江苏农业政策性保险发展现状、问题及对策

王晓芹/江苏省农村经济研究中心

赵红彬/江苏省农业农村厅

农业保险是贯彻落实乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展的重要举措。 2019年5月29日，中央深改委第八次会议专题讨论农业保险高质量发展问题，进一步明确农业保险“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则，扩大覆盖面，提高保障水平，拓宽服务领域，优化运行机制，完善大灾风险分散机制，加强基础设施建设，规范市场秩序，实现高质量发展。农业保险经营具有投入大、赔付率高等特点，对其进行保费补贴、税收减免等是我国农业支持保护体系的重要内容之一。它是转移风险、减少经济损失，保护农民利益的最后一道屏障，有助于稳定农业发展、保障农产品供给。目前，农业政策性保险在有效发挥经济补偿作用的同时，在功能目标和服务质量等方面也面临一些新的形势任务。

江苏农业政策性保险的基本情况

发展历程。江苏农业政策性保险从20世纪初开始探索实践。2004年中央一号文件，首次提出“加快建立政策性农业保险制度”。2005年江苏率先开展以水稻、小麦、水产养殖为重点的农业保险试点，之后江苏每年的一号文件均对农业保险提出政策性要求和部署。2006年，省财政投入700万元以项目形式支持淮安、苏州开展农业保险试点，主要用于补贴农民保费以及建立农业保险风险基金。2007年，省财政安排专项资金在全省实施农业保险保费补贴，确立农业保险政策。水稻、小麦等农作物保险全面实行，探索生猪、能繁母猪等畜牧业保险。为提高保险机构市场信心，推进农业保险快速发展，结合当时实际，2008年省政府正式在全省推行“联办共保”农业保险发展模式。2008～2015年，省政府办公厅每年发文指导全省开展农业保险工作。省委省政府先后出台《关于加快发展现代保险服务业的实施意见》《关于落实发展新理念推动农业保险迈上新台阶的指导意见》等文件，推动农业政策性保险增品、提标、扩面，实现农业高质量发展。

发展特点。目前，江苏农业保险省级以上财政补贴已涉及种植业、养殖业、高效设施农业、渔业、农机（具）5大类，48个险种，市县还探索了一些地方特色农业险种。2019年，全省农业保险保费收入38.05亿元，为参保农户提供风险保障1570亿元；各类农险赔付30.84亿元，受惠农户367万户次。总量上呈现三个特点：一是农业保险规模逐步扩大。保险覆盖面从传统的种植、养殖业向高效设施农业等延伸，省级及以上补贴险种由2007年的11个增加到2019年的48个；2007～2019年，农业总保费收入年均增长率为18.32%；2019年总保险金额比2007年增长近12倍。二是财政投入不断加大。中央、省市县等多级财政增加补贴，2007～2019年，财政保费补贴比率为73.32%；2019年财政补贴资金是2007年的8.28倍。三是农业保险的普惠性凸显。总赔付金额基本处于上升趋势。赔付率2019年达到最高为81.17%，2007～2019年平均赔付率为54.79%；2019年受益农户数量是2007年的4.31倍。结构上呈现两大特点：一是保险收入主要集中在种植业、高效设施农业。主要种植业保费收入比重呈下降趋势；主要养殖业、高效设施农业保费收入比重则稳步上升；农机（具）和渔业互助保费收入比重呈下降趋势。一方面是种植业的生产面积大；另一方面，农业产业结构调整，种养殖多元化，高效设施农业组织经营水平高同时投入多，保险需求更旺盛。二是财政补贴主要保障养殖业、种植业、高效设施农业。主要种植业财政补贴比重较平稳；主要养殖业、高效设施农业财政补贴金额比重基本呈上升趋势；农机（具）财政补贴比重有起伏，渔业互助财政补贴比重增加。

江苏推进农业政策性保险发展的主要做法

创新扩展保险种类。一是从保成本向“保价格、保收入”转变。各地积极探索农产品价格保险、收入保险、指数保险等农业保险险种。2018年，徐州市试点开展大蒜品目标价格保险、收入保险、土地流转履约保证保险和“玉米保险+期货”试点。镇江市先后开办稻麦补充商业保险、林木商业综合保险、森林火灾商业险、茶叶低温气象指数保险、螃蟹气温指数保险、池塘水产养殖综合气象指数保险和葡萄气象指数保险。泰州市针对“三品”标识的农产品开发质量安全保证保险条款。二是增加地方特色农产品保险品种。各地对稻麦种植补充保险，以及扩大经济作物和特色养殖等农产品保险覆盖面。常州市试点创新水稻种植补充保额保险、稻麦大灾保险、青虾养殖保险。南通市首创稻麦附加险，50亩以上的粮食生产经营者风险保障水平达到每年每亩2000元。扬州市先后开发肉用仔鹅、荷藕、肉（蛋）鸭、罗式沼虾等地方特色险种以及果树种植保险、水稻收获期降水指数保险。

注重提升保障水平。2014年，江苏降低五大种植业保险费率，同时对起赔标准、免赔率都进行较大幅度的调整。一是适度提高保险金额。在现有农业保险的基础上，优化调整了17个险种，同时新增花生、大豆、公益林综合保险3个中央财政补贴农险险种。取消水稻、玉米、油菜、棉花种植保险的最低每亩400元保额档次，将池塘淡水鱼最高保额由每亩5000元提高至6000元，将每头奶牛的保额从原来的6000元和8000元分别提高到8000元和10000元。二是积极推动农业大灾保险试点工作。2019年农业大灾保险试点县区增至35个，将适度规模经营主体投保水稻、小麦和玉米种植保险的保险保额分别提高到1100元/亩、1000元/亩和1000元/亩，增强适度规模经营主体应对大灾风险的能力。

不断完善经营模式。江苏农业政策性保险经营模式先后经历了政府委托代办、联办共保，2019年开始进入市场化运营，逐步成熟完善。2007年以前，地方政府尝试委托保险机构代办效果不明显，2008年开始实行联办共保，政府和保险机构保费共享、风险共担，有力地保障了农户利益并助其及时恢复灾后生产。随着农业保险的不断深入发展，以及政府职能转变和“放管服”改革要求，为了进一步激发市场活力，实现资源优化配置，2018年，省政府办公厅出台《关于进一步完善农业保险经营模式的通知》，明确从2019年1月起，推进全省农业保险市场化经营，由保险机构独立承保，地方政府不再分担保费收入和赔付责任，保费全额分配给保险公司，赔款全额也由保险公司承担。经营模式的转变有助于扩大保险机构的获利空间，激发保险机构的积极性和主动性，同时也对保险机构市场竞争能力、服务品质以及农业保险健康发展提出了更高的要求。

江苏农业政策性保险发展进程中存在的主要问题

农险深度和密度仍较低。2007至2019年，江苏省农业政策性保险深度（农业保费/第一产业增加值），总体爬坡式上升，并略有波动，但均在1%（财政部等四部门在《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》里提出的2022年农业保险深度标准目标值）之下；农业政策性保险密度（农业保费/农业从业人口）反映农户参与农业保险的程度，虽然指标逐年上升，2019年突破500元/人，达到518.03元/人，但基于第一产业从业人数每年3%～5%左右的下降幅度。表明农业保险在经济中的地位仍然偏弱，与发达国家以及一些农业保险政策健全的发展中国家相比仍存在一定差距。

财政资金投入力度不够。农业保险作为一种准公共产品，政府需要通过相关政策法规或资金扶持的方式来推动农业保险的发展。2007-2019年，各级政府对江苏农业保险财政补贴累计投入资金239.6亿元，但与全省农业保险的需求相比还比较欠缺。特别是农业高效设施农业由于种植面积逐年增加，保险需求多样化，但保费收入占比还不大，保费财政补贴覆盖面低。有些地方特色险种不在省级财政奖补险种目录内，基层政府财政压力大，扶持有限。在灌南、滨海等地的稻虾综合种养项目，具有一定生产规模，农户也有保险诉求，但龙虾等创新性的险种，无财政资金补贴，市场风险大，保险机构尚未开办。另外，对于纯商业性保险，农户自缴保费高，整体投保积极性不高，保险机构市场推广难度大。

农险服务能力有待提升。一是运行模式转变面临挑战。首先是江苏农业生产规模化程度虽然发展较快，但当前小农户依然较多，面广量大的小农户如何投保是困扰农业保险发展的一个重要难题。在联办共保模式下，主要依靠村级集体组织投保，一定程度上解决这个难题，但也存在一些侵犯农民利益的情况。市场化运营以后，村集体集中投保、集中理赔受到冲击，一户一保、一户一赔可能成为发展趋势。这必将增加保险机构的工作量，需要加大人力、财力、物力的投入，引进科学的承保理念和方法。二是查勘定损有难度，理赔周期长。农业灾害具有时间集中、突发等特点，保险机构查勘定损理赔时间较长。另外，农业农村、气象、物价、财政等农业保险等成员单位之间配合和协调需要加强。审核环节多，审批时间长、资金拨付慢，也影响了工作效率。由于农业生物的多样性，各地在组织专家进行现场查勘时，专家队伍配合有待加强。桃、梨等水果类保险起赔点高，损失率确定难度大；水产养殖保险核心技术尚未突破，短期内难以实现创新再升级。个别地方依然存在农险承保、理赔、费用使用等环节违规行为。三是创新险种盈利能力弱。创新险种由于推广辐射面小，承包面严重不足，风险发生概率以及赔付率高，尽管部分地方政府有保费补贴，但产品开发成本以及运营成本高，农业保险机构常常处于微利甚至亏损的境地。2016年，昆山人保提出三个创新农险项目，最后只有水产气象指数保险成功推出，2018年勉强实现保费与2017年基本持平。

农户参保积极性仍不高。一是风险意识相对淡薄。部分普通农户对农业保险的认知程度较低，仍然抱有“靠天吃饭”的侥幸心理，产生损失时大多是自己承担。受保险条款责任范围偏小等客观条件限制，收益高的农户无意投保；收益低的农户无力投保。二是对保险认识有局限。投保人对保险条款的理解有出入，心理预期高，与保险机构实际定损存在理赔争议；或因局部地区极端天气受灾无有效气象证明等原因，超低赔付率和保险赔偿金不足以完全覆盖成本和弥补损失，连续参保的积极性不高。根据第三次全国农业普查江苏省2016年的数据整理分析得出：以农业企业、合作社等新型农业经营组织形式的经营单位（户数）农业保险的参与意识最强，其次是规模户，最后是分散经营的普通户。从全省平均水平来看，没有参加任何农业保险的普通户、规模户、单位占比分别为28.85%、22.14%、12.06%；同时，普通户对政策性保险依赖性较强，政策性保险普通户数是有农业保险户数的99.44%，商业性保险则不足2%。

进一步推动江苏农业政策性保险发展的对策建议

构建多层次农业保险保障体系。一是基本保障主要种植业、养殖业完全生产成本的基本险的同时，积极补充大灾险和商业险。重点稳定稻谷、小麦、玉米三大主粮作物农业保险覆盖率。二是扩大高效设施等农业保险品种，不断满足广大农户特别是农业新型经营主体对特色农产品多元化、差异化的保险需求，开展商业险，逐步争取进入省级补贴目录，获得更多的政策扶持。如提高生猪保险保障程度，增强生猪养殖风险抵御能力，恢复生猪养殖信心；研究水产养殖特点，克服“定标”难题。三是鼓励开发价格型、收入型、指数化保险、“保险十信贷”“保险+期货”等新型险种。

建立市场化的农业保险机制。一是完善市场准入和退出机制。对具有经济实力、风险管控能力、承保条件、农险专职人员队伍等综合资质的保险机构进行公开招投标，按照一定比例承接原政府分担的农业保险份额。同时，积极引入市场竞争机制，加强绩效考核和监督管理。对承保能力弱、保险服务差、投保人满意度低的保险机构，取消其农业保险承办资格。二是提高保险机构服务水平。建立农业、经济等多领域的损失评估专家库，提高大灾等快速应急反应队伍；保险机构业务下沉，选聘农村协保员；对市县乡村四级保险业务专员开展保险业务培训，提高保险展业、查勘定损、理赔服务水平和工作效率；加大资金投入，利用现代科技手段来解决验标等环节中出现的实际困难；利用农业信息建立创新保险产品的精算定价模型，保证农业保险供给的稳定性和延续性。三是规范承保理赔程序。科学、透明地释义农业保险条款，明确承保机构和投保人的权利和义务；合规合法地开展承保核保工作，加强信息公示；简化理赔手续，坚持损失补偿原则，加快赔付效率，做到定损到户、理赔到户，维护保险双方的正当权益，防止道德风险的发生。

加大对农业保险的支持力度。一是拓展财政投入渠道。制定农业保险政策和发展规划，加大财政补贴以及税收减免等扶持，坚持农业保险的公益性和普惠性；鼓励一般商业保险机构经营农业保险业务并进行产品创新。二是发挥政府职能优势。建立多部门、多层级保险联动协作机制；实现农业大数据等资源共享。将气象、地质、水文、农业灾害、国土资源等信息进行交换和共享，推广遥感技术、人工智能等现代农业科学技术。三是提高农户参保意识。深入开展保险进村入户宣传活动，普及农业保险知识，推广保险文化，增强农户风险意识，提高自愿参保、主动投保的积极性。□