浙江探路“最多跑一地”

金春华

“最多跑一地”改革是提升社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平的一种新型社会治理体制，是新时代“枫桥经验”的新发展，是浙江又一次公共管理创新，具有开创性的意义。

一个新名词正在引发浙江全省上下强烈关注：最多跑一地。

此前，人们熟知的是2016年浙江提出的“最多跑一次”改革。这一次，浙江在国内率先将“最多跑一次”延伸至社会治理领域，回应群众最急切的期盼，在全省范围内加快打造一站式的县级社会矛盾纠纷调处中心，让企业和群众有矛盾纠纷需要化解时，“最多跑一地”。

矛盾纠纷不可避免，但群众也面临投诉举报无门、矛盾化解多地、多部门反复跑的现象。这个全国性难题不仅直接关系到人民群众的获得感、幸福感、安全感，也反映出社会治理的有效性和社会秩序的良好度。

2019年初，浙江开始全面探索“最多跑一地”改革，在全省范围内加快打造一站式的县级社会治理综合服务中心。截至8月底，浙江已建成县级社会治理综合服务中心77个，占縣（市、区）总数的86.5%，实体化中心已建成49个。

一个社会治理综合服务中心的建立，解决了什么问题？矛盾纠纷化解“最多跑一地”到底如何实现？有哪些经验值得推广借鉴？

“老娘舅”遇到新难题

一颗门牙“磕”到了5个政府部门，这是舟山普陀区市民鲁旻（化名）的“奇遇记”。

小鲁在一小区门口人行道行走，被高出路面的窨井盖绊倒，磕落一颗门牙。小鲁想提起赔偿，脑子里冒出一堆问题：这个窨井谁管的，城管局、住建局还是小区或街道？怎么证明是被这个窨井盖绊倒的？可以调取路边监控摄像头的视频作证据吗……想着想着，她的牙更痛了。

其实，小鲁的纠结也经常在你我周边上演：一场邻里间的口角，可能起因于民间借贷，还因打架斗殴成为治安案件;一个网上投诉的帖子，可能牵扯到劳资纠纷、消费争议，涉及数百人的荷包;一根电线杆倒了，电力、城管、住建等多个部门都有责任……

一幕幕社会治理领域的“现形记”都指向一点：经济社会的快速发展，矛盾和冲突的复杂程度日益上升，牵扯多个管理部门的事情越来越多，社会治理亟需实现综合化。

“老娘舅越来越不好当哦。”当了30多年“老娘舅”的杭州富阳人叶德年感叹。他曾接到一起邻居吵架案的调解申请，上门一了解，发现两家新旧账结了数十年，派出所、法院、街道单独都去调解过，但收效甚微，光靠“老娘舅”一张嘴明显化解不了。

过去5年，在浙江，像“老娘舅”这样的人民调解组织共受理各类矛盾纠纷360余万件，但不少“老娘舅”底气越来越不足，一听到是工伤、劳务、交通肇事等纠纷，会直接建议双方当事人“多跑个地方”，比如去法院提起诉讼。

这不止是“老娘舅”的烦恼。多位县（市、区）的信访局长表示，来自群众的信访件大多涉及政策或行政行为，但信访工作机构的主要职权是交办和转送，并没有对相关事件管理、处置的职权。一旦信访事件涉及的部门多了，信访部门得多方协调，难度较大。

一边是群众诉求复杂化亟须解决，一边是传统治理方式有待升级。专家认为，社会治理综合化、专业化程度不高，成为横亘在社会治理现代化路上的“大山”，创建新的社会治理模式势在必行。

台州市椒江区信访局局长叶华刚说：“我们亟需扭转‘单打独斗的局面，给群众提供一站式、一条龙服务。”

今年3月底，浙江省建设平安浙江工作会议明确提出，要努力实现接访、矛盾纠纷化解“最多跑一地”。5月下旬，浙江省委政法委制定印发《关于探索建设县级社会治理综合服务中心（信访超市）的指导意见》，标志“最多跑一地”改革从地方探索转向规范性的全省实践。《指导意见》要求到年底实现县（市、区）社会治理综合服务中心全覆盖，县城矛盾纠纷就地化解率逐步提高。

“大医院”全包来诊治

在舟山市普陀区，群众给“最多跑一地”找了个形象的比喻——进综合性的“大医院”去“治愈”矛盾纠纷。

事发当天，小鲁抱着试试的心态，拨打“12345”求助。没想到才1小时不到，自称“您的调解员李华”就打来电话，问她是否有空去一趟普陀区社会治理综合服务中心。

将信将疑的小鲁走进这个有三层楼高的中心，在一楼导办台遇到了已在等她的李华。这里的工作流程是：群众来访要先到导访台登记、分类，再到相应的受理窗口。当时小鲁的电话就是自动转到导访台，导访员接到平台信息后，再分派给李华。

李华把小鲁引到二楼“诊间区”，多个房间一字排开，门口挂着的牌子上写着仲裁庭、速裁庭、调解室、行政复议室、综合研判室……小鲁进了一间调解室，李华已事先安排城管局、信访局、住建局等5个部门的工作人员前来参与调解。半天不到，案子就调解好了，小鲁获赔部分医药费。

小鲁这才恍然大悟：她提出诉求，受理、分类、导办、销案、监督，多部门一同处理，所有环节都在一个地方完成，这就是“最多跑一地”！

“跑一地”不止在调解环节，还延伸至调解前后全流程。在这家社会治理综合服务中心，一楼设有15个受理窗口，窗口上方显示牌上显示具体职能：综合受理、诉讼服务、法律援助、医疗纠纷、房屋质量与物业纠纷……该中心吸收了矛盾纠纷化解量最多的15个部门，还有海事渔事、医疗纠纷、婚姻家庭等12个专业性、行业性调解组织，社会治理由“多中心”变成了“一中心”。

这在实现“物理整合”的基础上，发生了“化学反应”，从根源上消除各方推诿“踢皮球”现象。百姓群众投诉举报的渠道、方式和矛盾化解的流程、机制正在全面变革。

比如，针对“谁牵头”的问题，杭州市余杭区就以赋予职权的方式，提升矛盾纠纷化解的效率。该区社会治理综合服务中心，工作人员对工作机制烂熟于心：“谁接案，谁负责;谁负责，谁牵头;给群众提供‘一条龙服务。”

更让人意想不到的是，台州市椒江区等地还创新信访代办制度，让当事人甚至可以“一次都不用跑”。针对群众“不懂访”“无序访”，椒江区专门聘请村、镇、区三级干部、法律顾问、乡贤等，经过信访业务培训，组成一支信访代办服务队伍。全区还出台规定，代办员需“一单全包”，在限定期限内办结。代办员则可借助社会治理综合服务中心，充分调动各方力量，进行联合调处。今年以来，椒江区共受理初次信访代办件152件，办结率100%，群众满意率98.7%。百姓评价说，现在真的实现了“大事小事不出村、不跑腿”。

目前，浙江已初步形成县级社会治理综合服务中心为主体，县、乡、村三级上下联动、左右协调的县域社会治理基本格局。浙江大学城市学院副教授陈勇评价说，“最多跑一地”改革是提升社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平的一种新型社会治理体制，是新时代“枫桥经验”的新发展，是浙江又一次公共管理创新，具有开创性的意义。

“主战场”还需再创新

作为一项正在推进中的改革，“最多跑一地”也在不断完善。

特別是在办公场所较为紧张的山区县（市、区），是否建设一个实体化中心成为问题。想扩建，没合适的场所;想新建，财政压力大。如果没有实体中心，“物理整合”就没办法实现，“最多跑一地”又怎么做得到？

“空间上的隔离可以用软件来连接。”丽水市景宁县政法委常务副书记林长春说，他们的实体中心分为相邻的3幢建筑：线下的信访接待矛盾调处区分设在一街之隔的信访局和公共法律服务中心，“挤”进人民来访接待中心、劳动仲裁院、心理服务中心等各类中心、窗口;再在不远处的县大数据发展中心设有智慧数据区，作为“云上中心”受理群众通过电话、网络等提请的诉求，然后通过线上流转和远程调解机制精准给线下实体中心和部门分配工作任务，“群众在哪里，工作人员就往哪里跑。”

实际上，县级中心不宜调处太多具体案件，要承担的是“指挥员”和“兜底人”的职能。为此，县一级要把社会治理综合服务中心向下延伸，乡镇就成了一线解决矛盾纠纷的“主战场”。

在杭州市富阳区，24个乡镇（街道）九成以上已建成社会治理综合服务中心，基本实现全覆盖。东洲街道曾发生过一起涉案标的高达800余万元的合同纠纷，两家企业因房屋租赁纠纷，从言语相争升级到打架事件。街道办、派出所及区政府多次调解均不见效。街道社会治理综合服务中心成立后，协调区法院、检察院、司法局、杭州市规划和自然资源局富阳分局等多家单位，一同到现场调解。法院讲法理，调解员讲情，街道办讲要考虑企业自身发展……最终，双方在调解协议上签字盖章，案件圆满解决。

“连800多万元的纠纷都能调解成功，什么问题不能在基层调处？”叶德年说，“老娘舅”们的信心又找回来了。

基层干部提出，社会治理综合服务中心集中这么多资源，是否可通过网络、大数据等手段，把矛盾纠纷消灭在萌芽阶段？普陀区社会治理综合服务中心已做出探索，借助大数据技术预警算法模型进行研判分析，预警成功率目前已达90%。

今年7月，该中心监测到25条辖区一美容美发店的投诉举报信息。预警算法模型计算发现，全区累计相关投诉举报信息已超去年同期。预警信号发出之后，该中心联合公安、商务、市监、劳动4部门调查，发现该美容美发店的纠纷涉及105人，涉案总额达48.5万元……第二天上午，通过联合调解，事件得到圆满处置。

社会治理的最好办法，就是将矛盾消解于未然，将风险化解于无形。当前，“最多跑一地”改革尚处于起步阶段，要注重发挥好中心集聚资源力量的优势，把工作重心力量沉到群众中去，抓好源头治理、做好日常工作，因地制宜，不断集成创新，才能把“盆景”变为“风景”。