邻避冲突中地方政府的治理困境与化解策略

贾钰森

【摘要】随着我国城市化进程的持续加快以及公民权利意识的不断提升，邻避冲突事件频繁上演。当前，地方政府对于邻避冲突的治理往往陷入“政府提议—居民反对—冲突升级—政府妥协”的困境，折射出以技术理性和政治维稳为取向的现有治理模式难以从根本上化解邻避冲突。因此，地方政府应当逐步打破治理行为的路径依赖，积极构建由政府、企业、公民共同参与、相互合作的协同型治理结构，协力化解邻避难题。

【关键词】邻避冲突;治理困境;形成机理;协同治理

邻避设施是指具有“服务广大地区的民众，但可能对生活环境、居民健康与生命财产造成威胁，以至于居民不希望设置在住家附近”特征的公共设施。由于此类设施所产生的收益由全体社会成员共享，而负外部性却由周边居民承担，使得周边居民产生强烈的不公平感和抵制心理，进而逐步演变为政府与居民围绕邻避设施选址问题的大规模邻避冲突。目前，地方政府对于邻避冲突的治理往往陷入“政府提议—居民反对—冲突升级—政府妥协”的困境，虽然付出了高昂的行政治理成本，却难以有效化解邻避情结，最终形成政府、企业、公民“三方共输”的不利局面。因此，在相关案例的基础上分析我国地方政府的邻避冲突治理困境及其形成机理，并提出相应的化解策略，将为构建适合我国经济、政治和社会环境的邻避冲突治理模式提供参考与借鉴。

一、邻避冲突案例：H市垃圾焚烧发电项目

（一）邻避冲突诱因：政府垄断决策

长期以来，H市对于本市生活垃圾的处理主要采取填埋方式，然而，市内大型垃圾填埋场的设计服务年限将于2022年到期，届时H市将面临“垃圾围城”的局面。为此，H市政府着手规划以焚烧发电的方式逐步取代垃圾填埋，并于2015年11月正式成立垃圾发电项目前期工作领导小组。2018年6月12日，中国政府采购网发布《H市城市管理执法局H市市区生活垃圾焚烧发电项目中标公告》，2018年6月22日，H市所在省政府购买信息平台发布《H市市区生活垃圾焚烧发电项目成交结果公告》，项目的选址拟定在H市下属的X县B镇所属的两个村区域内。2018年8月，X县人大常委会全票通过《县人民政府关于提请审议山水环保发电项目有关情况的议案》，至此县市两级政府完成了垃圾焚烧发电项目从立项到提案的全部决策过程，如果最后公示环节能够顺利通过，项目即可正式开工。

整体观察H市市内生活垃圾焚烧发电项目的决策过程，存在两方面的缺陷：第一，政府垄断决策话语权。相关部门为追求决策过程的理性与效率而将垃圾焚烧发电项目界定为纯粹的技术性事务，仅从合理性论证和技术标准的维度出发进行项目筹备，垄断了项目的规划设计、资格评审、设施选址、提案审议等相关事项的决策话语权。第二，公众决策参与空间狭小。在项目筹备过程中政府没有建立有效的公众参与机制，致使相关居民群众的决策参与空间全部压缩在项目公示环节，难以及时、充分地了解和消化项目相关信息，为后期的政府与公众之间的邻避冲突爆发埋下隐患。

（二）邻避冲突爆发：政府妥协退让

2018年10月29日，X县人民政府发布《H市市区生活垃圾焚烧发电项目环境影响评价第一次公示》，项目进入公示环节。2018年10月31日，X县B镇群众部分微信群开始议论生活垃圾焚烧发电问题，相继在项目是否占用基本农田、为何选址于人口密集区、工艺技术能否达标等方面提出质疑。2018年11月6日，B镇村民自发结成请愿队伍冒雨向市政府进发，最后在进入市区的收费站时，与市、县、镇领导进行了对话，部分村民被说服返村，但仍有村民继续前行到达市信访办。2018年11月10日，X县人民政府发布《关于停建“山水环保发电项目”的通告》，通告称由于垃圾焚烧发电项目没有得到当地群众多数人的同意，依法予以停建。至此，历时三年筹划的H市市区生活垃圾焚烧发电项目还未开工就被迫急踩刹车，宣告暂停。

H市垃圾焚烧发电项目经由多部门长期的策划与筹备，却在项目公示后仅数十天就宣告暂停，暴露出县市两级政府在与相关居民沟通过程中存在的多方面问题。第一，信息公开渠道单一。与项目相关的通知、公告只是在政府官方网站上公布，未对公众进行广泛的实地宣传与讲解，导致选址区域周边居民在项目公示之前对于相关信息几乎一无所知。第二，风险沟通形式化。项目的第一次环评公示仅包括项目简介、建设单位、意见征集方式等，而公众更为关切的项目环境报告结论却未作公开，难以使公众构建“项目安全”的风险认知体系，形式化特征明显。第三，固化的处理程序。项目引发邻避冲突后，地方政府从平息事态的基本立场出发，迅速宣布暂停项目以稳定相关群众的情绪，虽然此类处理程序能够使冲突双方达成暂时的妥协，但是仍然难以使地方政府跳出邻避冲突的治理困境。

二、地方政府邻避治理困境的形成机理

（一）“政府提议—居民反对”：技术理性取向

“技术理性”屬于工具理性范畴，是一种以工具崇拜和技术主义为生存目标的价值观，通过科学化的方法和技术来追逐效率，实现效率、效益、效果的最大化或最优化。在技术理性的主导下，政府将公共领域决策界定为纯粹技术性事务，在相关科学决策理论的指导下，应用标准化的分析工具与数字化的理论模型，完成发现问题、确定目标、调查研究、拟定方案、分析评估、选优决断、试验反馈、修正追踪等决策程序，从而产生强大的政策说服力。

地方政府在“政府提议—居民反对”的环节中往往体现出强烈的技术理性取向，一是邻避设施决策过程呈现“封闭化”特征，主要决策主体限定为技术官员和专家学者，而作为利益相关者的公众则以决策的理性与效率不能受到利益纷争的干扰为由被排斥在决策过程之外，致使本应是多主体、开放性的社会问题变为单主体、封闭性的技术问题。二是邻避设施风险评估呈现“简单化”特征，评估部门通过技术化工具为决策所产生的风险提供“可控制性”和“可接受性”依据，而忽视了风险背后社会结构和价值道德问题，使得邻避设施风险评估环节完全由决策主体垄断。三是邻避问题沟通对话呈现“单向化”特征，当公众对于邻避设施选址提出合理质疑时，政府便着重强调设施环境评估的合法性，以单向政策宣传教育替代双向风险沟通，使得公众利益诉求无法得到有效表达，迫使公众诉诸于公共体制外的自发组织来维护自身权益，导致政府与公民关于邻避问题的矛盾不断升级，从而演变为大规模的邻避冲突。

（二）“冲突升级—政府妥协”：政治维稳取向

政治维稳是指政府在处理没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动、发生多数人语言行为或肢体行为上的冲突等群体行为时，基于社会稳定和经济发展的权衡考量，以“稳定压倒一切”为最高目标，采用妥协、退让的方式迅速稳定涉事群体情绪，并逐步平息事态。当邻避冲突由原先要求环境正义目标的现实性冲突转向兼具释放对抗性情绪的非现实性冲突时，地方政府的治理行为也由技术理性取向快速转变为政治维稳取向。

一方面，政府急于与抗议群众就邻避问题达成妥协，通过暂时性或永久性地关停邻避设施以换取相关群众放弃大规模集聚式抗议，从而使双方能够依靠正当性程序解决事态冲突。另一方面，政府以妥协姿态解决邻避争端后，为防止此类抗议行为产生负面示范效应，会再次回归强硬立场，对有意继续遵循这一模式的相关人员提出警告。以政治维稳为取向的政府治理模式虽然能够在短时间内平息邻避冲突，但是这种“朝令夕改”的妥协退让行为却后患无穷。对于政府而言，付出高昂的维稳成本却难以产生积极的正面引导效应;对于企业而言，以巨额资金中标项目却无法投入实际生产;对于公众而言，合法的利益诉求途径受到冲击，最终的结果是政府、企业、公众都是邻避冲突事件的输家。因此，技术理性取向和政治维稳取向的邻避冲突治理模式，是导致地方政府长期陷入“政府提议—居民反对—冲突升级—政府妥协”困境的主要原因，只有改变这种模式，才能有效化解邻避冲突治理困境。

三、地方政府邻避治理困境的化解策略

（一）坚持邻避设施开放式决策

地方政府坚持开放式的公共决策是预防邻避冲突的有效手段。首先，开放式决策要求多元化的公众参与，政府、企业、公民、社会团体都应当在邻避设施决策中拥有知情权和话语权，通过广泛的协商对话来打破利益隔阂和信息壁垒，实现多方利益诉求的有机融合、互补共存。其次，开放式决策要求全程化的公众参与，从邻避设施的规划设计、拟定选址到融资投标、环保评估再到提案审议、项目公示，都应当为社会公众提供必要的参与空间，从而避免参与环节过分挤压造成的决策参与形式化。最后，开放式决策要求强大的政府回应力，地方政府应当不断提升涉及邻避问题的回应速度和回应质量，通过听证会、座谈会、发布会等回应渠道及时答复公众对于邻避设施的困惑与质疑，把完善公共部门的回应制度设计作为建设服务型政府的关键领域，努力构造公民优先、渠道多元、信息公开、作风公正的政府回应模式。

（二）建立邻避项目补偿机制

邻避设施具有明显的负外部性特征，其将生产成本外部化转嫁给设施周边居民的同时，并未通过相应补偿机制合理分配生产收益，这一设施成本与收益的不均衡分配是引发邻避冲突的重要因素，因此，如何建立有效的邻避项目补偿机制是地方政府必须慎重考虑的内容。补偿机制主要包括两个方面：补偿范围和补偿方式，在确定补偿范围方面，尽量把补偿机制的覆盖范围扩大到邻避设施所在的整个区域，不断提升区域内生态环境的承载能力和基础设施的建设水平，增进当地居民对于邻避设施建设的理解和支持。在确定补偿方式方面，尽量采用多元补偿方式，既要通过拨付款项、减免税费等方式直接补偿相关群体，又要通过公益设施、医疗服务、环境治理等方式间接补偿，从而使邻避项目真正成为服务一方、造福一方的“民生工程”。

（三）构建邻避冲突协同治理

随着邻避冲突的愈演愈烈，以政府为单中心治理主体，以技术理性和政治维稳为取向的传统型治理模式，难以从根本上化解“政府提议—居民反对—冲突升级—政府妥协”的困境，因此，构建由政府、企业、公民共同参与、相互合作的协同型治理结构势在必行。首先，政府在协同治理中处于全局引导者的主体地位，应发挥其强有力的经济能力和政治能力来维护基本治理秩序与治理方向，保证多方参与的协同治理始终运行于法律框架之中。其次，企业在协同治理中处于主要利益相关者的责任地位，其作为邻避设施承建方应当在充分发挥专业优势的基础上全面参与协同治理，以高度的社会责任感和环境自律性，逐步改变公眾对邻避设施的风险认知体系。最后，公民在协同治理中处于必要参与者的重要地位，既要主动参与邻避设施相关政策制定及实施的全过程，贡献集体智慧，又要积极监督邻避设施建设的各个阶段，确保设施的各项工作任务都能按照预期目标有效展开。

参考文献：

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【作者单位：中国石油大学（华东）经济管理学院】