农村地区地下水资源的法律保护

2019-12-24郭斌

青年时代 2019年33期

郭斌

摘要：人类的发展和生存离不开水资源。近年来，我国加快了农村城镇化发展进程，农村经济得到了突飞猛进的发展，然而在农村经济快速发展的同时，因不合理利用和开采地下水造成农村地下水资源遭到一定程度的破坏，对人们的身体健康造成了严重威胁。而目前我国又缺乏对农村地下水资源保护的专门法律，部分保护水资源的法律条文分散于《水法》《环境保护法》《水污染防治法》等法律和一些省市地方立法中，缺乏统一长效管理体制、没有明确立法层次、缺乏有关法律责任条款等问题突出。基于此，本文从阐述我国农村地下水资源的概况入手，在分析了农村地下水资源法律保护现状的基础上，阐述了农村地下水资源法律保护中存在的不足，并提出了几条完善策略，希望能对农村地下水资源法律保护水平的提高提供一些有益的参考和借鉴。

关键词：农村地区;地下水资源;法律保护

一、引言

我国水资源总量的1/3是地下水资源，全国有近七成人口以地下水作为饮用水，尤其是我国农村地区有超过90%的人口饮用地下水。因此，在我国，地下水资源是饮用水的主要来源。然而目前，我国地下水资源的保护环境较差，部分地下水资源受到了污染，给人们的饮用水安全造成严重影响。我国对地下水资源法律保护的重视程度不够，缺乏从法律角度完善和构建农村地下水资源保护制度，特别是农村地下水资源法律保护更是存在很多不完善的地方。因此研究和探讨农村地下水资源的法律保护具有非常重要的现实意义。

二、农村地下水资源概况

随着社会经济的快速发展，农村经济水平显著提升，农民收入大幅增加。但在农民收入增加的同时也随之出现了一些新问题。例如，为了农村经济的快速发展，地方政府引进部分企业落户农村，这些企业一方面有效地带动了农村经济的快速发展，另一方面也对农村的水资源、大气环境等造成了不同程度的破坏，尤其是对农村地下水资源的破坏是短时间内无法恢复的。以H省B乡镇为例，B乡镇新建的化工工业园区，给周围农村环境造成了非常大的不利影响，园区附近空气中充斥着难闻的化学味道，周边水源全部呈现出黑褐色，河里到处可见死去的小鱼小虾。人类通过自己的行为亲手毁掉了赖以生存的美好环境，以付出身体健康为代价换回了所谓的经济价值。如果这些都不足以引起我们的高度重视，还是一味追求经济价值，不注意环境保护，那么，总有一天，人类会为自己的行为付出惨痛的代价。目前，工农业的发展已对我国农村地下水资源造成了严重影响，农业生产中不合理使用杀虫剂、工厂不按规定排污造成部分农村地下水资源严重污染，给人们的生存和发展带来严重威胁。水资源长时间遭受污染，人们饮用后会患上各种怪病，甚至部分村民不明原因的死去。通过这些事例足以看出法律保护我国农村地下水资源的迫切性和重要性。

三、农村地下水资源法律保护现状

（一）宪法及法律保护

我国现在还没有制定专门对地下水资源进行保护的法律，一些有关保护地下水资源的条文仅散布在一些法律、地方性法规和政策文件里。

《宪法》对保护我国农村地下水资源缺少具体规定，只规定了有关水资源归属的问题，《宪法》在第9条中规定水资源归属国家所有。作为根本大法，《宪法》只对水资源问题进行了原则性规定，有关保护农村地下水资源的条文规定在有关法律法规中可以散见。

《环境保护法》是保护环境的基本法律，其中规定的有关保护地下水资源的条款可用于农村地下水资源保护。在第6条中对于单位和个人有检举和控告环境污染的权力进行了规定;第8条规定了有关奖励性条款;第31条规定了突发环境事件的应急措施。

《水法》在第34条规定了有关限制排污的条款，禁止在饮用水资源范围内排污。第36条对地下水开采区域进行控制性规定，但在地下水超采管理制度方面规定不细，未对有关措施进行相应规定。

《水污染治理法》在第22条规定了对农业生产者的要求。这是由于农业生产过程中不规范使用化学农药会严重污染环境，尤其是一些剧毒农药经过渗透后会对水资源造成污染。

（二）行政法规、规章保护

《水污染防治法实施细则》在第24条中提出了有关利用废水和污水实行农业灌溉的要求，如果使用的废水和污水处理不到位，灌溉农田，会严重污染地下水资源。因此，需要首先监测水质，废水和污水经监测达到要求标准后再进行农业灌溉，以确保农村地下水资源免受污染。而该实施细则却未对相关责任进行明确规定，很难确保义务执行到位。同时，目前我国农村监测地下水网点较少，很难达到对土壤、地下水资源、农产品全覆盖监测的要求。

云南省政府很早就制定出台了《地下水资源管理办法》，其中第5条中明确要求各级政府应强化地下水资源管理相關工作，利用教育宣传等多种方式增强广大人民群众保护和节约地下水资源意识，并且规定在保护和节约地下水资源方面取得显著成绩的个人和单位将予以表彰奖励。但未对“显著成绩”进行明确，而奖励的方式也只是规定进行精神奖励，未对物质性奖励进行规定，很难调动起人们的积极性。

（三）地方立法保护

辽宁省人大常委会在国内率先制定出台了《地下水资源保护条例》，这是我国第一部保护农村地下水资源的地方性法规。《条例》在第14条中严格规定了凿井的有关要求。规定凿井工程首先应由水行政主管部门进行审核批准后才可开展。由于凿井利用地下水资源，如果开发过程中操作不当会污染地下水资源，尤其是会污染浅层地下水。然而，该条例在执行过程中却落实不到位。我国农村地区主要以地下水为饮用水来源，且获取地下水的主要渠道就是凿井，几乎每家都有一口饮用水井，大部分都是当地居民自行组织进行凿井，也未取得有关的凿井工程资格和资质，在凿井过程中容易出现水资源污染情况。

四、农村地下水资源法律保护存在的不足

（一）相关立法不足

一是我国原先的地下水资源立法指导思想以发展经济为第一位，缺乏可持续发展的生态文明理念，无法适应现代社会发展需要，滞后的立法理念容易造成法规执行方面的问题。目前，我国没有专门保护地下水资源的法律，一些地下水资源保护的条文分散于不同的法律规定中，呈现出多元化法律法规体系。这种法律模式存在执行效率不高、法律规定内容不衔接、规定内容重复等弊端，不利于地下水资源保护工作的有效开展。

二是立法操作性不强。《水法》第31条中规定，人类超限制活动损害生态环境，给他人权益造成危害时，要承担赔偿和治理责任。而却未对如何承担治理责任、依法补偿损失程度及补救措施范围进行规定。《水污染防治法》中第5657条的内容与《水法》第33条和34条规定的内容重复，所指相同的客体，制定法律时造成了不必要的人力资源浪费，执行时造成依据混乱。

三是设定的权利义务不均衡。例如，《水法》第6条、第26条中规定了鼓励对水资源的保护，提倡节约用水，防止水资源浪费，只是注重鼓励，而未说明怎样鼓励，缺乏激发公众积极性的具体措施。如果仅设定义务的法律条文，会影响公众的参与热情，与权利义务对等原则相违背，会显失公平性，阻碍地下水保护工作的顺利开展。

（二）法律体系不健全

目前，我国没有专门保护农村环境的立法，现行的《环境保护法》只是简单的规定了农村环境保护中的一些问题。农村地下水资源保护也同样未制定专门的法律，一些法律条文分散于不同的法律法规中。但我国有专门保护和管理城市地下水资源的规定，建设部早在1988年就制定出台了《城市节约用水管理规定》，在1993年还出台了《城市地下水开发利用保护管理规定》。

在我国未制定专门法律实施保护的情况下，农村地下水资源安全形势严峻，给广大人民群众饮水安全造成极大威胁。由于受到化肥、工业和农业废水、生活污水等污染，农村地下水水质不断恶化，急需制定出台专门的水资源保护法律。

（三）法律责任不清晰

按照有关规定违法了有关法律规定就应承担相应的法律责任，而我国在农村地下水资源保护的相关法律条文中，仅规定了违法行为，并未规定违法行为需要承担的法律责任。例如，《水法》第31条中规定，利用、开发和保护水资源需要经有关部门批准规划，行为人在未经批准规划情况下导致江河湖泊水域水体污染、功能下降、地面沉降、地下水超采要承担治理责任。但却未规定何为治理责任？在怎样的情况下需承担治理责任？这些事项都未做具体规定。再如，辽宁省在《地下水资源保护条例》中规定，任何单位和个人禁止使用渗井、裂隙、渗坑等向地下排放含有病原体污水、含危险物质的废水、利用污水进行回灌、乱倒垃圾。《条例》只对单位和个人进行了禁止性规定，却未规定违反该行为需要承担怎样的法律责任。

（四）缺乏长效保护机制

目前，我国地下水管理机构主要有水行政主管部门、环保部门等主管部门，还包括交通部门、地矿部门、卫生部门及建设部门等协助部门，呈现出“多龙治水”的管理格局，阻碍了我国统一管理水资源长效机制建设进程。我国政府机构组织法不健全，内部政府机构间重视职责分工，不重视协调配合;重视管理权限，不重视管理责任。在地下水资源管理过程中，各职能部门之间缺乏明确的职权分工，协调性不强，在出现利益时各部门纷纷争取，出现管理问题时又互相扯皮推诿。

此外，影响水资源统一管理的原因是水资源管理部门的独立性和专业性不强。主管地下水部门间不但应重视协调，还应在问题出现后联动破解问题。地下水资源管理部门要有明确的职责分工，具有独立性和专业性。因此，需要构建统一长效管理机制，对农村地下水资源进行有效保护。

五、农村地下水资源法律保护的完善策略

（一）完善相关立法

尽管目前农村地下水资源保护问题引起了国家的越来越高的重视，但依然存在较为突出的问题，农村地下水污染情况仍然非常严峻。主要原因是因为尚未建立完善的农村地下水资源保护法律制度，虽然有些方面已有法律规定，但规定却不具体，操作性差，对于破坏地下水资源的行为制裁力度不够。同时，我国很多省市人大常委会制定出台了有关地下水资源保护的地方性法规，但并未在全国层面上制定统一的法律保护地下水资源。所以，可由全国人大常委会在《水法》的基础上，制定专门的“地下水资源保护法”，并设立专门章节规定有关农村地下水资源保护相关问题，切实提高对农村地下水资源保护力度。

（二）健全法律保护制度

一是地下水资源超采制度。第一，加强超采区地下水管理制度立法，明确规定省级人民政府根据具体情况负责对超采区主体实行审批。第二，制定限制开采区和禁采区标准，制定划分两者的明确标准依据，便于实际操作。第三，严格规定超采地下水应承担的法律责任;增加对超采地下水资源的处罚力度，做到有法可依;出台经济鼓励措施，对于举报人员适当给予物质奖励。

二是人工回灌制度。大力修建地下水库，在地表水污染或干旱时，利用地下水库解决应急问题提供达标水资源。将暂时用不到的地表水先回灌到水库里，需要时能再利用。新水流入含水层后，可确保地下水采用量。特别是我国北方地区，存在严重超采情况，利用人工回灌方式，能有效降低发生地质灾害的概率。

三是强化地下水污染源头防治制度。第一，严格限制建立风险大和高污染行业，特别是在沿流域新建排放污染物的项目要限制审批。第二，积极研发固体弃物和污水循环利用技术。环保部门要加大污水处理投入资金力度，细化污水处理种类和优化污水处理设备，强化对工作人员的业务培训，有针对性地制定污水处理规定。第三，加强源头治理地下水保护措施。例如，实行湿地保护，发挥湿地对地下水生态环境的调节功能，保持地下水量的稳定平衡。

四是地下水监测和评价制度。第一，详细评价地下水水量和水质。第二，评定地下水开采环境和技术条件影响效益，结合评估结果，根据用水目的不同把地下水分成三类，即农业、工业及生活用水。第三，纳入公众参与机制，促进监管部门和监督评价部门工作的落实，避免一些管理者和開发者为了经济利益而不落实保护水资源环境问题。第四，定期对全国的地下水资源进行勘查，指派专业高素质检测人员在全国开展地面沉降地区监管，特别是易出现地质灾害地区。

（三）强化法律责任制度

一是完善民事责任。随着农村城镇化进程的加快，大量工业企业不按规定排污对农村地下水资源会造成严重影响，对人民群众的身体生命健康造成极大危害，甚至会导致人员死亡或重伤，因此要对明知乱排污会污染地下水资源的企业进行惩罚性赔偿制裁。

二是完善行政责任。目前，农村地下水资源保护立法中更多地体现对行政相对人的行政责任，而不重视行政主体的行政责任。因此，应进一步加大对行政主体的环境行政责任规定，在保护农村地下水资源过程中，一般的违法行为将会给予警告、记过、记大过处分，情节严重尚不构成犯罪的可给予降级、撤职、开除处分。

三是完善刑事责任。对于“污染环境严重”构成污染环境罪的，要依法追究刑事责任。

（四）建立长效检测及管理机制

一是统一建立国家水资源管理委员会。加强顶层设计，统一建立国家层面的水资源管理委员会对水资源实行集中管理。设立国家地下水资源管理机构，负责专门保护和利用地下水资源。

二是建立农村地下水资源管理局。由于农村地下水资源保护具有特殊性和必要性特点，因此要设立专业性较强的农村地下水资源管理局，从事农村地下水资源的利用、开发、保护和管理工作，明确相应的权限和职责，彻底转变原先“多龙治水”的管理格局。

六、结语

强化农村地下水资源法律保护问题已刻不容缓，我国可通过采取完善相关立法、健全法律保护制度、强化法律责任制度、建立长效检测及管理机制等多项有效措施，切实加强对农村地区地下水资源的法律保护，提高保护水平，保障广大农村地区人民群众饮用水卫生安全。

参考文献：

[1]龚鹏程，王斌.我国农村地下水资源法律保护问题研究[J].中国农村水利水电，2015（10）.

[2]张娜，刘静，陈茹，等.农村地下水资源的保护措施——以晋南地区为研究对象[J].知识经济，2014（15）.