高校内部权力运行制约和监督机制研究

闫 岩， 李进宏

(1.武汉理工大学 纪委监察处，湖北 武汉 430070;2.武汉理工大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430070)

马克思主义权力监督理论认为，社会主义国家的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家和社会事务。党的十八届三中全会提出，“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制”[1]。党的十九大报告也强调，“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子”[2]。高校作为社会的重要组成部分，推进内部治理体系和治理能力现代化，着力建立科学的权力运行制约和监督机制，既是落实国家教育方针的外在要求，也是学校自身改革发展的内在需求，特别是近年来随着我国教育事业的快速发展，高等教育规模逐年扩大，国家对教育事业的投入日益增长，高校内部治理的廉洁风险也随之加大，高校亟待建立科学的权力运行制约和监督机制。

一、 高校内部权力的主要类型及其主体构成

结合国内高校的普遍实际，本文认为，高校内部权力主要包括以党委为领导核心的政治权力、以校长为法定代表的行政权力、以专家学者为主体构成的学术权力和以教职工和学生为重要组成的民主权力四类权力类型和主体。“横向来看，高校政治权力、行政权力、学术权力和其他权力之间显现出一种‘决策-执行-监督’的权力运行结构体系。纵向来看，高校权力一般显现为校、院系二级权力运行结构体系。”[3]上述四类权力之间彼此联系，相互影响，共同构筑起高校运行和管理的组织体系。

(一) 以党委为领导核心的政治权力

《中国共产党章程》规定：“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用。”[4]《中华人民共和国高等教育法》也明确：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”[5]党委是一所学校的政治核心和领导核心，是学校重大事务的最高决策机构，坚持政治原则，把握发展方向，按照《党章》和党内有关法律法规进行民主决策，对学校教学、科研、干部队伍建设、思想政治工作、党风廉政建设等改革发展各方面重大事项行使讨论权和决定权。需要强调的是，坚持党对高校的全面领导是具有鲜明中国特色的领导体制，是我国现代大学制度的核心要义，是必须长期发展和深化的根本政治制度，只能加强不能削弱，只能巩固不能动摇。

(二) 以校长为法定代表的行政权力

《中华人民共和国高等教育法》规定：“高等学校的校长为高等学校的法定代表人，全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作。”[5]校长是一所高校在法律意义上的代表，是学校教学、科研和其他行政事务管理的最高负责人。“行政权力是由国家赋予的，以行政管理体制为基础的，以行政管理职能为依据的，由行政机构中行政人员所行使的法定权力。”[6]高校以校长为最高行政首长，以副校长、校长助理、各行政职能部门以及各院系行政等个人和组织，组成了学校行政系统，其主要任务是在教学、科研和行政管理等方面贯彻党委的决议，将党委的意图、决策、部署予以落实和执行。简单理解，学校行政权力即行政主体通过行使相关法律法规以及上级命令或授权所赋予的职权对内部进行管理的能力，具体负责招生就业、教学实践、科学研究、人才培养、社会服务等相关行政事务，以此保障学校各项组织目标的实现。

(三) 以专家学者为主体构成的学术权力

高校从成立之初就被公认为是“为探索真理而建立的一块自由地”、“创造知识的加工厂”。《高等学校学术委员会规程》规定：“高等学校应当依法设立学术委员会，健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构；并以学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。”[7]高校的学术权力主要表现为学者、专家、教授凭借个人或者团队在专业领域的学术水平和学术能力，以及其职称、学历、兼职、成果、造诣等学术成就，对学校内部的有关学术活动和学术事务进行研究、讨论、表决的学术事务管理活动。高校通过设立学术委员会等相关学术组织来行使教学、科研、职称评定、学位授予等有关学术权力，以此保障学校学术民主、学术自由和教授治学等各项学术活动的顺利实施。

(四) 以教职工和学生为重要组成的民主权力

“在高校里，普通教师和学生是最主要的权利主体，他们分别通过组成教职工代表大会和学生代表大会的集体组织形式来表达他们的权利诉求，从而起到制约权力的效果。”[8]根据《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国教师法》等有关法律法规，以教师和学生为组成的民主团体或组织在其职责范围内具有一定法律所赋予的民主权力，在学校民主管理过程中发挥着积极作用。例如，学校工会、共青团作为学校党委领导下的群团组织，按照有关法律和章程开展相关工作，参与学校日常管理和监督。其中，工会作为教职员工自愿加入的群众性组织，始终以服务教师、维护教师权益为重点，开展了大量卓有成效的工作；共青团组织在联系青年、服务青年、维护青年权益、开展学生活动等方面也发挥了积极的作用。学校有关民主党派按照各自章程和有关制度规定，履行相应义务，行使相应权利，为学校建设发展建言献策。此外，教职工代表大会、学生代表大会等都是参与学校民主管理和民主监督的重要组织形式，以制定规则、召开大会、征集议案等多种方式开展工作，参与学校管理与监督。

二、 当前高校权力运行制约和监督过程中存在的主要问题

近年来，随着全面从严治党力度的不断加大，高校党员干部违纪违法问题频出，引起社会的广泛关注，不仅影响学校声誉，破坏学校育人环境，而且阻碍教育事业发展，有损党的形象。产生权力腐败问题的原因很多，归根结底主要是高校内部权力运行制约和监督机制不够健全，集中体现在意识性问题、制度性问题和操作性问题三个方面。

(一) 受传统观念影响，产生对权力运行制约和监督的主体意识不够

长期以来，受封建传统思想的影响和束缚，特别是由于封建家长制的存在，人们对权力运行制约和监督的主体意识淡薄，这是直接导致高校内部权力运行制约和监督方面存在诸多问题的主观因素和思想源流。一方面，高校部分领导干部缺乏正确的权力观，官本位思想较重，“以官为贵、以官为尊”的价值观念在一些干部的头脑中或多或少地存在，在这种价值观念的误导下，他们把党和人民赋予的权力当做行使特权的资本，不愿意被各种规章制度的条条框框所约束，也不习惯接受人民群众的监督。另一方面，师生员工和社会公众的权利意识和监督意识不强，缺乏主动监督和民主参与的自觉性，不想监督、不敢监督、不会监督的现象普遍存在，对法律所赋予的知情、参与、表达和监督等权利运用不够充分有效，间接地为权力运行失范提供了便利和可能。

(二) 制度体系存在缺陷，导致对权力运行制约和监督的有效合力不足

制度管根本、管长远，一旦制度体系出现问题，必然导致对权力运行的有效制约性不足，对权力监督的整体功能性不强。高校内部权力涉及组织建设、人才培养、教学实践、科学研究、财务管理、基础建设、后勤保障等各个方面，在制度建设方面，尽管高校制定出台了大量规范性文件，但相对于组织机构健全、日常事务繁杂、人员规模庞大的高校而言，制度缺位、制度建设滞后的现象普遍存在，对权力运行制约和监督的约束性仍显不足，甚至一定程度上存在政策漏洞或冲突。与此同时，学校制度体系的整体性和协调性不够完善，校级各职能部门之间、校级部门与各二级单位之间的制度约束没有形成有效衔接，各自为营，各搞一套，加之制度执行不到位，有章不循、有令不行或者打制度擦边球的现象时有发生，使权力运行制约和监督的有效性大打折扣。

(三) 权力相对集中，造成对权力运行制约和监督的现实操作性不强

“不受制约的权力，必然导致不受节制的堕落。”当权力过于集中时，就必然会产生权力运行制约和监督无法受到相应约束，而不受约束的权力又会进一步扩大集中化倾向，长此以往将形成“集中—偏离—再集中—再偏离”的恶性循环。受历史因素和现实体制等诸多因素限制，高校内部权力在运行过程中表现出相对集权的状况，以党委为领导核心的政治权力和以校长为法定代表的行政权力处于权力系统的核心位置，自由裁量空间和话语权较大，难以形成有效制约和监督，而对权力运行制约和监督很大程度上体现为对“一把手”权力行使的制约和监督。反之，在集权压力束缚下，以专家学者为主体构成的学术权力和以师生为重要组成的民主权力相对比较弱化，学术自由无法充分发挥，民主监督难以完全实现，存在较大廉政风险，也容易造成权力的失衡甚至失控。与之相类似的，“我国高校内部的教代会制度和民主评议干部等无法对行政领导起到实质性制衡作用，这就决定了校内广大师生对行政领导几乎没有制约作用。”[9]

三、 高校全面构建权力运行制约和监督机制的优化路径

高校进一步健全完善权力运行制约和监督机制，必须围绕政治权力、行政权力、学术权力和民主权力而建立决策权、执行权、监督权之间，以及学校、院系两级组织的权力之间既相互监督制约又协调有序运行的结构体系，努力构筑权力运行制约和监督的自律、防范、惩戒、预警、保障机制，确保高校内部各种权力在职责范围内规范运行。

图2 保障机制

(一) 强化理想信念教育，构建权力运行制约和监督的自律机制

学校党员干部必须不忘初心使命，牢记入党誓言，不断强化理想信念和宗旨意识，筑牢思想基础，补好精神之“钙”。一是要加强理论学习，进一步筑牢思想理论基础。高校要通过多种方式组织党员干部认真学习马列主义思想精髓以及毛泽东思想、邓小平理论等重要科学论述，特别在当前时期要深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，不断深化对党的理论成果和创新实践的学习、理解和把握，自觉用科学理论来武装头脑，切实做到真学、真懂、真信。二是要认真践行群众路线，在实践中不断强化理想信念。群众路线是党的根本路线，是党执政的生命线。高校党员干部要将所学理论运用于工作实践当中，把个人理想融入到党和国家事业中，融入到中国梦的奋斗中，坚持把群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量工作好坏的根本标准，经常深入基层、深入学生、深入课堂，与教师和学生交流谈心，倾听师生所想，解决师生所需，不断增进群众感情。三是要培育良好家风，继承和发扬中华传统美德。“积善之家，必有余庆；积不善之家，必有余殃。”高校党员干部肩负着教书育人的神圣使命，不仅要在传道授业解惑方面“学为人师”，更要在修身齐家治国方面“行为世范”，积极培育良好家风，对家人和身边人严格教育、严格管理、严格监督，使家庭、家教、家风成为抵御权力腐败的“防火墙”。

(二) 完善规章制度建设，构建权力运行制约和监督的防范机制

“制度制约是指事先设定权力运行的规则，并使之不可违反和规避，从而通过制度来规范权力的运行，用以达到对权力进行约束与控制的一种制约权力的模式。”[10]高校只有建立一整套科学完备的规章制度，才能从根本上防止权力运行中制约不强和监督不力的问题出现。在“扎紧制度笼子”方面：一是优化决策性制度建设，健全完善“三重一大”决策制度的相关配套制度，包括学校章程、党委及行政决策议事规则以及请示报告、责任追究等重要决策事项的制度规定。二是细化操作性制度建设，加强制度的实际操作性设计，特别针对干部选拔任用、招生考试录取、资金管理使用、物资采购招标、工程建设维修等“人财物”资源密集、权力集中、廉洁风险高的重点领域，以及人员分工、岗位职责等重要事项的程序性、操作性管理制度建设。三是强化监督性制度建设，主要包括谈话提醒、约谈函询、党风廉洁意见回复等党内监督制度，党务政务公开制度、信息通报制度、个人事项报告制度等信息公开制度，以及教代会、学代会等民主管理制度，以监督促进权力规范运行。在制度统筹协调方面，应当特别注重制度之间的系统性和协同性，确保上位制度与下位制度的承接连贯，以及制度与制度间的融合贯通。例如科研管理工作，既涉及科研管理部门出台的政策性和业务性制度，也涉及财务管理部门制定的经费管理使用方面的制度，还涉及招标采购、资产管理、成果转化等方面的规定，这就要求不同制度之间必须协调一致，在科研项目申报、经费预算、费用支出、成本核算、资产管理等各个环节加强统筹协调，形成权力运行制约和监督的完整链条。在推进制度落实方面，首先要加强宣传，提高制度的知晓度和影响力，利用校园网、广播台、电视台、校报等多种媒体有针对性地开展宣传教育，为制度执行营造浓厚氛围。其次要搭建落实制度的有效载体和平台，合理制定执行和考核标准，定期开展检查和阶段性情况通报，通过多种载体确保制度能够落地生根。此外，制度制定是否科学，制度执行是否到位，需要通过评价和反馈予以调整和优化。从制度动议、起草，到制度出台、修订直至废止，各个阶段都应根据实际需要，通过召开师生座谈会、基层走访调研、专家研讨论证等方式广泛收集信息，及时掌握制度在制定和执行过程中存在的问题，充分听取师生意见建议，防止制度脱离实际，成为空中楼阁。

(三) 坚持抓早抓小，构建权力运行制约和监督的预警机制

构建权力运行制约和监督的预警机制，关键是围绕权力授予、权力行使和权力运行结果的全过程进行预防和控制。高校内部的权力授予主要体现在干部选拔任用环节。因此，在干部选拔任用过程中，要牢牢坚持德才兼备、以德为先的用人标准，建立健全公开选拔、竞争上岗等竞争性选拔方式，扩大干部工作信息公开，确保推荐、考察、酝酿、提名等各个环节的科学性和有效性。在干部评价考核方面，要严格执行“领导干部能上能下”有关制度规定，进一步健全考核评价体系，细化量化各项考核标准，探索建立领导干部任职试用期制度，特别要注重政治考察、群众评价和工作实绩。此外，还要加大责任追究力度，对在干部选拔任用工作中存在的民主集中制执行不到位、不按规定程序选用等情形，应严肃追究有关单位和人员的责任，坚决惩处和遏制选人用人上的不正之风和违规违纪问题。高校加强内部权力运行的制约和监督，要紧盯“关键少数”和关键领域，紧紧抓住权力在行使过程中容易滋生腐败的重要环节，强化廉洁风险预警，及时发现和纠正权力行使过程中出现的各种问题，最大程度地压缩以权谋私、权力寻租的生存空间。严把招生录取、基建维修、财务管理、校办企业、科研项目管理和经费使用、物资采购和招投标等重要关口，突出对管人管钱管物、权力集中、廉洁风险高的重点领域和重要事项进行风险防控，通过开展自查、抽查、检查、明察暗访等多种方式进行全过程监督。对于在权力运行过程中发现的不遵守纪律要求、不讲求规矩约束、不符合工作规范等行为，及时予以纠正和调整，以达到抓早抓小、治病救人的目的。同时，要强化对权力运行结果的反馈和运用，防止权力运行中出现虎头蛇尾或有始无终现象，甚至产生腐败问题，同时将权力运行结果与干部选拔任用、评价考核、绩效奖励等工作相结合，推动形成多元化、动态化的干部监督管理体系。

(四) 加大执纪问责力度，构建权力运行制约和监督的惩戒机制

从加强高校内部治理的实践来看，建立科学的权力运行制约和监督机制，其中一项重要的内容就是要加大执纪问责力度，坚持有腐必惩、失责必究。一方面，要扩大问题线索来源。充分发挥纪检监察信访主渠道作用，通过来信、来访、电话、网络等信访举报平台，以及明察暗访、座谈调研、检查考核等监督方式，多渠道收集反映领导干部的问题线索，重点围绕违反政治纪律和政治规矩、组织纪律、工作纪律等党的纪律以及有关管理工作规定的问题。强化信息共享，有效发挥校内派驻、巡察以及党风廉政建设和反腐败协调小组的作用，注重从日常派驻中发现问题，强化校内巡察的“问题导向”，加强学校纪检监察、组织、人事、财务、审计等有关职能部门之间的沟通协调，搭建信息交流共享平台，进一步扩大线索来源和范围。另一方面，要严肃查处违规违纪案件。高校纪检监察部门要进一步聚焦主责主业，加大纪律审查工作力度，重点查处党员干部违反政治纪律和政治规矩、违反师德师风行为、损害师生切身利益以及在扶贫领域发生的各类违规违纪案件，坚持发现一起就严肃查处一起，既严肃查处当事人员的直接责任和有关党组织的主体责任，又严肃查处领导责任、监督责任，通过严肃追责问责倒逼责任落实和日常规范化管理，用纪律的强大震慑来有效制约和监督权力运行。

(五) 深化权力阳光运行，构建权力运行制约和监督的保障机制

“坚持公开原则的确定性与公开步骤的渐进性相结合、公开内容的真实性与公开形式的多样性相结合，公开信息的及时性与公开方式的先进性相结合。”[11]加强对权力运行制约和监督，必须从监督意识、监督渠道和监督资源等方面着手，积极构建科学有效的保障机制，让权力在阳光下更加公开透明的运行。每一位师生员工都是学校的主人，都具有法律所赋予的知情权、参与权、表达权和监督权，教师和学生要深刻认识群众监督在权力运行中所发挥的重要作用，努力提高监督意识，主动参与到学校教学、科研、管理以及社会服务等工作当中，监督各类权力的行使，为权力行使营造良好的群众氛围。在畅通监督渠道方面，学校要进一步完善监督举报平台，在畅通信访信箱、来访接待窗口、监督热线等传统监督渠道的同时，充分发挥校园媒体和网络新媒体在监督中的积极作用，利用信息技术拓展监督网站、电子邮箱、手机APP、微信公众号、微博平台等监督途径，努力让群众方便、敢于、乐于监督。此外，还要结合校领导信访接待、基层调研检查、督导员督查以及校内派驻、巡察等工作，延伸监督触角，使监督渠道更加畅通、监督范围更加广泛、监督效果更加显著。“监督总体上包括党内监督、民主监督、法律监督和舆论监督在内的多主体、多方式监督。”[12]加强对学校权力运行的制约和监督，需要整合各方面资源进行全面监督。既要发挥在职教职工和在校学生的作用，还要充分调动离退休老同志和毕业学生的监督热情，主动创造条件让他们继续关注和关心学校发展。不仅要强化学校纪检部门专责监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督等党内监督，督促学校相应职能部门切实担负起监管职责，运用好财务监管、审计监督等校内监督成果，还要积极整合社会各种监督力量，多管齐下，多措并举，构建立体化的“大监督”工作格局。