从自愿到强制：中国垃圾分类政策的回顾与反思

■文 / 陆健

中国城市的垃圾分类试点始于20世纪90年代。2000年原建设部公布了首批8个“生活垃圾分类收集试点城市”。试点城市包括北京、上海、南京、杭州、桂林、广州、深圳和厦门。近20年来，这8个城市针对垃圾分类进行了各种尝试，但效果都不令人满意。据《解放日报》社会调查中心2017年所做的一项调查显示，在2000个受访者中，仅12.5%的受访者感觉垃圾分类效果显而易见，仅38.2%的受访者表示自己一直在坚持分类存放、投送垃圾。2016年年底，习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上强调,普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。为全面落实习近平总书记关于垃圾分类工作的重要指示精神，2017年3月，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部印发 《生活垃圾分类制度实施方案》，要求在全国46个重点城市先行实施生活垃圾强制分类。这标志着中国试点城市的垃圾分类从“自愿”向“强制”的转变，是中国垃圾分类政策发展的一大跨越。垃圾分类显然已经成为当下社会各界讨论研究的热点问题，不过目前对于垃圾分类的治理模式、强制垃圾分类的效果等问题仍有大量的争论，因此非常有必要对中国垃圾分类的必要性和历史发展等问题做一个简单的梳理。

为什么要推行垃圾分类？

作为世界上人口最多、经济体量最大的发展中国家，中国对自然资源的消耗和由此产生的废物量均居世界第一位。中国目前各类固体废物的累积堆存量达上千亿吨，年产生量超过120亿吨。伴随着大规模、高速度的城镇化进程，城市生活垃圾增长的形势非常严峻。根据住建部的统计数据，2017年中国城市生活垃圾清运量已超过2亿吨，巨量垃圾形成的“垃圾围城”成为城市光鲜外表下久难治愈的隐痛。其中，2017年，上海生活垃圾清运量为743.07万吨，而北京则达到924.77万吨。2010年上映的王久良的纪录片《垃圾围城》通过对北京周边几百座垃圾场的走访与调查，用朴素、真实的影像向我们呈现了垃圾包围北京的严重态势。

巨量生活垃圾的产生给城市的垃圾治理带来了沉重的负担，令城市管理者背负巨大压力。面对不断增长的垃圾量和有限的处理能力，城市管理者必须想方设法寻求解决之道。有的地方政府通过服务外包，引入社会力量处置生活垃圾，但是由于缺乏完善的监督考核机制，不法分子非法倾倒垃圾造成二次污染的事件屡见不鲜，影响比较大的有2016年的“上海垃圾倾倒太湖西山案” “长江口垃圾倾倒案”等。2006年，依据国家发改委制定的《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，“垃圾焚烧发电”被纳入“生物质发电”范畴，享受一些可再生能源补贴。自此，焚烧发电作为垃圾填埋的替代方式在中国开始蓬勃发展起来，垃圾焚烧发电项目如雨后春笋般在国内遍地开花。但是，由于环境和健康风险的存在，各地的垃圾焚烧项目又屡遭当地民众的反对，陷入“一建就闹、一闹就停”的邻避怪圈，成为政府公共治理面临的一大难题。与美国、法国、德国、日本等发达国家的垃圾中食物类占比均不超过40%不同，中国厨余类垃圾占比超过一半。有研究者认为，厨余垃圾占比较高、湿度较大的垃圾在焚烧的时候容易造成不完全焚烧，产生二恶英污染。在此背景下，不管是填埋还是焚烧，推行垃圾分类，从源头减废，分类处置，尤显必要。

垃圾分类迎来强制时代

2000年，住建部确定北京等8座城市试点垃圾分类，开始“可回收” “不可回收”两分法的推广。虽然以北京、上海为代表的城市下了功夫进行宣传引导，但是垃圾分类基本属于民众的自觉行为，主要依靠居民自身的环境意识和道德觉悟。2017年以前，各地方政府制定出台的垃圾分类政策都以自愿性质为主，并不具有强制力的措施。2017年以来，随着住建部公布要求强制分类的46个重点城市名单开始，垃圾分类开启强制时代的序幕。经笔者统计，截止到2019年9月，这46个重点城市都出台了各自城市的强制垃圾分类行动方案、实施细则或者地方法规条例。在强制垃圾分类方面，目前上海是步子迈得最快、规定也最为严格的城市。

自2019年7月1日起，《上海市生活垃圾管理条例》（以下简称《条例》）正式实施，开始推行强制垃圾分类。此次实施的《条例》，不仅实现管理区域、管理对象全覆盖，同时还加大了惩处力度，因此也被外界称为“史上最严”。按照《条例》规定，个人或单位未按规定分类投放垃圾都将面临处罚。例如：对个人未按分类要求投放生活垃圾的行为，处以50元以上200元以下罚款；对生活垃圾末端处置企业，未落实分类处理且逾期不改正的，将处以5万元以上50万元以下罚款；情节严重的，将吊销生活垃圾经营服务许可证。配合强制垃圾分类立法，上海市的城管执法部门也积极行动。统计数据显示，《条例》施行的第一个月，全市城管执法部门共出动城管执法人员52400人次，开展执法检查18100次，共检查投放环节居住小区、宾馆、商场、餐饮企业等单位34985家，共查处各类生活垃圾分类案件872起（单位798起、个人74起），责令当场或限期整改8655起。上海强制垃圾分类的推行对提升垃圾的回收率、资源化率起到了立竿见影的效果。上海市绿化和市容管理局发布数据称，截至8月底，上海垃圾分类使可回收物回收量达到4500吨/日，比2018年增长了5倍；湿垃圾分出量达到9200吨/日，比2018年底增长了1.3倍；干垃圾处置量低于15500吨/日，比2018年底减少了26%。在垃圾焚烧过程中，干垃圾的热值显著上升，水分明显下降，降低了垃圾焚烧的处置成本。

建立可持续垃圾分类制度任重道远

虽然推行强制垃圾分类的效果是显而易见的，但是其中存在的一些问题也值得进一步思考。第一，目前，上海的垃圾分类依靠大量社区志愿者、社会组织、群团组织等来监督居民投放的执行情况。但是，垃圾分类是大范围的、持续性的工作，长期依赖个体和组织的志愿行动监督居民进行垃圾分类，而没有居民自身观念意识的根本性改变，显然是很难持续的。第二，如果要长期维持垃圾分类的强制力，那么政府相关部门的执法力度不能松懈，这对执法资源本已相对紧张的环保、城管部门来说也是一大困难。第三，由于经济发展、风俗民情的差异，中国不同城市间的差异巨大，城市内的不同社区、小区之间人口结构、基础设施等也千差万别，因此如何探索一套既因地制宜又行之有效的垃圾分类制度也并非易事。同时，作为垃圾的废弃物管理本身是一项关乎社会方方面面的系统性工作，包括前端的投放、中端的储运以及后端的处置。当前制约垃圾分类工作开展的一个原因就来自于后端垃圾分类处置设施的缺乏。笔者2018年对某城市垃圾分类实践的调研也发现，即便前端垃圾分类做好了，但是到了后端又混在一起焚烧，这大大挫伤了部分居民参与垃圾分类的积极性。

社会各界应该认识到垃圾分类是一项关乎全社会福祉、需要全社会动员的长期社会建设工程。推行垃圾分类不仅需要制度建设，也取决于社会公众普遍的观念意识。因此，城市管理者应该摒弃一蹴而就的功利心态，努力动员社会多方参与，从宣传引导、政策供给以及体系建设等多方面全方位入手积极探索，让垃圾分类成为中国普遍推行的一项制度，成为人人自觉自愿践行的日常习惯，实现垃圾减量化、资源化、无害化的目标。