服务型政府背景下我国基层公务员公共服务能力的优化

关雪麒

(湖北大学 政法与公共管理学院 湖北 武汉：430062)

公务员是政府职能的践行者，是政府履行公共管理的主体，基层公务员更是贯彻落实国家和政府各项政策规章的具体执行者。公共管理的根本目的在于提升政府绩效和公共服务的品质，从而增进公共福祉、维护公共利益，因此服务职能是公共管理的基本职能之一，也是政府的一项重要职能。当前，我国正在大力建设服务型政府，这对基层公务员的公共服务能力提出了新的要求。

1 公共服务能力的内涵

服务型政府是指以“人民本位、社会本位”理念为指导，以人民满意为标准，致力于为公民和社会提供公共产品和公共服务的新时代政府治理模式。提升公共服务能力是我国服务型政府建设的核心内容，是满足公众需求，促进公共利益产生的必然要求。2003年原国家人事部印发了《国家公务员通用能力标准框架(试行)》，其中对公务员公共服务能力提出了以下要求：公共服务能力指牢固树立宗旨观念和服务意识，诚实为民，守信立政；责任心强，对工作认真负责，密切联系群众，关心群众疾苦，维护群众合法权益；有较强的行政成本意识，善于运用现代公共行政方法和技能，注重提高工作效益；乐于接受群众监督，积极采纳群众正确建议，勇于接受群众批评。因此，笔者认为，公共服务能力可大致概括为：第一，执行能力，基层公务员是国家各项政策法规的具体执行者；第二，调节能力，基层公务员的主要职责是在有限公共资源的基础上进行合理分配并不断满足公众日益增长的各类公共需求；第三，诚信能力，基层公务员作为政府与群众联系的桥梁和纽带，工作直接面对群众，因此只有做到诚信为民，恪尽职守，才能急民之所急，想民之所想，为政府树立稳固的形象，增强公众认同感。

2 基层公务员公共服务能力现状及其问题

2.1 官本位思想仍然存在，公共服务意识不强

受两千多年封建官僚思想的影响，民众对于公务员始终存在一种“以官为尊、以官为贵”的敬畏心理，这也导致部分基层公务员对于自身角色定位的不清醒。基层公务员作为直接联系群众、服务群众的人民公仆，其本应遵守勤恳务实、敬业奉献的基本公共服务原则，但由于自身责任意识的不足和缺乏必要的约束，使得部分基层公务员自视甚高，目中无人，不仅在日常工作中经常迟到早退、消极被动，而且在为民办事过程中也十分傲慢冷淡、推诿拖拉，有的甚至存在以权谋私，损害公共利益来满足私欲的行为。“官本位”思想对政府公共服务履行的程度和效果直接产生着不良影响，导致公共服务工作浮于表面，人民正当权利无法行使，群众也无法真正享受到国家政策带来的福利，因此群众满意度低，对公务员也产生一种不信任和不认可，这十分不利于政府简政放权以及社会的和谐发展。

2.2 专业技能有待提高，服务缺乏创新性

基层公务员是公共服务职能的主要承担者，在其工作过程中个人的文化素质和专业能力不仅影响着工作的效率和质量，也代表了政府的执政能力和水平。目前，我国公务员虽都是经过了严格的选拔而任命的，但实际上基层公务员的专业技能有待提高，存在以下原因：第一，部分基层公务员仍存在进入了体制内便是拥有了“铁饭碗”的观念，因此缺乏学习和竞争的积极性；第二，基层公务员日常工作基本靠自我摸索，缺乏专业的指导来提升自己的公共服务技能；第三，部分基层公务员无心扎根基层，缺乏为了单位和个人谋实事、谋发展的责任心，工作敷衍且机械，严重影响了公共服务质量和效率。

2.3 岗位职责不清，工作任务繁杂

随着社会治理进程的不断推进，民众对公共服务的需求变得多样化，基层公务员不仅需要承担包括自上而下的常规性任务，例如走访调研、办文办会办事、例行检查等，还包括一些涉及社会安全和秩序的突发性事件。然而，基层公务员岗位的具体工作职责、工作范围、工作标准并非都是清晰明确的，例如在经济不发达的艰苦地区，基层公务员人力资源有限，常规事务尚且人手不足，应对非常规事务时更是捉襟见肘，自顾不暇。而在经济较为发达的地区，公务员基数过大，则又可能会出现责任重叠混淆的情况。通常情况下，只要上级将任务分配下来，基层干部就需要使出浑身解数来达成目标，哪怕是一岗身兼多职，这导致基层公务员往往责大权小、事多钱少，而且工作较为被动消极。同时，由于工作任务繁重琐碎，基层公务员在生理和心理上都容易产生工作倦怠感和不平衡感，这十分不利于公共服务工作的长期进行。

2.4 服务动力不足，服务效率和质量有待提升

由于国家对公务员的权利义务以及规范具有硬性规定，使得公务员的主要收入来源便是其基本工资和绩效工资，因而对于基层公务员而言，薪酬和晋升是其职业生涯中较为重要和关心的问题。然而，目前我国严格限制着公务员编制数量，所以基层公务员的晋升机会少之又少，只有十分出类拔萃并且确实做出实际贡献的公务员才有希望“升职”，大部分基层公务员直到退休也只是止步于科级或以下职务，而我国公务员工资与职位级别又是紧密挂钩的，这意味着基层公务员一旦职位级别上不去，其工资也将原地踏步。虽然他们承担着大量繁琐的工作，但其贡献和价值却无法以货币的形式得到体现和激励。在经济发展较差、条件艰苦的区域，基层公务员常常付出与回报不成正比，职业发展缓慢无望，这极大地挫伤了大批有能力有作为的优秀基层公务员的工作积极性，造成许多基层公务员或消极怠工，安于现状，或直接离职，造成岗位人才流失。

3 优化基层公务员公共服务能力的对策

3.1 强化公共服务意识，培育公共服务精神

服务型政府的本质就是放权于社会，还政于人民，致力于为人民提供满意、优质的公共服务。因此，强化公共服务意识，矫正“官本位”观念，端正服务者和执行者的角色定位，方能提升群众对政府的认可度。首先，必须引导基层公务员从内心树立以民为本的“民本位”理念以及人民利益优先的公共服务精神，为公民谋福祉、提供服务。其次，基层公务员在工作中要紧密联系群众，关注民意、体察民情、换位思考，认真履行岗位职责，承担工作责任。最后，基层公务员应有效地利用公民所赋予的权力为群众办事，排忧解难，杜绝权力滥用，以权谋私，重点关注社会弱势群体的公共需求，解决好群众最关心、反应最强烈的问题，真正办好事、办实事、办难事，深刻理解和维护人民的利益所在，让全民共享国家富强，社会进步的成果。

3.2 完善培训制度，提高专业技能和创新能力

培训机制是提升公务员能力的重要环节。随着社会的进步和公众需求的日益多样化，有针对性的加强基层公务员的公共服务能力和工作创新能力显得十分必要。一般来说，基层公务员的培训机会少，不仅内容缺乏实用性，方法也较为简单低效，培训结果往往没有达到预期目标，反而浪费了时间和精力。因此，一方面，对于对刚入职的基层公务员，首先应对其进行系统性的有关公务员职责权利、服务精神、法律法规等方面的培训，树立牢固的为民服务意识；另一方面，对于资历较深的基层公务员，要提供其发挥能动性的平台，例如新老公务员对接学习，传授经验，避免因资历老而推脱工作，在其位不谋其职的现象，应强调公共服务能力的持续开发和创新，除了定期的理论培训外，还应提倡行动实践学习，即从实践中掌握更多的公共服务技能，这样才能灵活机动提供服务，而不是被动、简单、机械地僵硬执行。

3.3 厘理清岗位职责，合理分配基层任务

基层政府组织结构不合理、工作任务量繁重严重影响着基层公务员工作和生活的质量。因此，合理配置基层单位的组织职能，厘清基层公务员本职角色是减轻公务员负担的必要途径。首先，基层单位应达到因事设岗，明确权责，尽量避免一人多职的情况，减轻基层公务员沉重负担。另外，应为基层公务员提供一个良好、安全、舒适工作环境，不仅能保证民众办事便利，也能确保公职人员生理和心理的健康状态。其次，上级机关与领导阶层应做好部门协调工作，将任务合理分配到各个部门，使其达到高效、统一、有序的工作状态，避免出现工作分配不平衡，即部分人员繁忙而部分人员清闲的状况。最后，提高基层公务员对上层组织决策的参与度，基层公务员对基层情况的充分了解有助于政策的制定，也有利于政策的执行，提高决策参与度能调动基层公务员工作的积极性和职业成就感，也能让其对自身工作职责和工作规划有一个明确的认识。

3.4 健全激励机制，完善晋升和薪酬制度

从根本上促进基层公务员的积极工作、服务于民，必须健全激励机制，完善配套措施。首先，可以在现有公务员管理制度的基础上适当增设基层公务员职级设置，这样不仅调动基层公务员的晋升上进心，刺激他们提高工作绩效，也可以使因职务不高而收入微薄的基层公务员提高工资收入；其次，完善考核制度，我国公务员目前是以“德、能、勤、绩、廉”作为考核标准，除此之外，还可以引入公民评价机制，即不仅要考虑基层干部的实际工作情况，还应结合群众的真实反馈，随后确立以绩效考核为核心的宽带薪酬，实现多劳多得；最后，建立赏罚分明的奖惩体系，对于表现优秀者应给予适当的物质或者精神奖励，对于工作懈怠者，应施于工资待遇扣减、末位淘汰等惩戒措施。总而言之，只有持续性的、有效的激励方能推动基层公务员公共服务工作的有序进行。

综上所述，优化基层公务员公共服务能力必须从内在条件和外在条件两个方面着手。从内在条件上看，必须大力培育基层公务员公共服务能力精神，由内向外推进基层公务员自发主动的履行公共服务职责；从外在条件上看，灵活而实用的培训、清晰合理的岗位分配任务、可观的薪酬与晋升制度均是促进公务员努力提升工作质量与效率的途径。因此，为了早日实现政府转型，满足公民需求，基层公务员能力提升刻不容缓。