韩国“新南方政策”为何向美国“印太战略”靠拢

李旻

2019年11月2日，出席东盟系列峰会的韩国外交部部长助理尹淳九，与美国助理国务卿史迪威共同发布一项简报，题为“韩美为增进新南方政策与印太战略之间的合作而努力”。这是韩国首次就参与印太战略明确表明立场。这份篇幅为七页的简报包含了能源合作、基建与开发融资、数字经济、良性治理与公民社会、和平与安全保障等多个领域的内容。

韩国向美“印太战略”示好的背景

韩国对美国“印太战略”的态度经历了一个逐渐变化的过程。文在寅执政初期，韩国对“印太战略”总体上持不置可否的态度，基本不闻不问。从去年起，韩国开始向“印太战略”发出积极信号。2018年8月，韩美两国外交部门在首尔就“新南方政策”和“印太战略”进行磋商，双方认为两个战略均追求开放性、包容性和透明性，具有较强互补性。2019年6月30日特朗普访韩期间，两国首脑在会晤中也阐明了对接“新南方政策”和“印太战略”的意愿。11月2日达成的协议可以视为6月韩美首脑会晤成果的一次具体落实。

2017年5月文在寅就任韩国总统后，于同年11月在访问东南亚国家时首次提出了“新南方政策”。这一政策的指向本是寻求加强与东南亚和南亚等“南方国家”的经济合作，但将之与美国“印太战略”对接，显然是扩大了这一政策的内涵。

韩国寻求“新南方政策”与美国“印太战略”的对接，具有以下几方面的背景。

第一，外交工作“费力不讨好”，文在寅政府需要新的成果和亮点。自上台以后，文在寅在首脑外交方面不可谓不努力。根据青瓦台11月11日公布的数据，文在寅在执政前半期（2017年5月至2019年11月初）总计出访23次，访问42国，总里程37.4696万公里，相当于绕地球赤道九圈。相比于同一时段长度的朴槿惠，文在寅的行程距离多出了约11万公里。美中日俄是韩国外交最重视的“四强”，文在寅在执政前半期与“四强”首脑实现24次会晤（与美国领导人九次，与中日俄领导人各五次）。尽管比前任付出更多努力，但文在寅的外交政策在国内并未获得充分肯定。在韩国舆论看来，半岛南北关系陷入僵局，美韩、中韩关系不温不火，日韩矛盾集中爆发，韩国的整体外交环境不容乐观。2019年7月23日，发生三架俄罗斯军机飞入韩国“防空识别区”，其中一架在独岛（日称竹岛）附近上空“两度闯入韩国领空”事件。事件发生后，韩国部分民众将时局形容为“人见人欺”“四面楚歌”。在此情况下，文在寅政府需要拿出一个能让韩国国民眼前一亮的东西。

第二，“新北方政策”碰壁，“新南方政策”的地位显著提升。“新北方政策”“新南方政策”“朝鲜半岛新经济地图”是文在寅执政后主推的对外战略。直到2019年年初，由于对朝美对话前景比较乐观，韩国政府的着力点主要放在了“新北方政策”和“朝鲜半岛新经济地图”上面。“新北方政策”主要由直属总统的北方经济合作委员会推动，由执政党内的实力派人物、前仁川市长宋永吉担任第一任委员长（现任委员长为经济学家权九勋），可见当时的重视程度。但由于河内峰会后朝美对话举步维艰，对朝制裁无法缓解，被寄予厚望的中朝韩、俄朝韩合作只能停留在纸面上，导致“新北方政策”无法取得实质性进展。这就使韩国不得不将注意力转向东南亚和南亚，着力推动“新南方政策”。文在寅于2017年11月访问印尼、菲律宾，于2018年3月和7月分别访问越南和新加坡，2019年3月访问文莱、马来西亚、柬埔寨，9月访问泰国、缅甸、老挝，完成了就任两年四个月就遍访东盟十国的“韩国历任总统之最”。在2019年6月的访印过程中，文在寅与印度总理莫迪就韩国“新南方政策”与印度“东向政策”对接达成共识。而在11月25?27日，韩国将在釜山举办韩国与东盟特别首脑会议和第一届韩国—湄公河国家首脑会议，力争把“新南方政策”提升至“2.0”阶段。

第三，在中韩关系“不尽人意”，韩国对“一带一路”兴趣下降的情况下，靠拢美国“印太战略”可以为韩国争夺东南亚市场提供外力。韩国在野的保守势力看衰中国，质疑中国在“中美博弈”中的抗打击能力。执政的进步势力虽然有众多“知华派”和“友华派”，但对中韩关系现状不甚满意，对中国领导人尚未实现访韩感到焦虑。此外，韩国经济界对“一帶一路”倡议的兴趣有所下降，对参与“一带一路”的获益空间心存疑虑。近年来，东南亚地区在韩国对外战略中的地位提升，但韩国与中日两国在该地区面临竞争大于合作的局面。尽管2019年8月中日韩外长会议通过的“中日韩+X”概念文件体现了三国共同开发第四方乃至多方市场的精神，但韩国始终担心自身的弱势地位。韩国对东盟的直接投资额从2010年的44.48亿美元上升到2018年的61.36亿美元，在规模上约为中国的1/2、日本的1/3。通过“新南方政策”与“印太战略”对接，韩国可获得一定“外力”，有助于提升其在东南亚的地位。

2019年11月15日，第51次韩美安保会议在首尔举行，美国防长埃斯珀（左四）和韩国防长郑景斗（右四）出席了会议。

第四，美国“印太战略”本身发生了一些变化，增加了韩国“选择性”参与其中的空间。“印太战略”刚出炉时侧重军事、安全领域，务实性略显不足。随着时间推移，美国“印太战略”增加了不少具体的、可操作性强的内容，加大了相关国家在“印太”框架内与美国开展基建、金融、高科技、社会治理等经济社会领域合作的选择空间。这就使韩国看到了既可巩固韩美同盟关系，又可避免过多刺激中国的可能性。

第五，韩国在一些双边和地区问题中饱受美方压力，需要可供减压和交换的筹码。在日韩矛盾激化的过程中，韩国对美国的“不作为”感到失望，而美国则对韩国终止韩日《军事情报保护协定》（GSOMIA）大为不满。在驻韩美军费用方面，美方要求韩国承担比目前多出400%的费用，总额直逼每年50亿美元。韩国在上述问题上连日遭到美国高官施压，苦不堪言。而“新南方政策”与“印太战略”对接与否和对接程度正好可以给韩国提供与美国周旋的筹码，减轻其在日韩关系和驻韩美军费用方面受到的压力。

韩国会加入共同牵制中国的战线吗

从美国的意图上看，11月2日达成的协议意在通过“新南方政策”这一连接口将韩国纳入共同牵制中国的“印太战略”。但出于国家利益考虑，韩国很难满足美国的如意算盘。

首先，重视韩美同盟关系的同时也重视中韩战略伙伴关系，这是韩国现政府的基本立场。在可预见的将来，在中美之间保持均衡性依然是韩国的利益所在，毫无保留地搭上美国遏制中国的战车只会百害而无一利。即便今后保守势力上台执政，这一基本利害关系也不会轻易发生改变。

其次，韩国对韩美同盟关系的认识已今非昔比。过去很长一段时间里，韩国将韩美同盟视为国家安全的基石，而韩美同盟本身则被视为共同守护自由民主价值的理念共同体。冷战结束以来，越来越多的韩国人认识到，韩美同盟在构筑朝鲜半岛和平机制的过程中是不可回避的调整对象，它不再是保护韩国国家安全的前提条件。而特朗普上台后更是让韩美同盟的“价值观”色彩大打折扣，使其逐渐转向纯粹的“交易关系”。

因此从韩国的立场上讲，此番“新南方政策”与美国“印太战略”的对接与其说是意在牵制中国，不如说是通过靠拢美国的姿态“调动”中国，从而在中韩关系中争取更多主动。