开放天空条约对谁有利

朱江明

美军U-2S侦察机

近日，俄罗斯安全委员会秘书帕特鲁舍夫表示，美国此前宣称可能退出《开放天空条约》，该计划将降低使用核武器的门槛，并“成倍增加”全人类所面临的风险。

《开放天空条约》是冷战后建立的一个标志性的军事互信条约机制，于1992年签署并于2002年生效，条约规定，侦察机在签署国领土上可以通行并且侦察，飞越行为可以识别军事装备的部署，从而提高缔约国之间的军事透明度。《开放天空条约》与《中程导弹条约》（INF）、《削减战略武器条约 》（START）和《欧洲常规部队条约》（CFE））等军备控制条约一起，建立了冷战后欧洲东西方之间的军事安全框架。不仅保证军备控制能够实施，并且建立了一个低成本的国际安全问题解决方案，《天空开放条约》就是其中的关键。

由于条约签署国都可以使用合成孔径雷达（SAR）和红外传感器等侦察设备，对他国的军备设施进行空中飞越及侦察，这实际上可以有效避免军事误判。众所周知，冷战中第一次核危机就是古巴导弹危机，在那次危机中，中情局的U-2侦察机在飞越古巴上空后，发现苏联正在当地部署弹道导弹，可能直接威胁美国本土安全。于是美国对古巴进行全面海空军事封锁，并且威胁将会全面入侵古巴以解除导弹威胁。

苏联同样表现出强硬的态度，并且对美国进行反威胁。好在美苏领导人在最后一刻克制了，最终苏联撤走了部署在古巴的导弹，而美国作为回报也撤走了部署在土耳其的核武器。实际上我们追溯这场危机的源头，如果从一开始美国就可以随意进行侦察飞越，那么苏联的秘密部署自然也没有了意义，双方很可能会提前就古巴导弹问题进行谈判，而不至于走到剑拔弩张的一步。

事实上，《开放天空条约》实施后，根据条约进行的空中侦察飞行确实能够避免对对方的形势误判。比如2014年，当俄罗斯在边境悄悄集结部队并派遣“小绿人”进入乌克兰时，基辅立刻对俄罗斯提出飞越其领土的要求，这是典型的战略反制措施。而俄罗斯批准了乌克兰的“非常规观察飞行”，也避免让乌克兰政府认为俄罗斯有全面入侵的打算。

尽管俄罗斯确实有实力压制乌克兰，却并不希望陷入一场全面战争中。同样，在黑海问题上俄乌存在的争执，虽然北约并未直接插手，却加强了对该地区的飞行观察，这也让双方有所顾忌，避免再起冲突。

既然《开放天空条约》是一种有效的地缘政治干预手段，而且运行多年双方也没有什么争议，为什么美国最近有人提出要退出这个条约呢？首先美国国会和政府中的一些鹰派官员（以前国家安全顾问约翰·博尔顿为代表）认为双边和多边军备控制协议无法有效解决冷战后的安全问题，此类协议是对敌方不明智的让步。

此外，美国决策层一些官员认为，既然中导协议等削减军备的条约已经退出，那么《开放天空条约》作为配套的服务协议也没什么意义了，不如一不做二不休干脆一起退出算了。

从实际情报业务的角度来看，俄罗斯的太空侦察力量已经大不如美国，而美国却拥有世界上最先进且数量最多的侦察卫星，是否派侦察机过去已经无关紧要。但是从技术上来看，侦察机的飞行录像更为灵活而且可以多角度拍摄目标，行动轨迹和航线也不像卫星那样可以精确观察和预测，所以具有独特的情报价值，是侦查卫星不能替代的。

由于该条约规定了34个签署国中每个签署国之间都有义务进行情报共享，其中大多数又是美国盟友，这些侦察情报可以在同盟中进行更广泛的分析和处理，而美国军方的侦察卫星情报则对外高度保密，不会大面积与盟友分享。事实上，航空侦照情报只是毛坯材料，不經过处理和分析是无法成为情报产品的。而美国恰好是一个情报材料远远大于分析能力的国家，通过条约规定的情报分享机制其实有助于能够让盟友分担一部分分析工作，这当然是个省事的事情。

如果仅从情报业务和地缘政治的角度来看，美国现阶段似乎并没有迫切放弃《开放天空条约》的必要，所以恐怕退约只是鹰派官员的一种想法，美国高层并未形成共识。