《压载水公约》履约难点及对策

2020-01-01宋朋飞

世界海运 2020年4期

宋朋飞

一、背景介绍

船舶运输是全球物流链的重要组成部分，在运输货物期间，有害的生物和病原体通过压载水被引入其他国家海域。长期以来，海洋生物入侵一直被认为是海洋生态环境的几种重大威胁之一，对生物多样性和海洋生态系统产生了重大不可逆转的影响。研究表明，截至2014年，已有24种鱼、虾、贝、藻类等海洋生物，8种病菌，21种赤潮生物，16种污损生物进入渤海。某些外来海洋生物入侵已对局部区域造成严重破坏，导致当地物种消失、生态结构失衡。[1]

为解决这一问题，国际海事组织制定了《2004年国际船舶压载水和沉积物控制与管理公约》（简称《压载水公约》），并于2017年9月8日生效。由于问题的复杂性（涉及生物学、机械和电气工程、船舶建造等多个学科）以及各方经济利益的影响，公约经过很长时间才最终通过并生效，这也预示着公约的有效实施会经历艰难的历程。

二、履约难点

1.取样和分析

压载水的取样和分析是履约重点，也是阻碍港口国监督进行详细检查的主要原因。

首先，目前公约的G2导则为主管机关提供了针对D-1标准和D-2标准的技术取样程序，但G2导则很多规定较为模糊，例如，对于样品的取样量、保存方法和时间、指标性分析的阈值以及超出阈值范围多少后采取详细分析方法都没有明确规定。由于缺少具体的、可操作的标准和指南，执法人员在对船舶检查过程中往往不对压载水取样或者用不正确的方法取样，导致下一步对压载水的检测无法有效开展[2]。

其次，根据《压载水公约》下的港口国监督指南，在检测压载水符合D-2标准之前，导则建议港口国监督对排放的压载水进行指示性分析，以此作为确定船舶是否具有潜在不合规性的第一步措施[3]。然而与国际海事组织其他公约要求的检测（如污油水检测和燃油含硫量检测）相比，压载水检测因涉及对生物的检测而更加复杂。目前，检测设备还不够完备，对于活体微生物的检测技术在实际应用中还存在问题，例如流式细胞术是目前压载水检测准确度高、速度快的检测技术，但检测费用昂贵，且设备体积大而无法实现便携式实船检测，另外设备的使用依赖专业的技术人员，因而很难进行推广使用[4]。

最后，压载水分析实验室较为缺乏，有限的设施和资源无法支持全国的压载水检测，很多检测机构只能完成D-2标准要求的部分检测，主要针对人类健康标准的指示生物进行检测，而且，水样的存储和运输直接影响压载水检测结果的准确性。目前，由于取样和分析方法仍在研究中，样品的处理和储存将随具体的分析方法而变化。

2.港口国监督

公约的第9、10和11条规定了港口国监督的权力，港口国可以对外来船舶压载水文书和设备进行检查，对压载水取样和分析，从而确定船舶是否符合公约规定。然而，港口国监督在公约的实施方面仍然面临一些困难。

首先，港口国监督目前主要针对证书、记录和压载水管理系统的使用和维护进行检查，这远不足以有效实施公约。而且，取样和分析手段不完善使港口国监督无法对潜在的不达标船舶进行详细检查。

其次，船公司和船员认识不到位，缺乏经验。截至2019年6月30日，东京备忘录确定的压载水公约方面的缺陷总数为1 990项，其中我国在加入公约后不到半年时间的缺陷总数即为607项，这表明许多船舶没有为履约做好充分准备。

最后，压载水取样和分析较复杂，需要较长时间。当检测结果显示违规时，船舶已经离开港口并且不会在短时间内返回港口，这阻碍了港口国监督的有效履约。

3.港口接收设施

G5导则建议将压载水接收设施安装在港口，该港口应能接收船舶的压载水和沉积物，以免对环境、人类健康、财产和资源造成危害。尽管公约中对这些设施没有强制性要求，但接收设施在某些情况下是必要的。例如，如果船舶违反公约规定，港口国监督可命令船舶离开港口，或在某些区域更换压载水，或排放到可用的接收设施。另外，有些小型船舶条件不符合压载水管理系统的安装要求，而老旧船舶可能随时被拆除并退出市场，因此许多船东不打算安装压载水处理装置，压载水接收设施将为这些船东提供经济的租赁方式，从而最大限度地延长船舶的使用寿命。

港口接收压载水主要面临四个方面的挑战：第一，目前国内港口还没有接收设施。由于该公约在我国生效不久，许多船舶仍然按照D-1标准处理压载水，压载水接收设施需求不大。2024年以后，当符合公约的船舶都必须使用D-2标准时，船舶对大型港口的接收设施的需求将会增加。第二，船舶缺乏标准连接设备来连接岸上的接收设施。第三，如果使用接收设施，船舶需要安装额外的管道和设备。第四，船舶带来的沉积物中均含有异源微生物，若处理不当，这些微生物可能会引发生态环境破坏或者港口疫情等问题。

三、对策与建议

在文献综述和上述分析的基础上，提出以下几个方面的建议：

1.取样和分析

取样和分析是海事部门履约面临的一个主要难题。作为缔约国，应做好以下工作：首先，海事部门应以G2导则为依据制定压载水取样的国内标准，标准应规定具体的、具有可操作性的取样步骤，使执法人员使用统一的取样设备，采用统一取样方法，从而保证取样的准确性。其次，海事部门应积极与制造商、检测机构、相关院校和船级社进行D-2标准研究，确保授权的压载水样品检测机构具备相应的专业能力，并鼓励检测机构扩大在各个港口的覆盖范围，使压载水样品可以方便快速地进行检测[6]。目前，上海海洋大学船舶压载水检测实验室已获得USCG认可资质，且压载水快速检测设备技术也逐渐成熟，为我国履约提供了有力的技术支撑。最后，为了保障国内制造商和航运公司的利益，海事部门应积极参与公约的后续修订，联合相关部门开展研究，以实验结果为基础，向国际海事组织递交提案。

2.港口国监督

海事部门依据《压载水公约》对来港船舶进行港口国监督检查，并处罚违法船舶。目前，压载水检测分析手段并不成熟，但随着技术的不断更新，检测技术将逐步趋于完善。海事部门现阶段工作的重点是对文书和设备的检查，从而确保船员按照公约规定使用并保证压载水设备的正常运行[5]。首先，由于压载水设备较新且结构复杂，海事部门需要梳理执法中遇到的困难和疑惑以及总结压载水现场检查的经验，开展对压载水文书和设备的检查方面的培训，为全面实施D-2标准做好准备。其次，针对船舶在压载水履约方面缺陷较多的情况，海事部门可推出类似于油类记录簿的、统一样式的压载水记录簿和记录标准。再次，监督航运公司和船舶进行压载水处理合规性评估和自我评估，包括证书、记录、压载水管理培训和熟悉压载水管理系统的维护和操作[7]。最后，港口国之间的信息交流对于应对潜在的违规船舶至关重要。港口国监督部门可将违规船舶的相关信息发送到船舶的下一个港口国监督部门，协同合作打击违规船舶。

3.港口接收设施

在港口接收设施建设方面提出以下三点建议：

第一，由于缺乏压载水设施建造经验，海事部门、船级社、造船厂和港口等相关方之间的合作至关重要。各方应在公约G5导则的指导下开展前期调研工作，包括造船厂和潜在的接收设施位置确定、技术标准制定、船舶改装风险评估和环境评估等。随着更多的船舶被要求符合D-2标准，且压载水处理装置的成本较高，小型船舶和老旧船舶更倾向于使用接收设施。应鼓励港口和企业建立相应的港口接收设施，为船舶提供更好的服务，同时也可以提高港口的竞争力。更多船舶选择使用接收设施，也会为港口和企业带来良好的经济效益[8]。

第二，为解决港口接收设施连接问题，G5导则建议接收设施应提供符合公认标准的船岸连接，例如《油船主管路及相关设备的建议》。该标准最初是为油轮制定的，但文中的一般原则可以应用于其他船型上的压载管路连接，特别是与法兰连接方法相关的部分。

第三，港口接收设施接收的沉积物必须得到妥善的处置与保存，并禁止在海域直接排放。沉积物应经过预处理后送到危险废物管理单位进行最终处理。对于沉积物的监管，海事部门应作为牵头单位联合港口口岸局、环保局、城建局等多家单位实施沉积物接收、转运、处置监管联单及联合监管制度。各参与部门协调配合，实现船舶压载水沉积物接收、转运、处置各个环节的全程闭环监管。

4.立法

作为一部新的公约，《压载水公约》的实施目前还缺乏国家层面的法律支持。我国应建立防止外来物种入侵的法律，为相关部门提供执法依据，统筹全国执法力量防止外来物种入侵。同时，海事部门必须及时关注公约的修正，并针对公约在我国实施中出现的问题进行深入研究，为立法提供参考。此外，海事部门要积极宣传相关要求，使船舶做好更充分的准备，以减少因延误或滞留给船舶造成的损失。