论土地经营权流转中农民权利的法律保护

李慧芳 林鑫慧

【摘 要】 沙县模式是以信托方式流转土地经营权的模式，实践中该模式出现了农户集体流转土地经营权的稳定性保障不足的问题。其原因在于土地经营权的法律性质模糊，导致实践中难以采取强有力的保护措施。为此，为确保农户集体流转土地经营权的权利得到真正实现，应将土地经营权的法律性质界定为实行物权保护的债权，以使其在某些特定领域如违约、经营期限等方面具有对抗一般人的效力。

【关键词】 农村土地;经营权流转;农民权利;法律保护;沙县模式

2018年12月修订的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）正式确立了“三权分置”制度，这为稳定农村土地承包关系和促进土地经营权流转提供了法律保障。2015年，沙县被国务院列为全国33个农村土地经营权流转试点县之一。在试点前已有的土地流转实践基础上，经过近几年的试点，沙县的土地经营权流转日渐成熟，外界称其做法为“沙县模式”。沙县模式是以信托方式流转土地经营权的一种模式。它是在坚持农村土地集体所有权、土地承包关系和土地的农业用途稳定不变的前提下，农户集体基于对信托公司的信任，依法自愿委托村委会全权代理土地经营权信托事务;村委会把土地经营权委托给信托公司，信托公司接受信托后，以自己的名义把土地租赁给经营主体，收取地租并全额分配给农户，最终实现土地经营权的流转。但在实践中，该模式中的农民权利保护问题仍然严峻，其中暴露出来的许多细节问题可以说是全国土地经营权流转中的缩影。因此有必要研究沙县模式中的农民权利保护问题，研究解决这些问题的法律对策，以期未来立法进一步完善“三权分置”制度。

一、沙县模式中的农民权利保护现状

在沙县模式的实践中，农户集体流转土地经营权的稳定性保障不足。出现该问题与沙县模式的公共性及不可分性的特点有关。

公共性。农民基本上都是一亩三分田，一户也就几亩田地而已，这使得农户流转土地经营权举步维艰。另外，经营主体为了提高利润空间，发展规模生产，提高风险抵御能力，一般要求受让的土地能够形成规模化经营，而单个农户的土地无法满足其要求。为了突破土地经营权流转的困境，沙县采取了村委会推进、农户自愿的做法。村委会整合这些农户集体的土地，代理土地经营权信托事务。在信托期间，村委会组织和管理与土地经营权信托流转有关的所有事务。通过村委会集中统一管理整合土地，促成土地形成规模化，降低交易成本，发挥规模效应，这些效应是单个农户无法做到的。

不可分性。一方面，农户集体达成共同意志且做出共同的意思表示，使得各自的土地在土地经营权信托流转期间形成了有机联系的整体;另一方面，信托公司接受信托的最低要求是土地必须达到100亩以上。故土地经营权信托流转期间，土地具有不可分性。不可分性是信托和土地规模化的基础。

沙县模式的公共性表明了集体流转土地经营权势在必行，只有这样方能实现土地经营权的顺利流转。而不可分性表明在土地经营权流转期间，任何农户都不得单独违约。

实践中存在个别农户流转土地经营权后强行收回土地或强行要求提高租金的现象。强行收回土地或提高租金的行为直接侵害了经营主体的经营权益，也间接侵害了农户集体流转土地经营权的权益。土地和地租是维系农户和经营主体的利益纽带，二者的稳定状况制约着土地经营权流转的发展。而土地经营权流转的发展反过来也制约着农户集体流转土地经营权的稳定性。

我们深入沙县调研，发现有的经营主体因为经营权益得不到有效保障，最终会以一定方式把土地退回给信托公司，如直接一走了之或解除租赁合同。而现阶段的信托公司由于不具备经营土地的能力，也会把土地退回给农户，结束土地经营权信托。这样一切又回到了起点，大多数农户的土地再次荒置。个别农户的违约行为直接侵害了经营主体的权益，损害农户集体流转土地经营权稳定性，最终导致农户集体的权利无法真正实现。

二、农民权利受损的成因分析

我们认为，实践中农户集体流转土地经营权的稳定性保障不足，原因在于土地经营权的法律性质不明。土地经营权是经营主体的核心权利，明确界定它的法律性质是设计具体保护制度的基础。然而遗憾的是，新修订的《农村土地承包法》淡化了土地经营权的法律性质，导致土地经营权的法律性质至今不明。根据《农村土地承包法》第37条和第42条可知，目前只是按照双方的合同约定来保护土地经营权。但是在沙县模式中，经营主体只与信托公司发生租赁法律关系，而和农户之间不存在任何的法律关系。因此实践中发生个别农户强行收回土地或提高租金侵犯土地经营权的情况时，经营主体并不能有效对抗租赁合同以外的第三人即农户。

土地经营权的法律性质不明、保护力度不足，导致实践中出现个别农户违约时，经营主体的土地经营权保护显得捉襟见肘，土地经营权流转的稳定性也无法保障。由于存在连锁效应，最终导致农户集体流转土地经营权的权利无法真正实现。

三、农民权利的法律保护对策

土地对农民的重要意义不必赘言，通过上文分析，要解决农民权利受损的问题，就要从根本上明确土地经营权的法律性质。我们认为，土地经营权应界定为实行物权保护的债权。

理论界对土地经营权的法律性质至今未达成统一认识。其中主要有三种观点，第一种认为土地经营权是用益物权，第二种认为是租赁性债权，第三种认为是实行物权保护的债权。

有学者主张运用多层权利客体理论，把土地承包经营权与经营权的客体分别界定为农用地和土地承包经营权，界定土地经营权的法律性质为用益物权，从而有效避免违反“一物一权原则”。“土地集体所有权与土地承包经营权是承包地处于未流转状态的一组权利。土地集体所有权、土地承包权和土地经营权是承包地处于流转状态的一组权利，是‘三权分置。两组权利关系并行不悖。”流转期间，土地承包经营权分置为土地承包权和土地经营权，合同到期则恢复土地承包经营权。可见，流转承包地是设立土地承包权和土地经营权的前提，流转期间完整的土地承包经营权包括土地承包权和土地经营权。由于土地承包经营权在承包地流转之前就已经存在，若把土地经营权的客体设定为土地承包经营权，则意味着承包地流转之前就已经存在土地经营权，这显然是违背法律规定的;承包地流转后，若土地经营权的客体是土地承包经营权，即等同于土地经营权的客体包括土地承包权和土地经营权。“土地经营权的客体包括了土地经营权自己本身”，似乎无从说起。所以，运用多层权利客体理论而主张把土地经营权的法律性质界定为用益物权的做法欠妥。

有学者主张，“将经营权界定为债权但赋予优先效力，强化其物权化保护措施。”土地经营权和土地承包权同时派生于土地承包经营权，界定土地经营权的法律性质，必然离不开界定土地承包权的法律性质。承包地流转后，农户拥有土地承包权是农村基本经营制度的基础，取得土地承包权有两个条件：一是具有本集体经济组织的成员资格;二是通过与发包方签订承包合同获得了承包地。据此可知，土地承包权和土地承包经营权的根本功能是相同的，即都是保护农民最根本的生活保障。因此，土地承包权的法律性质应界定为用益物权。在此基础上，为避免违反“一物一权原则”，应将土地經营权的法律性质界定为债权。为防止土地被随意收回，稳定土地经营权流转的秩序，稳定经营主体的经营预期，宜对土地经营权实行物权保护措施，使其在某些特定领域如违约、经营期限等方面具有对抗一般人的效力。因此，土地经营权的法律性质应明确界定为实行物权保护的债权。

四、结语

农民权利保护是土地经营权流转中的重点。沙县模式切合了农民的需求，其意义不言而喻。但实践中农民权利保护仍具有现实的紧迫性和必要性。未来立法宜将土地经营权的法律性质界定为实行物权保护的债权，确保土地经营权流转的稳定性。只有这样才能保证农民流转土地经营权的权利真正得到实现。

【参考文献】

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[3] 刘守英.农村土地承包法修改后的地权结构与权利关系[N].光明日报，2019-02-12（11）.

[4] 李飞，周鹏飞.巩固和完善农村基本经营制度——刘振伟谈农村土地承包法修改[N].农民日报，2019-01-04（01）.

【作者简介】

李慧芳（1995.8—）女，汉族，广东肇庆人，福建师范大学法学院2016级本科生，研究方向：法学.

林鑫慧（1998.3—）女，汉族，福建三明人，福建师范大学法学院2017级本科生，研究方向：法学.