由警务维权到推进基层民警执法规范化建设的思考——以深圳市公安局N区分局为例

陈建旭，杨 睿

(深圳市警察训练学校，广东深圳518045)

近些年，警察暴力执法、暴力袭警等舆情字眼频现报纸、杂志等传统媒体，也常见于微博、微信等新型自媒体。犯罪嫌疑人与执法警察对抗，除了常见的推搡殴打等肢体硬暴力，话语挑衅等语言“软暴力”[1]也屡见不鲜，其中一些比较引人注目的警民冲突案事件有：云南鲁甸暴民砸得派出所所长下跪求饶，唐山税务局副局长夫人辱骂殴打警察，合肥女为丈夫拦高铁，咸阳醉酒驾驶人“我就喝酒了，有种你就抓我”等。犯罪嫌疑人林林总总挑衅执法的煽动性言语、无赖式动作或暴力行为都让警察正常执法受到阻扰，也成为提升警察公信力的重要阻碍。然而，不可忽视的是，警察在处理案事件过程中也常凸显出执法规范化不足的问题。因此，面对新常态下日益复杂的执法现状，如何提高基层民警执法规范化水平已成为当前公安机关刻不容缓的命题。笔者从改革开放以来全国民警的伤亡现状出发，以深圳市公安局N区分局民警执法受侵害的数据为样本，通过分析样本中受侵害的方式、种类、特点，剖析民警执法受侵害的特点和原因，为推进基层民警执法规范化建设提供思路。

一、我国民警执法伤亡现状

习近平总书记在2017年全国公安系统英雄模范立功集体表彰大会上指出，和平年代，公安队伍是一支奉献最多、牺牲最大的队伍。公安民警执法受到阻扰的报道屡见不鲜，轻则语言侮辱、抱腿、推搡、扇耳光，重则拳打、脚踢、刀捅、车撞等。针对民警执法权威受到挑战的情况，2019年2月1日，公安部正式颁布了《公安机关维护民警执法权威工作规定》，该规定为基层民警执法提供了强有力的保证。

(一)改革开放以来全国及深圳的民警伤亡情况

改革开放40多年来，全国共有1.3万余名公安民警因公牺牲，为公安事业献出了宝贵生命。2013年至2017年的5年里，全国公安民警因公牺牲2003人，因公负伤或致残2.5万人。[2]2018年，全国因公牺牲的公安民警301人、警务辅助人员141人，英勇负伤的公安民警和警务辅助人员1.2万余人[3]。深圳市目前实有人口2000余万，而深圳市公安局在编民警只有19862名，警力配备比约为1000:1。在人口多、警力少的情况下，深圳公安承受着巨大的工作压力，既有来自精神层面的，也有来自物理层面的。据深圳市公安局警察基金会相关数据显示，自2000年以来，公安民警在一线执法中牺牲48人，致残470人，负伤6314人次。2016年至2018年的3年间，公安民警遭暴力抗法致重伤1人，致轻伤15人，致轻微伤284人。

(二)深圳市公安局N区分局民警2018年执法受侵害情况分析

以深圳市公安局N区分局为例，2018年民警执法受侵害的案事件共计45宗。由于民警正常执法受到明显侵害，因此，N区分局为民警进行维权，对64名侵权嫌疑人均依法依规进行了处理。下面对民警执法受侵害的案事件进行数据分析。

1.受侵害单位。45宗案事件都发生在基层派出所，占100%。

2.受侵害警种分析。巡逻民警：22宗26人，占总案事件的48.89%；侦查民警：15宗27人，占总案事件的43.33%；社区民警：7宗10人，占总案事件的15.55%；看守民警1宗1人，占总案事件的2.22%。(见图1)

图12018年深圳市公安局N区分局民警执法受侵害警种分析

3.受侵害执法环节分析。接处警或盘查环节：20宗，占总案事件的44.44%；办案抓捕环节：24宗，占总案事件的53.33%；其他1宗，占总案事件的2.22%。(见图2)

4.受侵害的警情分析。涉酒警情14宗，占总案事件的31.11%；涉精神病警情2宗，占总案事件的4.44%；抓捕传唤13宗，占总案事件的28.89%；盘查2宗，占总案事件的4.44%；询(讯)问4宗，占总案事件的8.89%；其他10宗，占总案事件的22.22%。(见图3)

图22018年深圳市公安局N区分局民警执法受侵害环节分析

图32018年深圳市公安局N区分局民警执法受侵害

二、民警执法受侵害的特点及原因

基于深圳市公安局N区分局2018年民警执法受侵害的45宗案事件，对基层民警执法受侵害的特点和原因进行分析，其主要特点和原因如下。

(一)执法受侵害的特点

1.处置涉酒警情受侵害最为突出。因为涉酒人员往往涉嫌寻衅滋事、故意伤害，情绪较为激动，难以控制自己的行为，所以民警在处置涉酒警情过程中受到的侵害最为突出，其中有不少是民警将犯罪嫌疑人带回派出所醒酒时发生的二次伤害案件。

2.抓捕传唤受侵害较为突出。传唤、抓捕时，由于部分嫌疑人抵抗较为激烈，存在故意不配合、挣扎、反抗、搏斗等情况，造成民警受侵害的风险大，危险程度也较高。

3.办案、询(讯)问环节受侵害一定程度存在。少数民警在对嫌疑人看管、押解过程中，安全意识不强，风险预估不足，对犯罪嫌疑人约束措施不到位，如未对违法犯罪嫌疑人反手上拷、未对危险嫌疑人上脚镣等，造成犯罪嫌疑人有空间和机会对民警实施突然袭击，导致民警受到侵害。

(二)执法受侵害的原因

1.民众法制意识淡薄。部分民众漠视法律制度，法制意识淡薄，或被不良媒体误导而错误地认为警察懦弱可欺，如认为自己占理或不合自己心意时，轻则通过语言辱骂、耍赖等手段阻碍执法，重则暴力对抗民警执行公务。如在A派出所辖区发生一起交通事故，双方事主因责任划分问题在事故现场推搡打架，派出所民警到达现场后，因阻止甲方当事人殴打乙方当事人，受到甲方当事人家属的辱骂、殴打。又如B派出所民警在向犯罪嫌疑人家属告知行政拘留处罚决定后，被犯罪嫌疑人的家属通过电话、短信等形式进行侮辱、辱骂及威胁。

2.法律适用的局限性。目前我国《刑法》并没有专门的“袭警罪”条款。对暴力袭警行为，一般依照《刑法》第二百七十七条第一款的规定以妨碍公务罪论处；造成死亡或重伤严重后果的，则分别依照《刑法》中的故意杀人罪和故意伤害罪论处。《人民警察使用警械武器条例》对人民警察执行公务使用警械或武器的情形只作了原则性规定，而对使用警械或武器的具体情形或前提条件，出警、巡逻盘查时应携带的警械武器则不明确，以至于民警在执法中使用警械、武器时畏首畏尾。法律法规缺失对民警执法造成了不小的影响，在深圳市公安局N区分局的几宗涉酒警情中尤为突出。

3.民警能力的有限性。

(1)民警控场能力有限。部分民警缺乏应对和处置突发事件的经验和能力，在警情现场处置时，遭到相对人的拒绝、阻碍、辱骂、推搡、拉扯、甚至暴力袭警，[4]畏首畏尾，不敢根据“心理威胁、口头不服从、消极抵抗、防卫性反抗、恶意攻击和致命攻击”的六级抵抗力和“语言指示、语言控制、徒手控制、中级武器使用和致命武器使用”的五级武力等级使用警械。如面对醉酒等复杂警情，不能及时有效地驾驭和控制混乱的场面，不敢大胆使用警绳、警棍、手铐等装备，一旦发生冲突，往往陷于被动，而配合出警的辅警在这种时候，也未能与民警顺利协作、通力配合，站在旁边不知所措。

(2)民警安全意识不强。部分民警在接处警中不按工作规范办事，方法简单粗暴。如几宗涉醉酒警情的维权案件，民警在面对醉酒人员时，没有按相关规范和要求保持安全距离，受到醉酒人员的推搡甚至殴打；又或者未能适时使用警绳约束，受到醉酒人员的突然袭击。

(3)民警执法程序疏忽。如在办理刑事案件时，民警对犯罪嫌疑人未作细致的人身安全检查即带入办案区，造成嫌疑人在做笔录过程中用随身携带的水果刀划伤民警；又如接处警民警将疑似精神病人带进办案区后未及时进行问话，未安排足够的警力看守，忽视其精神异常问题，使得办案区其他不知情民警遭受伤害。

(4)民警个人情绪波动。部分民警在接处警过程中态度不够和蔼、语言较为生硬，导致事发当事人认为民警不作为，存在偏袒、故意推托、刁难，继而辱骂或投诉民警，以致民警情绪失控而与之辩论。也有民警在处理案件过程中，受到犯罪嫌疑人的故意言语挑衅而与之对骂，造成场面混乱，授人以柄。

三、推进基层民警执法规范化建设的思考

为减少民警执法受侵害，推进基层民警执法规范化建设势在必行。针对深圳市公安局N区分局2018年民警执法受侵害的45宗案事件，通过对基层民警执法受侵害的特点和原因进行分析，笔者认为，推进基层民警执法规范化建设可以从以下几个方面做起。

(一)解决思想问题——抓法治思维

要破除基层派出所执法不规范的顽疾，首先要解决思想问题。派出所民警中通常存在四种常见的错误思维，即惯性思维、摆平思维、惰性思维、特权思维，只有破除根深蒂固的“四旧”思维，认清思想根源和现实危害，才能逐步推动法治思维的培育养成。

1.打破“惯性思维”。派出所日常工作中，不少老民警都说过这样的话，“以前都是这么干的，没什么大问题”。老经验往往造就了惯性思维，而惯性思维一旦养成极难更改。老经验旧做法即使在以前是正确的，但是放在社会多元化的今天却可能是不规范的。随着法治意识的逐步增强，人民群众对公安机关的执法标准和要求日益提升，如果公安民警的执法思维和执法能力继续沿用以前的老习惯老标准，那就容易与时代脱节，新时代下民警务必破除惯性思维，学习并适用最新的法律法规等。

2.去除“摆平思维”。一些民警推崇“摆平就是水平”的思维模式，在执法过程中首先不是考虑如何依法办理，而是考虑能否调解摆平，认为当事人双方达成调解就算成功，既省下了制作笔录、调查取证和后续处理的工作量，又化解了警情。看似双赢，殊不知这种“摆平思维”极易留下执法隐患，如一些不符合调解要求的案件被调解后，当事人事后反悔，要求按正常法律法规程序重新办理，但是案发时接处警民警没有及时固定证据，造成证据链的缺失，最后引起执法投诉甚至行政诉讼等。

3.破除“惰性思维”。部分民警工作中图省事、图方便，对于有破案条件的案件，愿意投入精力及时调查取证；而对于看起来侦办难度大的案件，则草草做个报警笔录，敷衍当事人回家就完事，不及时调取物证、不及时查扣涉案物品、不及时固定旁证笔录，以致后续侦查虽然具备破案条件，但也因为证据事后难以补全，造成案件侦办被动，无法进行下去。

4.摒弃“特权思维”。个别民警对自身执法者的角色定位认识有偏颇，认为自己就是终裁仲裁员、大法官，高高在上，执法过程中控制不住情绪，态度简单粗暴，不会用法言法语，执法流程也不规范，“逞强好胜”“意气用事”，让对方抓住语言漏洞或态度恶劣的把柄而大做文章，最终影响执法公信力和公安机关形象。

(二)解决能力问题——抓日常培训

1.解决工学矛盾。基层派出所警力紧张是常态，执法培训是一个慢工出细活的过程，占用较长的时间，但是见效比较慢，难以达到立竿见影的效果。解决工学矛盾，首先要树立磨刀不误砍柴工的思想，工学是可以相互促进的；其次要善用“微课”和“微教学”，如可以推动民警利用好碎片化时间，在手机上学习相关微课程，也可以每天在派出所的早班交接会上用5-10分钟时间对前一天执法质量进行讲评，还可以通过每周例会针对执法突出问题开展一次20分钟左右的“微教学”。少量多次的培训方式既占用时间少，又便于民警吸收掌握。

2.培养身边教官。深圳市公安局的专职教官基本都集中在教育训练部门，让专职教官每天或每周去派出所送教不太现实，因此，基层派出所需要发掘和培养自己身边的教官，可以通过落实“警官即教官”的理念，让基层民警通过自学和参与上级公安机关组织的“小教官”轮训达到会教学、会教法、会写教材的基础教学水平。派出所的所长、队长和业务骨干带头授课，既能帮助警官树立威信，又能倒逼所长、队长和业务骨干提高自身执法水平和能力。警官在参与授课初期可能感到授课有难度，但持之以恒，终会改观。

3.选取真实案例。培训要取得好的效果，能否抓住受众的需求和兴奋点是关键的一环。在日常培训时，选题要切合派出所实际，最好是遴选发生在本派出所的真实案例。一是选准切入点。培训可先抛出问题让大家思考，提出需求，然后再根据大家提出的问题和需求讲解规范处置方法。如“你认为接处警中最容易出现的问题和难题是什么”，民警经历得多，自然能积极参与，踊跃发言，效果也好。二是选取真实案例。身边发生的事远比江湖传说更有说服力，通过对本单位执法案例的讨论分析，大家更容易接受，也更容易受触动，效果更好。三是情景构建推演。培训再多，理论再高，都需要通过实际操作来检验效果。在培训中适时设置情景、构建案情让民警参与互动，通过小组讨论的方式寻找对策，既可以增进同事情谊，也可以加深处置案事件方法的印象，积累经验。

4.培训覆盖全员。辅警和巡防队员等是执法力量的重要组成部分，在强化民警培训的同时，也要重视对辅警和巡防队员进行执法培训，提高他们的法律意识和警务技能水平。由于部分警务辅助人员的文化水平不高，法律基础相对薄弱，所以较容易出问题，而派出所通过全员培训，既能提高民警和警务辅助人员的执法水平，又能提高公安机关整体形象。如民警处置警情时，警务辅助人员懂得主动疏散周边围观人群；民警抓捕时，警务辅助人员懂得如何运用警务技能配合抓捕；民警接处警时，警务辅助人员懂得规范使用录音、录像的执法记录仪等警用装备。以上警务行为，都需要通过培训、演练、实践才能养成习惯，达到默契。

(三)解决运作问题——抓考核监督

1.健全流转机制。派出所要对整个执法环节的要求和流转机制进行全面梳理，对于上级有明确规定和规范的，要严格落实；对于没有具体指引的，要结合实际健全工作机制，做到工作有指引、日常会考核、责任能落实。

2.抓好警务技能。身体是警务工作的基础，派出所有义务监督民警锻炼身体，参与每年的体能考核而且要达到及格水平。没有体能支撑的警务技能都是花架子，因此，派出所既要监督民警的警务战术过关，又要兼顾到支撑勤务所需的体能是否合格。

3.抓好日常监管。对于接处警、执法办案区涉案财物、案卷管理等关键环节，派出所领导要在每日早班交接会及时通报，每周例会重点讲评，派出所督导员要每周不定期、不定量进行抽查，及时发现隐患点并降低风险。

4.强化考核应用。市公安局、公安分局、派出所分三级将执法考评纳入派出所的绩效考核和民警个人的绩效考核。通过不同类型的日常考评、个案考评、审核考评、阶段考评、专项考评和年度考评相结合的动态考评机制，[5]增强考核对执法规范化的反推作用，及时发现并纠正执法过失和过错，降低执法成本。民警个人的绩效考核情况和评优评先、职务晋升挂钩，如民警有较严重的执法过错可以一票否决。

四、结语

执法规范化建设是一个系统工程。[6]执法规范化要求民警每一个执法行为、每一个执法环节都要符合规范。在中国特色社会主义进入新时代之际，社会主要矛盾出现了新的变化，转型期的社会治安形势日趋复杂，阻碍公安民警执行公务的类型不断推陈出新，[7]这就要求民警要具备自我学习和总结能力，不断提高自己的执法水平以适应警情和案情的变化。自媒体和流媒体的广泛使用，让普罗大众都成为了“记者”和“执法监督员”，民警的一言一行都曝光在千千万万群众的目光之下，这对基层民警执法带来更大的挑战，提出更高的要求，民警要以积极的应对态度，进行多方学习、严谨执法才能承受真金火炼。通过行之有效的新型培训方式、方法、手段和内容，可以提升基层民警执法的整体水平和规范化程度。公安机关要通过各类培训方式、监督手段，使执法规范化成为民警的一种潜在与长久的自觉行动和自发要求，将社会主义法治理念深入到民警内心，[8]从而有效提升警务执法水平。最后，执法规范化是基础工作，需要持之以恒、久久为功。