海上交通安全视角下的海事行政法问题分析

2020-01-02高宁

世界海运 2020年2期

高宁

一、海事行政法范畴

海事一词，在法律中并无明文规定，往往因场景不同而有不同理解。从广义看，“海事”可以理解为“涉海事务”，即与海洋有关的事务，从管理部门角度看涉海事务包含交通运输部港口航运、海事管理，自然资源部海洋资源、环境保护及海洋维权、海洋科研，农业农村部渔业渔政管理等事权。从狭义看，“海事”是海上事故、海损事故、海难事故、海上交通事故或者船舶交通事故的简称[1]，往往与“海商”一词对称。语境不同，海事所指事项及内涵差别甚大。

既然是海事行政法，就必然与行政机关相联系。目前，行政机关名称中正式使用“海事”称谓的只有交通运输部所属的直属海事机构和地方交通运输部门所属的地方海事机构，其他涉海部门和单位均没有使用“海事”作为正式单位名称。当海事与行政结合在一起时，无论是海事行政还是行政海事，海事含义的界定往往等同于海事机构职权界定。按照“三定”职责，海事机构担负“让航行更安全、让海洋更清洁”的使命，履行“三保一维护”（具体指保障水上交通安全、保护水上环境清洁、保护船员整体权益、维护国家海上主权）职责，主要涉及海上交通安全（通航安全）、船舶污染防治、船员管理、船舶管理等行政职能。船舶污染防治和海上交通安全虽然是海事机构的两大职责，但其行政法律法规体系却相对独立，是由不同法规、规章和规范性文件构成的法律规范体系。两者法律体系构成不同，也各有其特点。海洋环境保护法律体系主要以《海洋环境保护法》《大气污染防治法》《突发事件应对法》等法律、《防治船舶污染海洋环境管理条例》《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等行政法规以及规章、规范性文件构成，与海上交通安全职责法律体系交叉较少，其立法特点、现状及存在问题与海上交通安全法律体系特点不同，因此本文不予讨论。为便于描述，本文仅从海上交通安全视角进行分析，对海事行政相关问题进行探讨。因此下文中所称的海事行政法，均指海上交通安全视角下的海事行政法。

二、海事行政法特点

海事行政法作为行政法的组成部分，理所应当遵守行政法一般规定，如行政许可法、强制法、处罚法、诉讼法、赔偿法等相关法律规定。同时作为行政法的特别分支，海事行政法又具有独特的不同于行政一般法的特别规定，形成了自身特点。

1.具有较强的涉外性

海事行政管理的对象具有涉外性，海事机构履行国际公约，负责港口国监督，管理对象涉及外国籍船舶、船员及公司等。海事机构负责“组织实施国际海事条约；履行‘船旗国’‘港口国’及‘沿岸国’监督管理义务，依法维护国家主权；负责有关海事业务国际组织事务和有关国际合作、交流事宜”[2]。因此，海事行政法除了国内法律法规外，还包含我国缔结参加的国际公约、规则等，具有较强的涉外性。

2.具有较强的专业性

船舶、船员、通航等均具有较强的专业性，涉及大量的技术标准和规范，如船舶检验技术规范等。实施港口国、船旗国监督需要具备良好的轮机、驾驶专业知识背景，对外国籍船舶实施监管还要熟悉国际公约相关规定，因此可以说，海事行政法相对于行政一般法具有较强的专业性。

3.具有较强的实践性

随着科技的进步，海上面临的风险和特点也发生变化，海事行政法也要据此进行不断的修订和完善。如随着无人船研究的深入和应用的推广，海事立法也要及时调整，做好引导和规范。同时，海上交通事故经验教训、新业态的发展往往也是催生法律法规修订的重要渊源，而且随着国家放管服改革的深入推进，简政放权、营造良好营商环境也对海事行政法的修订提出了新要求。

三、海事行政法现状

对于现在的海事行政法律法规体系，笔者予以形象化处理：“实现海上交通安全监管”这一总体目标就像一驾马车，《海上交通安全法》为其载体，船员适任、船舶适航如车之两轮，具有根基性作用，安全监督、交通管理、海事调查等行政管理如驱车之马，是实现总体目标的保障手段和前进动力。2015年部海事局发布的《海事法规体系框架》（海政法[2015]694号）中，将法规体系框架分为5个方面的法规子系统，涉及海上交通安全的有水上交通安全法规系统、船舶法规系统、船员法规系统和海事综合法规系统，主要体现为以《海上交通安全法》为龙头，《内河交通安全管理条例》《船舶登记条例》《船员条例》《航标条例》《对外国籍船舶管理规则》等行政法规为支撑，加上交通运输部规章和部海事局规范性文件为支撑的法律法规体系。

笔者认为我国当前海事行政法存在以下不足：

1.海事行政法基本理论缺乏研究

目前，关注海事行政法的行政法学者数量占比较少①笔者认为主要原因有：一是海事行政法较强的专业性限制了研究人员的广度；二是在重监管模式下引发的海事行政复议、诉讼争议较少，社会敏感度不高；三是海事行政法所涉对象较为单一，咎于各国国情不同，船公司遇事往往情愿选择息事宁人的方式解决，引发社会影响力不大；四是海事行政法实践性强，较商事法律学科理论性较差。，海事行政法使用者多数为国家直属和地方海事机构执法人员，也多限于行政执法应用层面和具体问题探讨，缺乏对海事行政法基本理论研究的能力和热情。目前，对海事行政法基本理论研究尚处于初级阶段，对海事行政法作为行政法特别法的范畴、原则、体系及架构等基本问题缺乏深入研究，因缺乏理论引领导致整体立法质量不高。如当前存在的中央事权与地方事权划分边界不清、港航行政管理与海事管理职责边界模糊、海事行政与合并后海警执法边界重叠等问题，鉴于涉及体制、机制及横跨不同部委等多重原因，均没有相关部门或机构进行深入研究。近年来中央与地方政府之间不协调性问题日益严重，这是因为目前中央与地方政府在海洋管理范围及其权限划分方面还不太清晰明确[3]。由于研究的薄弱，加上很多不确定因素影响，至今中国的海事行政法也没有形成比较成熟的学科体系[4]。目前，国内基本上没有完整、权威的海事行政法理论书籍，更缺乏系统的学科研究。

2.作为基础的《海上交通安全法》急需修订

《海上交通安全法》自1983年制定以来几无修订②仅在2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改<中华人民共和国对外贸易法>等十二部法律的决定》修订过一次，是为落实国家放管服改革、取消船舶签证需要，涉及第十二条一个条款，其他内容无修订。。改革开放30多年以来，航运经济发展日新月异，港口管理实现政企分离，海事机构几经变迁，海上执法职权不断调整，加之十八大以来政府职能调整带来的涉海管理体制改革，中国海警局组建，海上行政事务由“多龙治水”逐渐形成“两龙治水”格局，原《海上交通安全法》立法内容已严重滞后，无论内容还是调整范围等都已严重不适应社会发展。因此，对《海上交通安全法》的修订基本上可以认为是重构①国务院法制办在2017年2月14日关于《中华人民共和国海上交通安全法（修订草案征求意见稿）》公开征求意见的通知中指出：随着海上交通事业的发展，海上交通安全环境发生了很大的变化，需要对现行法进行全面修订。。近20年来，国务院法制办和交通运输部进行了多次调研并发布征求意见稿，但至今仍未完成，足见海事行政法中对海事机构职能定位的分歧和冲突。立法的严重滞后，制约了海事发展和海事行政法律法规体系建设。

3.海事行政法总体立法层级不高

目前，海上交通安全下的海事行政法法律体系，在法律层级只有《海上交通安全法》，其中对于船舶、船员规定的条款仅有6条②《海上交通安全法》第二章船舶检验和登记2条，第三章船舶、设施上人员4条。，规定过于原则和粗放，船员、船舶管理主要依靠《船员条例》《船舶登记条例》等行政法规予以规范。对海事行政法重要内容——海上交通管理更是缺乏基本的行政法规，仅有《航行警告和航行通告管理规定》《航标条例》《航道管理条例》作为辅助性法规规范。支撑海事行政法架构的，更多的是部门规章和规范性文件。根据部海事局2019年5月31日公布的现行有效规范性文件目录清单，部海事局现行有效规范性文件数量多达518件，直属海事系统现行有效规范性文件331件，数量十分庞大。从海事行政法律法规体系构成看，总体存在立法层级不高的问题，相比其他涉海单位尤为明显，如划归海关总署前的出入境检验检疫局，其法律层级执法依据就有食品卫生法、进出口商品检验法、进出境动植物检疫法、国境卫生检疫法等多部法律。

4.海事履约国内转化机制不畅

国际公约作为海事行政法的重要组成部分，及时有效进行国内转化尤为重要。目前，海事行政法中国际公约履约国内转化的方式主要有两种：一是以规章、公告或通知的方式规定公约在国内使用；二是将公约内容转化为国内立法予以适用。主要不足为层级不够高和时效不够好。比如为适应公约修正案的实效性要求，以下发通知的方式进行，其优点是程序简单、实效好，缺点是规范性文件层级较低，长期靠规范性文件替代法律进行履约显然不当。2015年，部海事局在《海事法规体系框架》修订说明中也指出：全面审查我国履约现状，评估海事立法与履约之间的关系，在分析国际公约国内化机制的基础上，通过《海事法规体系框架》修订，不断完善国内立法，提高履约能力。根据2019年1月1日实施的《交通运输部行政规范性文件制定和管理办法》规定，规范性文件有效期一般不超过5年，期限届满自行失效，但期限届满前可以延长有效期并重新公布，延长期限原则上不得超过5年。目前部海事局公布的履行国际公约规范性文件中，有很多已经超过10年甚至长达20年，如关于颁布《国际航行船舶〈货物系固手册〉审批规定》的通知（港监字〔1997〕316号）仍为部海事局公布的有效性文件，至今已执行22年。按照管理办法这些规范性文件需要进行清理。

5.海事行政法立法理念滞后

由于《海上交通安全法》修订滞后，导致对海事行政法中的一些基本概念缺乏准确、明晰的界定，也带来了立法理念的滞后，造成海事监管困惑。如其规定的“船舶”概念远大于船舶登记条例和其他海事行政管理法规、规章范围，其规定的“船舶”在其他法律法规中没有界定的，是否监管和如何监管在实践中产生很大分歧。对于海上休闲娱乐、海洋经济新业态，从现行海事行政法体系中找不到监管依据，导致各地管理措施、方法、标准不一，有的海事管理机构只能依托地方立法寻求解决之路③对于直属海事机构是否可以参与地方立法以及地方立法是否可以规定直属海事机构职责存在争议，从中央事权和地方事权划分看地方立法不可以使海事机构承担法定职责之外的法律义务或责任，现在地方立法及修订中也逐渐删除前期关于直属海事机构的职责描述，如《山东省水路交通条例》删除了直属海事机构对“三无”船舶没收的规定，并表述为“国家直属海事管理机构按照职责权限负责管辖区域内的水上交通安全监督管理工作”。。比如实践中对于水上飞机、长度小于5米船舶的监管缺乏有效规定，加之涉及部门众多、监管边界难以界定等因素，缺乏事前引导和事中、事后监督，导致行业发展无序和混乱。

四、完善海事行政法的方法

海事行政法作为行政一般法特别法，除遵守合法性、合理性、比例原则、程序正当、信赖保护等基本原则外，还应具有自身特点的原则，如高波在《海事行政法研究》一书中提出了海事行政应急原则[5]。笔者认为海事行政法具有很多自身特点，也应具有符合其特点的一些特别原则。实践中，完善海事行政法，要遵循理论先行、以上率下、内外兼修、承前继后的方法。

1.要理论先行

海事立法的滞后一定程度上缘于理论研究的缺失。要借鉴国内、国际海事行政法立法经验，对海事行政法基本原则、体系构成、内涵及外延进行研究，形成理论引导和支撑。在理论的引导下，完善海事行政法体系，在立法中有序完善其结构，逐步形成一个完整的学科体系，实现理论研究引领法制建设、法制建设丰富理论研究的良性互动。

2.要以上率下

《海上交通安全法》作为海事行政法的基本法，应当从最顶层对海事行政法基本原则、要素、架构、体系进行规定，然后逐步将《船员条例》《船舶登记条例》上升为法律，制定通航管理相关法规，根据需要修订和完善其他行政法规，辅以规章和规范性文件为支撑，形成较为完善的海事行政法律法规体系。只有坚持以《海上交通安全法》为统领，以上率下，方能实现 “全国海事一家人、水上监管一盘棋、行政执法一面旗”的发展目标。

3.要内外兼修

对内部来说，海事行政法建设，要在进一步厘清不同涉海部门职责边界基础上，加强行政执法与海商法律之间衔接，确保政令畅通、符合实际；进一步落实行政执法与刑事司法衔接，增强执法强制执行力，严厉打击违法犯罪行为。对外部来说，要有效解决国际公约、协议、协定及修正案等国内转化的问题，及时、有效地履行公约要求。内外兼修，是海事行政法特点，既要做到内外衔接，还要体现内外有别。

4.要承前继后

海事行政法要在继承和发扬优良的法制建设经验的基础上，结合海事行政法整体架构，鼓励和支持海洋经济发展，强化新业态引领，进一步转变职能和优化政务服务，提升服务海洋强国战略意识和能力，既要保持连续，又要适应发展，做到承前启后。良好的法律法规体系，有助于引领和促进行业发展，也能建立高效、便捷的政府服务，营造良好通商环境，提升行业竞争力。

五、提升海事行政法的路径

2015年，部海事局印发了《海事法规体系框架》，对海事行政法体系框架、法律法规和规章构成以明细方式予以列明，并在近几年按照框架体系进行了不断完善，但总体来看与国家海洋战略定位提升、海洋经济迅猛发展、海洋管理体制调整等客观现实还存在一定差距。根据完善海事行政法的方法，提出以下实现路径：

1.坚持《海上交通安全》的龙头引领

海事行政法的理论体系直接受海事行政法调整范围的影响，而海事行政法的调整范围又受到中国海上行政管理体制的制约[4]。随着深化党和国家机构改革的推进，国家组建中国海警局，在形成了所谓“两龙治水”的局面下，有些学者对海事局的职能拆分提出了建议：“中国海事局是集海上交通安全管理与执法于一体的部门，这会导致决策（管理）与执行（执法）之间制约缺失。同时中国海事局与中国海警局作为两个平行的执法主体仍无法根本摆脱原来传统‘五龙闹海’弊端，只不过变成了‘二龙闹海’，因此将中国海事局执法权收归中国海警局应是下一步改革重点，实现海上执法综合性与统一性。”[3]如果海事行政管理职能无法确定，那么海事行政法理论研究和法制建设就无从谈起，而海事行政职能在法律上的最终体现就是《海上交通安全法》。因此，只有进一步强化作为海事行政法基本法的《海上交通安全法》龙头作用，才能准确定位海事行政法的体系及架构，为理论研究提供基础。

2.理论研究与法制建设齐头并进

理论研究可以提升海事法制建设，海事法制建设反过来又能够提升理论研究。在当下理论研究水平不高的形势下，两者齐头并进是最好的选择。这就要求海事管理机构在法制建设中要积极借鉴海事行政法研究成果，听取海事行政法专家意见，通过完善框架体系，明确实现路径；海事行政法研究要结合海事发展不同阶段客观需求，注重吸引优秀海事行政法制人才和航海背景专业人士加入，更加注重海事行政法基本理论探讨和体系建设研究，保持其特色性、前瞻性。

3.强化部门法之间的有效衔接

第一，要强化海事行政法与海商民事法律、涉海犯罪刑事法律之间的衔接，在强化监管与服务的同时，切实将管理对象责任分清，并通过有效机制予以落实。如对于船舶所有人、经营人、管理人、控制人等在海事行政法中的主体及行为认定，必将会对民事、刑事责任的承担产生影响；对于船长在船员管理法规中职责的法律规定，事关国际贸易、提单纠纷责任认定等。第二，要强化海事管理机构中综合性法规规范与船舶、船员、通航法律法规规范的衔接，确保标准统一、要求一致，消除当下自成体系、缺乏联系的弊端。

4.大力提升海事立法层级

在2015年《海事法规框架体系》基础上，结合涉海部门职能调整和国家放管服改革要求，积极争取法律和行政法规立法资源，加快船员法立法进程，修订船舶登记条例，制定海上交通安全行政法规，注重通过规章来满足立法需要，并根据交通运输部规范性文件制定和管理办法要求，对规范性文件进行清理，将需要长期落实的规则、规范通过规章形式予以固化，大幅减少规范性文件数量，大力提升海事立法层级。