主义新农村、实现区域经济可持续发展的重要举措。小流域作为水源汇集的最小单元，是保护水源的根本着力点和落脚点，是维护良好生态系统、保护水土资源的基本保障。构建生态清洁型小流域能够有效防治水污染、面源污染，明显改善流域水质，快速恢复水环境，针对性治理土壤污染问题。本文结合生态清洁型小流域建设的必要性和面临的突出问题，对三峡库区生态清洁型小流域的评价思路和推广应用进行探讨，以期为长江流域的水源保护、土壤治理和水土保持工作提供参考。

1 建设的必要性

（1）三峡库区生态清洁型小流域建设是保障国家生态安全的必然要求。三峡库区是国家生态屏障的重要组成部分，为保护库区水质、削减入库污染负荷，应率先实行生态清洁型小流域建设。针对性地采取预防保护、监督管理、综合治理措施进行生态建设和水土资源保护，有效防治水土流失灾害，实现生态系统良性循环，为国家生态安全提供有利保障。

（2）三峡库区生态清洁型小流域建设是人与自然和谐共生的要求。生态清洁型小流域建设是以水资源保护为中心，按照“山水林田路”统一规划，“拦蓄灌排节”综合治理的思路，从源头上治理水土流失、防治面源污染，提高生态自我修复能力，保持水土资源的良性循环和可持续利用，是落实治水治土新方法、改善生态环境的重要举措，也是保护三峡库区人民生命财产安全和社会经济可持续发展的必经之路［1］。

（3）三峡库区生态清洁型小流域建设是发展经济、脱贫致富的需要。通过大力开展水土保持生态建设、生态清洁型小流域综合治理、土地整治等举措，增加林草面积和质量，提高土地生产能力和植被覆盖度，将跑水、跑肥、跑土的“三跑田”变成保水、保肥、保土的“三保田”，促进粮食增产，有效解决贫困问题，推动经济健康稳定发展。

（4）三峡库区生态清洁型小流域建设是社会主义新农村建设的重要组成部分。生态清洁型小流域建设作为传统小流域治理的创新和拓展，是在继续做好水土保持、改善农业生产条件的基础上，有效调节农业产业结构，促进新能源发展，加快三峡库区新农村建设的步伐［2］。

2 面临的突出问题

在三峡库区生态清洁型小流域建设推进过程中，虽在建设原则和方法、管理机制、实施效果等方面取得了一定进展，但由于实际应用时期较短、各项技术和管理模式还不成熟，尚无明确的国家规范和建设指标参照，造成目前全国生态清洁型小流域建设的深度比较有限［3］。三峡库区自然环境先天脆弱、耕作方式落后单一、农民缺乏生态观念和水土保持意识，造成水土流失进一步加剧，与我国推进生态文明建设、提高生态文明水平的要求仍有很大差距。当前生态清洁型小流域面临的突出问题，主要表现在以下几个方面。

（1）地方标准缺乏，评价体系待完善。目前仅有的SL 534-2013《生态清洁型小流域建设技术导则》未结合地方生态环境突出问题和治理目标，且构建思路单一、技术力量单薄，缺乏具有地域特点的治理模式。生态清洁型小流域治理效果评价指标倾向于选择土壤侵蚀、面源污染、植被覆盖、水环境监测、生物多样性等生态环境指标，较少涉及社会效益、经济效益指标，缺乏对生态清洁型小流域整体性的评价［4］。

（2）投资渠道单一，治理效益待加强。三峡库区生态清洁型小流域的建设由政府与水利部门牵头，引导整合其他部门资金投入开展建设，资金有限且渠道过于单一，导致监测设备购买资金不足，无法及时推广先进技术，治理效益不显著。因此如何引入社会资本，如何引导多方力量参与小流域建设，形成“谁投资、谁受益”的良性循环，是未来生态清洁型小流域研究与实践的重点之一［5］。

（3）管理制度匮乏，有效监管难实现。三峡库区目前生态清洁型小流域建设由水利部门一家监管，侧重于治理成果的考核和督察［6］，忽略了小流域建设的过程管理和资金管理，缺乏系统的运行管护机制和多指标管理考核制度，亟需统筹规划小流域建设监管制度，健全长效管理机制［5］。

（4）技术创新不足，群众参与度待提高。三峡库区生态清洁型小流域建设涉及范围广、工程多、要求高，传统技术已不能满足生态清洁型小流域建设的高标准要求，亟需加强理论体系与构建技术的研究，创新开发自动监测设备，以达到高效监管和资源循环利用的治理目标。三峡库区部分区域社会发展水平较低、农民观念落后，加上政府对水土保持的宣传教育力度不够，导致当地居民水土保持和水源保护的意识薄弱，参与生态清洁型小流域建设和管理的积极性和程度有待提高。

3 评价体系探讨

3.1 治理效果评价指标

为评价生态清洁型小流域的治理效果，需要建立小流域治理的评价指标体系。可根据不同地区的地形条件、气候条件、社会环境对评价指标体系进行调整，要求能够从坡面地块、沟道、村庄等全方面评价小流域的生态清洁度和生态环境状况。目前，除北京等少数城市颁布了地方标准外，我国其他生态清洁型小流域评价体系的构建区域均未形成因地制宜的评价标准。针对三峡库区生态清洁型小流域评价指标体系的构建，应在系统总结分析国内生态清洁型小流域试点建设工作经验的基础上，围绕当地生态环境面临的突出问题和矛盾，针对各级支流、生态屏障等生态定位，人居环境、环境保护区等环境要求，水源区、库区等社会服务，人居密度、劳动力储备、劳动力素质等人民需求综合考量，制定符合三峡库区要求的评价指标体系。

长江上游三峡库区地属温湿的中亚热带气候，气候受峡谷地形影响十分显著，年平均降雨量在1 000～1 400 mm 之间，受长江及其支流的强烈冲刷和侵蚀，库区形成了峡谷深切、山谷陡峭、地形破碎的三峡地貌，库区土层贫瘠，坡耕地水土流失严重，导致库区自然环境先天脆弱。由于地理环境限制和大规模移民等原因，造成三峡库区长期存在人口密度高且分布不均，耕地数量少且质量差，商品经济不发达且人均收入低等突出问题［7］。针对三峡库区的降雨条件、特殊地理环境以及作为库区的功用，以国内外生态清洁型小流域试点建设工作经验和北京等其他地方标准为基础，按照坡面地块、沟道和村庄3 个部分构建指标体系，共包含16 项指标，如表1所示。

3.2 政府管理考核指标

生态清洁型小流域的治理和建设，需要各级政府加强对水土保持工作的统一领导，实行最严格的水土资源保护制度、目标责任制和考核奖惩制度，将水土保持工作纳入本级政府的国民经济和社会发展规划及年度计划，将生态清洁型小流域治理成效纳入政府管理绩效考核中。地方政府管理是生态清洁型小流域治理不可或缺的因素，由地方政府牵头，上下协调，整体推进，水利、水保、环保、林业、国土等部门分工协作、统筹规划，逐步引导群众参与，才能保证小流域治理的可持续性和完整性［8］。政府部门要严格划分小流域治理中各相关部门职责，实行目标责任制，将生态清洁型小流域的治理成效与单位绩效考核及政府领导班子考核紧密联系，建立奖惩严明的考核制度。如水务部门负责水土保持规划编制、生态清洁型小流域建设、监督管理与执法、水土保持监测评估等工作；发展改革、规划、国土、农业、园林绿化、市政市容、环保、住房和城乡建设、质量技术监督、教育和财政等有关部门，要求按照各自职责做好相关工作，同时配合政府在全社会广泛开展生态清洁型小流域建设、预防和治理水土流失的宣传教育活动，进一步探索生态清洁型小流域建设的措施体系，形成多目标、多功能、高效益的综合防治体系［2］。生态清洁型小流域政府管理考核具体标准及权重如表2所示。

表1 生态清洁型小流域评价指标

表2 生态清洁型小流域政府管理考核指标

3.3 生态恢复考核指标

生态清洁型小流域能够涵养水源、美化环境，提高当地水生态环境的稳定性，良好的生态环境也会促进小流域内生物群落的多样性，两者相辅相成，相互影响。从生态恢复指标上对生态清洁型小流域进行评价，可以直接反映生态清洁型小流域的治理效果。生态恢复指标作为评价指标的补充，一般不作强制性要求，主要用以完善生态清洁型小流域建设评价指标体系。生态清洁型小流域附加生态恢复考核指标如表3 所示，其中，物种丰度、饮用水水源达标率评价方法按照政府管理考核指标评价方法；面源污染防治评价、村庄环境评价、生态稳定性评价利用专家打分法评分。

3.4 评判标准

综合对各学者关于生态清洁型小流域研究中发表的报告及法规进行描述分析，共计提出了30多个评价指标。为了定量与定性的综合评价生态清洁型小流域，可根据国际与国家通用的法定标准，按照一定的分值赋予相应的可量化标准，如小流域出水口地表水环境质量、河沟道淤泥含量、河沟道淤泥总氮磷含量、土壤侵蚀强度、耕地保有量、土壤环境质量标准和化肥施用强度等。根据三峡库区实际情况与多年研究成果，对各指标按照比值大小赋予分值，如物种丰度、饮用水水源达标率、水土流失综合治理率、面源污染削减率、村庄污水处理率、工业污水达标排放率、村庄生活垃圾无害化处理率、规模养殖污水处理率、村庄防洪达标率、河岸带植被覆盖率、清洁能源利用普及率和林草面积占宜林宜草面积比率等，然后对各指标量化分值采用0～10 范围的连续数表示。参照对流域健康指数的评价标准，采用多层次的评价指标得出小流域生态指数的计算公式：

表3 生态清洁型小流域附加生态指标

式中，Ai为子目标层内第i个子目标权重；Bj为第j个指标在该子目标下所占的权重；Pij为子目标下第i个子目标层下选取的第j个指标无量纲的分值；m为子目标的个数；n为指标个数。

4 推广应用

生态清洁型小流域建设具有艰巨性、长期性、普惠性和公益性的特点，决定了生态清洁型小流域的构建必须依靠政府、市场和经济合力建设，发挥政府的组织引导作用，广泛吸收社会资本，充分调动社会各方力量才能真正取得实效。生态清洁型小流域的建设和可持续发展，需要结合区域地理环境和当地生产条件才能达到最佳治理效益，其治理模式不能仅仅建立在措施的建造和布置上，还需要结合长期的运营管理和强有力的监管力度，必须具备科学的治理体系、系统的运行管护机制和多指标的管理考核制度，脱离科学客观的治理模式和长效监管机制很难获得成功。结合当前三峡库区生态清洁型小流域建设面临的突出问题，及新形势下生态清洁型小流域的建设要求，对三峡库区生态清洁型小流域评价体系的推广应用提出一些思考。

4.1 吸纳社会资本，保障资金来源

除由政府与水利部门牵头外，引导整合其他部门资金投入开展建设，发展农村经济、小流域经济形成良好自循环的传统模式外，还需广泛吸引社会资金，多方筹措加大投入，多渠道解决建设资金不足的问题，保障生态清洁型小流域建设的资金来源，典型的引资开发模式如图1 所示。政府可以引入部分农业项目，如农业生态园建设、景观湿地建设等进行政策扶持，并进行配套基础设施建设，建立区域供销社模式引导农业生产，发展庭院经济、立体养殖和土地承包制，将产生的经济效益重新投入到生态清洁型小流域建设的推进和运营管理中，并逐步发展旅游业，促进供销社发展。政府在引资开发模式中需提供政策扶持、技术支持和市场引导，促进生态清洁型小流域治理的良性循环。

4.2 加强科学研究，创新技术体系

生态清洁型小流域治理体系涉及工程建设、调查监测、污染处理、管控调节等内容，每项内容均需保证有稳定的科研资金投入，加强科学技术研究力度，改进创新技术方法，为生态清洁型小流域的科学构建和长之有效的运营管理提供技术支撑。积极与科研院所、重点高校开展合作，研制推广无人值守或管护水平低的自动化监测设备，开发成本低廉、资源循环利用的污水垃圾处理技术、清洁施肥技术和新耕作技术，并将GIS技术、无人机航测技术与数字化、模块化的管控理念相结合，科学构建管控调节体系，实现运营管理数字化、模块化、标准化，以达到最大治理效益。加强科学研究、创新技术体系，可明显提高生态清洁型小流域科学治理水平，对减少面源污染、控制水土流失、减轻生态负荷、改善生态环境具有直接意义。

4.3 完善政策标准，健全管护机制

图1 引资开发模式

坚持以人为本、统筹兼顾、可持续发展的治水新思路和坚持人与自然和谐相处新理念的提出与推进，要求充分发挥政策的支持、保障作用，尤其注重规章、规范、地方标准的颁布和完善。各地方政府要以《中华人民共和国水土保持法》和《生态清洁型小流域建设技术导则》为依据，系统总结和分析国内外生态清洁型小流域试点建设工作经验，针对地方生态环境现状及面临的突出问题，结合生态清洁型小流域建设个性化目标，因地制宜地制定生态清洁型小流域建设相关的规章、规范性文件和地方标准。生态清洁型小流域建设是一项关于水源保护、群众移民、污染物排放、运营管理、治理工程监管等内容的系统性工程，涉及面广、措施布局分散，实行目标责任制，落实管护责任，明确运行维护与监督管理责任主体，加强水土保持法和水污染法的执法力度，健全生态清洁型小流域长效管护机制，改革干部政绩考核指标，是生态清洁型小流域建设顺利实施和正常运行的重要保障［9］。同时利用3S、计算机技术加强生态清洁型小流域管理系统建设，创新生态清洁型小流域运行管护机制，实现预防保护、监测监管等业务的网络化管理，促使生态清洁型小流域的建设和管理向定量化、立体化、动态化、精细化转变。

4.4 鼓励合力建设，帮扶群众参与

生态清洁型小流域建设要充分发挥政府的主导作用，有效整合水利、水保、环保、国土、林业等多个专业，按照规划统一协调运作，建立政府主导、农民参与的互动机制，帮扶群众积极参与，合力建设集生态、景观、休闲、娱乐为一体的生态清洁型小流域。政府制定群众参与办法，在“建设前期、工程实施、后期管护”等环节提供全方位政策扶持、技术支持和市场引导，充分尊重群众发展意愿，鼓励群众全程参与规划设计和建设运营，采用招标制广泛调动群众参与积极性，成立群众自我管理组织，让群众真正成为生态清洁型小流域建设的“建设主体、管理主体、受益主体”，确保生态清洁型小流域建设直接服务于群众［9］。同时加大生态清洁型小流域建设成果宣传力度，肯定生态清洁型小流域治理的成果效益和可发展性，营造良好的全民参与社会氛围，吸引更多的社会力量和资本参与小流域建设管理。

5 结 语

本文提出的三峡库区生态清洁型小流域效益评价体系，是以其他地方标准为基础，结合三峡库区生态环境现状和生态清洁型小流域建设目标制定的，增加的政府管理考核指标是落实目标责任制、践行干部政绩考核的重要体现，评价指标体系的提出和完善，可以弥补以往只重视生态效益，忽略经济效益、社会效益的不足，体系更加注重整体性、高效性、目标性，可为实现生态清洁型小流域的可持续发展提供了参考依据。

生态清洁型小流域建设的推广应用，不仅要求在技术和管理上落到实处，还需要不断增强体系适用活力，积极探索具有地域特色的推广模式。以引资开发模式积极吸纳社会资本，因地制宜制定地方标准，加强组织领导，做好顶层设计，鼓励合力建设、实施精细化管理，形成适合区域特点的生态清洁型小流域推广应用模式，是新形势下生态清洁型小流域发展推广的重大趋势。