应对收缩：少子老龄时代日本地方城市振兴策略

王瓒玮

富山市致力于建设“以公共交通为轴心的紧凑城市”。

2019年3月国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》，在我国政府文件中首次提及“收缩型（中小）城市”。“收缩城市”（shrinking cities）概念最早由德国学者提出，是指以人数的减少和经济活动的衰退为主要特征，日渐呈现衰退、荒废及反城市化现象的城市。在我国，这是高歌猛进的城市化进程中悄然袭来的一种有悖于扩张型发展模式的城市变革。城市自身犹如生物有机体，有其兴衰更替，这种现象在全球范围屡见不鲜。然而中国“收缩城市”的出现却潜藏在繁荣景象之中，与经济的高速发展并行不悖。这一急遽凸显的新形势无疑给中国社会带来了全新的挑战。

举目亚洲，日本的工业与城市发展阶段均先于我国，对日本城市的个案观察与分析将对我们思考如何应对城市收缩不无裨益。

战略：面向未来的国际化可持续发展城市

富山市是日本北陆地区的中等规模城市，又是富山县县厅所在地，总人口约42万。它紧邻富山湾，被日本三大名山富士山、白山、立山山脉围裹，拥有得天独厚的丰富生态资源。凭借区位优势和寻求城市转型的战略眼光，富山市在日本与国际接轨的现代城市建设进程中，留下了特色发展的足迹。

20世纪中后期，欧美工业发达国家最先面临城市萎缩问题，诸如底特律、曼彻斯特等一些国际大型城市开始出现中心活力衰减、人口减少、环境持续恶化等“城市病”。1972年罗马俱乐部发表《增长的极限》，叩问了人类的极速扩张性活动对世界系统的极限影响。1973年有学者提出“紧凑城市”概念，阐述了一种减缓城市无序蔓延、高效利用土地资源的可持续发展思想。1987年联合国世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》中，正式确立了关乎人类共同命运的可持续发展路径的意义。在这一国际背景下，日本的国内情况也在发生深刻变化。

与西方国家不尽相同的是，持续的人口少子老龄化与经济高速增长时期城市开发所累积的环境问题，成为日本城市萎缩的最直接诱因。这些变化又恰与日本泡沫经济破灭的时代转型期相耦合。20世纪90年代初，日本对社会变化形势做出判断，认为今后日本将面临国际化不断深入、工业生产向海外转移、人口变化加速、生活形态改变等新形势。作为应对，日本将城市规划的目标定位为“在建设能够满足城市多样发展、给予居住者多样选择的魅力城市基础上，打造令居者有实感的丰富城市空间”。因此，1998年彰显可持续发展宏旨的“紧凑城市”构想在富山城市基本计划中得以体现，在日本开创了先河。统计数据显示，1970年至2015年的45年间，富山市在城市面积向郊外成倍扩张的同时，出现了人口低密度化、中心空心化、郊野生态破坏严重的倾向。2008年，最能反应城市变化指标的地价急转直下，标志着富山市城中活力已开始衰减。与此同时，政府部门预测，富山市人口总数在2010年达到峰值后便开始一路下行，2040年富山城市总人口将减少16%，单身家庭数量将随之增加。

另一方面，1997年日本签署著名的《京都议定书》，向国际社会展现了为减缓地球变暖承担道义的姿态。2008年起，在既定国策的牵引下，日本政府大力推进低碳社会建设，着力节能减排，包括富山市在内的六个地方城市入选“环境示范城市”。它的主要目标是“以地域资源的最大活用，实现低碳化与可持续发展”。在城市中综合推进“紧凑城市建设、交通系统整合、生态住宅普及、可持续的森林利用、环境教育、利用可再生能源”，以引导与应对生活方式变革及刺激地方活力的再生。在这一蓝图的基础上，2010年日本政府又提出“环境未来城市”构想，与“环境示范城市”整合一体后确立为“21个国家战略”之一。该方案明确了日本将解决城市问题的思路提升到应对“环境变化”与“老龄化”等人类共同课题，以及激发人的新价值创造的高度之上。“环境未来城市”被日本政府视为解决世界性难题的社会试验场。在这一轮战略调整中，2011年富山市再次入选“环境未来城市”。

2015年9月，联合国大会提出了2015?2030年各国发展方向的可持续发展目标（SDGs），其宗旨是以综合方式彻底解决社会、经济、环境三个维度的发展问题，转向可持续发展道路。日本紧随其后，于2016年将“环境未来城市”构想进一步深化提升为“SDGs未来城市计划”，成功地将国内外发展面临的共同性问题进行了统合，并利用国际交流渠道扩大了本国城市的世界影响力。2018年6月，日本政府授予富山市“SDGs未来城市”称号。

从“紧凑城市”到“SDGs未来城市”，富山市经历了由地方自寻方向到以政府政策引领推进改革的变化过程。与此同时，城市也不断在地域社会、国家政策与世界潮流的多重视视角中追寻符合自身发展特性的合理支点。

举措：以自律性循环推进后城市化进程

战略规划的高度总要与坚实的举措相互支撑，才能促使目标愿景平稳落地。2018年，富山市正式公布了《SDGs未来城市计划》，将2030年的未来成长样貌描述为“在紧凑城市战略下建设可持续创造附加价值的城市”。

在制定这一计划时，富山市首先将自身不同历史时期的规划进行了综合性统合，并將联合国可持续性发展维度内化为“经济价值”“社会价值”“环境价值”。其次，富山市又将联合国可持续发展设定的17个目标融入原有框架，设定了相应的指标，如到2022年居民健康实感可达86%，2028年市属企业年营业总额达到14885亿日元，2030年能源利用效率的改善度达到1.4%等等。

除远景谋划外，富山市还设定了短期目标。2018?2020年中将着力于以下五个方面的城市建设。

第一，实现以公共交通为轴心的紧凑城市。为此，富山市一直在建造轻轨交通系统，整合交通线。自2006年正式启动打造轻轨交通网项目以来，目前已有数条线路运营。政府还针对65岁老年人推出了“出行定期票”制度，在固定时间段出行不仅票价便宜，还可以在商业街的相关店铺获得购物优惠，这无形中刺激了消费，又培养了市民的行为自律。

第二，让健康与交流成为城市重心，确立高质量的生活方式和工作方式。富山市在践行“一个都不能少”的社会目标中高度关注育儿、护理、残障、贫困等多项复杂社会问题。为更好的服务弱势群体而建立了综合性支援体制，并设立“城市综合关怀中心”。市民可以在此了解关于医疗、育儿等方面的最新情报，同时这里也成了地域社会不可或缺的交流场所。诸如幼儿保健、产后恢复等问题，也可以在这里进行咨询并得到解决，给市民生活增添了安心感。地方政府希望市民能在普通生活中找到自身的存在价值，增强社会融入感，最终实现共生社会。

第三，创造安全与环境智能型城市，建设地域能源管理系统。富山市兼顾了对环境的低负荷性和城市应对灾害的弹性等双重因素。2017年，政府规划在公交沿线低洼地块上的小学校废址上建设智能示范街区，实现能源高效利用“可视化”。街区内的建筑均为环境智能建筑，配有太阳能发电、燃料电池、家用蓄电池等，不仅改善了人的居住条件，还消减了碳排放量。富山县整体水力发电蕴藏量位居全国第二位，利用山川河流间的位差，富山市可大力发展小水电站。具有防灾据点功能的农业示范区便导入了太阳能、小水电站、地热等可再生能源系统，通过农业物栽培与收获的循环，将人与自然的共生感带入生活。

第四，以产业活力激发技术创新与社会创新。富山素有“中草药之都”称号，制药业是富山持续近300年的传统产业。富山市顺应人口外溢趋势，在山间地带建造中药胡麻的培植工厂。富山市面积的70%为森林所覆盖，具备利用森林生物质能源的巨大潜能。市政府将在明晰所有权的基础上，制定托管方案，著手利用开发。政府还将目光聚焦于富山湾，那里有丰富的渔业资源和藻类生物质能源，是来自自然的馈赠。富山市还加入了联合国主导的“西北太平洋行动计划”（nowpap），致力于海洋垃圾治理。

第五，利用多渠道合作提升城市品牌力。富山市在城市转型中，十分重视与“人”相关的社会资本要素，与国内外各类组织、机构建立起多样的合作关系。相关企业、大学等机构都被纳入城市管理与创新体系之中，实现了官产学一体化。日本国内其他“SDGs未来城市”入选者及正在进行“地域创生”的自治体也会在富山市举办各种交流活动，增进了情感。国际上，又与经合组织（OECD）、日本国际协力机构（JICA）、地球环境战略研究机构（IGES）、世界银行等保有联系。这一不断与外部进行知识、信息、技术的交换与共享过程，让富山市逐步走进国际视野。

种种举措不仅令富山城市变容沿袭了既有思路，还适时迎合了国际要求，营造了非直线式的螺旋发展态势。总之，在告别单一目标后，城市有机体内各部分彼此交错，形成连动性影响，发生生态链式反应，引起了交互的循环。

影响：多样的城市空间塑造与城市振兴的可能

那么，富山市的城市改革思路是否取得了成效？

虽然“紧凑城市”概念被日本所接受只有不过20年时间，但却成为富山市在城市建设中应对人口老龄化的基盘，也是当前“SDGs未来城市”建设的核心。事实上，在城市规划领域对城市应该“紧凑”还是“扩散”才更接近“可持续发展”目标的讨论仍未有定论之时，富山市已先驱性地进行了社会性尝试。

日本政府的“环境未来城市”构想正在富山市得以实现。

上世纪末，富山市是一个高度依赖汽车的社会，全县私家车保有比例占全国第二位，其中以通勤为目的的车辆占总数的83.3%，已是日本43个中等城市中最坏的情况。同时，富山市的人口密度值却排在全国同等规模城市中倒数第二位。随着轻轨电车系统的铺设与交通网络的不断整合，富山市已向“步行生活城市”靠近。工作日的公共交通使用者人数较之从前增长了2.1倍，休息日则是原来的3.6倍。其中老年利用者人数大幅增高，相继引起了生活方式的改变。据统计，65岁以上老人的日平均步数为6400步，远高于全国1000步的平均水平。这不仅给全市节约了大约7500万日元的医疗费，还使碳排放量减少，交通沿线的新住宅数也增加了1.3倍。随之，持续的人口低密度得到了一定程度的缓解。

东京大学工学部教授中岛直人认为，当利用公共交通，步行也能生活的出行方式在富山市定型后，城市中心和商业街也随即出现活力，人们便愿意向市区移居，这种良性循环产生后就有可能成为可持续性发展城市。此外，经合组织（OECD）对富山市的变化也给予了诸多肯定。2012年该组织称，与欧洲相比，富山市的13个居住推进地区计划使城市中心数量变得不再惟一，而具有了复数化特点，打破了传统城市“同心圆”的发展格局。这恰好体现了城市空间内各种网络叠加后产生的“新秩序”。它有别于井然有序、整齐划一的区分格局，而是交通网络与居住网络的相互补充，产生了更富活力的有机连接。这种组合带来的多样性，让城市摆脱了工业时代城市面貌的均质化，恰是闪光的魅力之所在。

多样性还体现在空间用途的混合上。近30年来富山市一直扶持玻璃艺术行业，希望使之成为本市支柱产业。1994年向自由艺术家提供支援的“富山玻璃工房”开业以来，大量行业人才汇聚，优秀作品频出，富山玻璃艺术也在全国名声鹊起。2015年，由著名建筑设计师隈研吾所设计的富山玻璃美术馆落成，它与富山市图书馆相融合，读者也可以在阅读的同时饱览一场玻璃艺术的盛宴。这种多体系的共融甚至在普通的街道上也俯拾皆是。交通网络沿线布满了植物景观;流经市中心的松川两岸植满了樱树，每到春季便形成花溪胜景;河道两岸，白鹭与市民共栖，自然和谐;有约500年历史的富山城遗迹与现代派楼宇交相辉映。一派景象吸引着人流，也映射着城市复兴的希望之机，这便是良好循环社会系统中诸多浑然天成的“创造”，也是对经济、乃至政治政策目标的最好回馈。

但即便如此，富山市的城市振兴依然前途未卜，且问题最终指向于“时间”。系统的良好循环机制建立的效率远低于单一性操作，人类是否有足够的远见跨越属于自己的时代难以臆测，但保有对社会问题弹性治理的能力，也许是现阶段最好的结局与选择。