桑迪飓风后纽约的城市发展战略及其启示

王江波, 苟爱萍

(南京工业大学建学院，江苏南京 211816; 2. 上海应用技术大学生态学院, 上海 200000)

纽约立城在进入第5个世纪后，面临着诸多新的挑战，如：生活成本和收入不平等状况上升、贫穷和无家可归者居高不下、城市核心基础设施老化、低负担住房供不应求、公园和公共空间并不总是服务于所有纽约人的需求，以及气候变化威胁到未来的发展。

2007年，纽约发布了《一个更绿色、更伟大的纽约》；2011年，发布了修订版的《一个更绿色、更伟大的纽约》[1]。2012年的桑迪飓风对纽约造成了巨大影响，学术界广泛讨论的议题是，如何使得纽约能够更好地应对极端气象灾害，并为此展开了系列研究。2013年，纽约市长布隆伯格发布了《一个更强大、更韧性的纽约》。2015年，纽约市政府发布《纽约：为一个强大和公平的城市而规划》。7 500名纽约人接受了公开的网络问卷调查，800人参与了电话调查，1 300名居民出席了社区讨论会，177个城市组织和超过50个民选官员办公室参与其中，15个邻近城市和区县的领导来纽约市政府讨论这个规划，来自70多个城市机构的超过125名代表参与了该规划的编制工作。规划编制组就纽约市民最关注的议题进行了问卷调查，结果显示：教育占29 %，住房占20 %，就业占15 %，公共安全占13 %，基础设施和健康各占7 %，环境和政府联系各占3 %。该规划提出了增长、平等、可持续、韧性四大战略，为未来纽约的长期发展指明了方向，也对我国的城市发展具有很强的借鉴意义。

1 桑迪飓风对纽约的影响

飓风“桑迪”，是形成于大西洋洋面上的一级飓风。2012年10月24～26日飓风“桑迪”袭击了古巴、多米尼加、牙买加、巴哈马、海地等加勒比海地区，造成大量财产损失和人员伤亡。28～30日，飓风横扫美国东海岸，使美国东部地区遭遇狂风暴雨、暴雪及洪水灾害，并引发了大量停电断水、通讯中断事故和一些火灾和交通等方面的事故，导致800万居民无电力供应、113人死亡，毁坏大量设施、房屋、建筑物，使得数十万人无家可归，造成重大损失，损失估计达到500亿美元。

纽约州和新泽西州是受灾最重的两个州。纽约市的机场、公交车、地铁和铁路等公共交通系统因飓风关闭，在飓风袭来时也遭受了较大程度的破坏，特别是有着108年历史的纽约地铁系统遭遇了最严重的破坏。纽约证券交易所也因为飓风罕有地关闭了两天。纽约市原定于2012年10月31日晚举行的一年一度的万圣节游行活动被迫取消，这是纽约39年来首次取消万圣节游行活动。超过37万市民进行紧急疏散，纽约市已经开放了76所学校作为临时的避难所，提供免费的水和食物。在避难所的附近，可以看到用英语、西班牙语、中文和韩语等多种语言书写的告示，为有需要的市民指明方向，并提醒他们需要注意的事项。

2 纽约的城市发展战略

2.1 战略一：可持续

2.1.1 温室气体减排

纽约计划要成为世界上最可持续的大城市，应对气候变化方面的全球领袖。在可持续发展方面，面临的首要问题是温室气体排放。纽约的目标是：相比于2005年的水平，到2030年排放量将减少30 %，到2050年减少80 %，主要手段是用天然气代替煤和石油来发电。目前，纽约市温室气体排放量的四分之三来自建筑物所用的能量，而从全国层面来看，主要来自车辆。在城市的电力结构中，需要增加天然气份额。核电排放的温室气体最少，占全市的电力供应的30 %。此外，还有一小部分来自可再生能源，如地热、太阳能装置、海上风力发电的微电网等。

减排重点在四个关键部门：建筑，电力，交通，以及固体废物处置。超过4 300×104t的二氧化碳当量(CO2e)减排将需要来自清洁发电、无化石燃料的运输方式、减少固体废物，以及在纽约的城市建筑的能源效率的改善。到2050年，必须从电力生产中减少900×104t，从个人和商业车辆中减少700×104t，从固体废物处理中减少200×104t，从建筑节能中减少其余的2 500×104t。支持举措包括：以更高效的发电和可再生能源提高电力生产；支持的可再生能源资源的开发；增加城市电力结构中风电的份额；采用智能电网技术，减少传输瓶颈；展开分布式生产；2050年，在城市污水处理厂实现净零能耗[2]。

2.1.2 零废弃物

当前，纽约市每年超过300×104t的生活垃圾和300×104t的商业垃圾。纽约在废弃物处理方面的目标是：到2030年，减少商业垃圾90 %，送往垃圾场进行填埋的废弃物数量为零。减少卫生部门收集的垃圾量，增加回收的比例。

1993年，纽约创建了堆肥项目，教育纽约人堆肥他们的食物和庭院垃圾，以及促进社区规模堆肥计划。在2013年，卫生部门开始了试点方案，提供路边的有机废物收集服务。为了满足零废弃物的目标，将扩大路边有机物的收集量和增设便捷的投放点。城市将与当地非营利组织和私营部门的伙伴合作，增强分拣和处理有机废物的能力。

2013年，纽约开始在污水处理厂处理的餐厨垃圾厌氧沼气池中生产沼气，通过电网给住宅和企业供热。现在，市政府开始评估污水处理厂每天处理250 t餐厨垃圾和评估扩大有机食品废料加工的长期可行性。如果该项目成功后，污水处理厂可处理有机废物高达每天500 t，占全市总餐厨垃圾约8 %。这个规模是空前的，已产生足够的能源来加热5200户家庭，并每年减少9×104t温室气体的排放。

同时，还倡议所有学校实现零废弃物。这里有一个巨大的机会，110万名学生通过回收废弃物，学校每年将减少超过4×104t的垃圾。教育部门和卫生部门将合作推出第一批100所零废弃物学校；在五年内，实现这些学校的废弃物全部可回收或可堆肥的宏伟目标。

此外，还提出为再生材料创建和拓展市场，扩大回收和再利用纺织品和电子垃圾的机会；减少使用塑料袋等非堆肥垃圾，这项禁令将鼓励居民和企业改用可重复使用、可回收、可堆肥的替代产品。

2.1.3 水管理

纽约水资源管理的目标是：缓解附近洪水，并提供优质的供水服务。保持完全符合安全饮用水法案。必须维护纽约的水免于污染、基础设施老化带来的风险，以及气候变化的影响。

纽约是美国仅有的地表水不需要过滤只经过消毒即可饮用的5个城市之一，其饮用水系统是世界上最大的未过滤水的供应系统，每天提供大约3.76×106m3的高品质饮用水。自1990年代起，纽约已经在水源保护区花了约170亿美元用于保护自然资源，并确保优质实惠的饮用水，而不是花费100亿美元去安装新的过滤装置。

此外，在2020年以前，纽约每年投入1百万美元开展补助计划，鼓励在私人物业内的中水回用；在整个城市街区展开绿色基础设施设计，鼓励更多私人财产的雨水改造。

2.2 战略二：韧性

目标是使整个地区适应气候变化带来的影响，确保关键服务在紧急情况下的连续性，以及在服务中断后更快地恢复。纽约市已经在实施将近300亿美元的气候韧性计划。市政府承诺修复受损的或被桑迪飓风摧毁的关键基础设施系统。确定设施系统的漏洞，提高冗余度，并提供韧性策略。计划实施横跨五个区的绿色基础设施，包括狭长的洼地、雨水花园、透水铺装和屋顶绿化，以减少进入下水道系统的雨水量。投资污水处理厂和泵站的韧性措施，如提升设备和防汛设备，建设挡板，以及安装备用电源，以确保在大风暴的情况下继续服务。

纽约州北部地区的水库大坝对城市饮用水安全非常关键。鉴于与气候变化相关的风暴的频率和强度变化的增加，环保部门将要求提高现有的保护水平。同时，还准备要应对另一个相反的威胁——干旱。纽约将致力于保护淡水资源、进行需求管理，为获得更大的灵活性增加基础设施的投资，并在各种天气条件下保持水的稳定供应。

城市在灾难中发挥作用的能力取决于关键机构的运行、数据的可获取和安全，以及电信网络的运行。为此，纽约将建设备份关键应用的数据中心，并将其整合进入其运营计划以保持运行的连续性。继续强化网络基础设施，以抵御与风暴相关的停电和电网中断，以强化城市的支持能力。还将与无线运营商合作，以确保小区基站和网络的韧性。全市将继续对重要的建筑，如医疗保健、医院和长期护理设施，以及其他重要城市资产，进行的韧性化改造，以承受气候变化带来的风险。纽约将准备编制一个区域韧性评估计划，对城市的关键商品，如食品、燃料、原材料和消费品供应链的韧性进行评估；同时，还为防止燃料供应中断，将制定液体燃料的韧性策略。

数字化工具可以帮助解决一些城市的最紧迫挑战，加强邻里韧性和社会凝聚力，提高抵御破坏性事件的能力。利用数字化战略，制定一个全面的互动平台，详细规划以当地社区为基础的组织和政府机构的活动。通过纽约社区网的倡议，提供了一个基于连接居民和政府服务的数字化工具。

2.3 战略三：增长

增长主要体现在人口、住房、就业和产业等四个方面。以住房为例，在房屋租金越来越高和民众压力越来越大的前提下，需要为纽约人提供高质量的、可负担的住房，并提高基础设施和邻里服务的水平。预计到2040年，纽约市居住人口将达到900万，规划提出在未来10年内创建和保留20万套可承担的住房单元，以减少租金负担，面对多样化人口的需求。未来10年内，通过私人市场来产生16万套新住房，以容纳增长的人口。支持在区域范围内增加新的住房和就业岗位，增加与住房相关的服务，支持城市中最易遭受损失的人口。措施包括：(1)加强基于社区的无家可归者预防体系；(2)创建一个更流畅的过程，为收容、评估、再居住，以结束难民的无家可归状态；(3)给社区制定可承担的住房，如老年公寓；(4)为残疾人提供多样化的住房选择；(5)拥护州和联邦的建设住房基金的增长。在就业方面，2040年的目标包括：提升中产阶级家庭收入水平；催生490万就业岗位；确保每一位纽约居民在45 min通勤圈内可接触到180万个工作岗位，较当下水平增长25 %。

2.4 战略四：平等

纽约将发展具有包容性和公平性的经济，给所有纽约人提供良好的工作机会，确保所有纽约人有尊严、安全的生活。核心指标是在2025年前，确保80万贫困或接近贫困的人口实现脱贫[3]。

在建设健康社区方面，提出要提升食品质量，督促全民健身，关注家庭健康安全；确保所有纽约社区拥有高水平的基础健康设施服务，变革纽约的健康和医院为基于社区预防护理的系统；在高需求的社区建立健康诊所，以扩张基础护理服务；扩张可达的精神健康和药物滥用护理服务点，包括整合基础护理和行为健康服务。支持措施包括：(1)创建基于社区的可达的健康设施；(2)确保充足的关键医院服务，以面对增长的需求、气象灾害和老化的基础设施；(3)为纽约市增长的老年人提供充分的健康护理服务；(4)着重加强社区医疗服务水平，加强对精神疾病患者的关怀。

在适老型城市方面，提出通过可达的交通增加机动性；在黄色和绿色出租车上增加轮椅数量；为残疾人提供更快速和更方便的医疗服务；在老龄化较高的地区安装更多更舒适的长椅；尝试肉类和谷物类传输计划，以改善老年人和残疾人对此类食品的可达性。

在交通安全方面，提出“零愿景”，目标是减少交通事故死亡人数到0，减少严重受伤的人数。为此提出以下倡议：持续实施零愿景行动规划；使用行人安全行动规划来引导未来的工程项目；变革危险的交通干道为“零愿景”的伟大街道。

3 启示

纽约作为全球城市中的标杆，其发展战略对我国很多城市都具有很强的借鉴意义。首先，理念先进，目标高远。例如，深度减排、零废弃物、零能耗、零愿景、可负担的住房、健康社区等等。其次，真正的以人为本，充分考虑不同人群的特征和需求，特别老年人、儿童、低收入群体；城市发展理念中特别强调包容性和公平性，这在国内的规划中是不多见的。最后，即便如纽约这样的城市，依然非常强调增长，就业岗位的增加依赖于产业发展，经济繁荣必然需要外来人口的加入。反观国内，一方面在规划中严格控制人口规模，另一方面，城市为了引入人才进入又出台了很多优惠政策，越来越多的城市加入人才争斗战当中，从而形成了悖论。这些地方，纽约的做法值得国内学习。